地理國情監(jiān)測投入機(jī)制研究

摘要：為確保地理國情監(jiān)測工作常態(tài)化、業(yè)務(wù)化開展，提出了建立地理國情監(jiān)測合理穩(wěn)定的投入機(jī)制的有關(guān)建議。以地理國情監(jiān)測的屬性為出發(fā)點(diǎn)，從政府財(cái)政投入、中央和地方財(cái)政分級(jí)投入、按需給予專項(xiàng)財(cái)政投入、欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制、適時(shí)吸納社會(huì)投入等5個(gè)方面探討了地理國情監(jiān)測工作的投入機(jī)制。提出的有關(guān)建議對(duì)于地理國情監(jiān)測實(shí)現(xiàn)常態(tài)化開展具有一定的借鑒意義。

doi：10．3969／j．issn．1000－3177．2015．03．005

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000－3177（2015）139－0024－03

收稿日期：2013－09－27

修訂日期：2013－11－26

作者簡介：喬朝飛（1974—），男，博士，副研究員，研究方向?yàn)闇y繪地理信息發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究。

E－mail：qiaochaofei＠163．com

通信作者：劉芳（1985—），女，碩士，助理研究員，研究方向?yàn)闇y繪地理信息發(fā)展戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃研究。

E－mail：xueyeputao＠163．com

Investment Mechanism of National Geographic Conditions Monitoring

QIAO Chao－fei，LIU Fang

（Development Research Center for Surveying ＆Mapping，National Administration of Surveying，Mapping and Geoinformation of China，Beijing100830）

Abstract：In order to realize normalization and standardization of national geographic conditions monitoring，some advices of reasonable and stable investment mechanism of national geographic conditions monitoring was put forward．Based on the characters of national geographic conditions monitoring，investment mechanism of it should include government investment，central and local government investment，special item investment，underdeveloped area subvention，and social capital investment．These advices are helpful to realize normalization of national geographic condition monitoring．

Key words：national geographic conditions monitoring；public welfare；investment；mechanism；normalization

0 引 言

2011年5月23日，李克強(qiáng)同志在視察中國測繪創(chuàng)新基地時(shí)明確指出，“地理國情監(jiān)測是重要的基本國情，是搞好宏觀調(diào)控、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要的決策依據(jù)，也是建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府的重要支撐”，并多次做出重要批示，要加強(qiáng)地理國情監(jiān)測。開展地理國情監(jiān)測，對(duì)深入揭示經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然資源環(huán)境的內(nèi)在關(guān)系和演變規(guī)律，促進(jìn)從地理空間上合理布局人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、優(yōu)化資源配置等意義重大 ［1］。目前，地理國情監(jiān)測工作剛剛起步，有關(guān)的體制機(jī)制還需逐步建立和健全 ［2］。本文針對(duì)地理國情監(jiān)測的投入機(jī)制問題展開分析，為促進(jìn)該項(xiàng)工作順利開展提供決策參考。

1 地理國情監(jiān)測的內(nèi)涵

國情，是一個(gè)國家的社會(huì)性質(zhì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的基本情況和特點(diǎn)，也特指一個(gè)國家某一時(shí)期的基本情況和特點(diǎn)。地理國情是一類重要的國情信息。國務(wù)院2013年2月28日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于開展第一次全國地理國情普查的通知》（國發(fā)〔2013〕9號(hào)）對(duì)地理國情進(jìn)行了定義：地理國情主要是指地表自然和人文地理要素的空間分布、特征及其相互關(guān)系。地理國情監(jiān)測，是對(duì)地表自然和人文地理要素的空間分布、特征、相互關(guān)系及其時(shí)空演變進(jìn)行的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)和預(yù)測活動(dòng) ［3］。

地理國情監(jiān)測與基礎(chǔ)測繪關(guān)系密切，是基礎(chǔ)測繪的拓展 ［4－6］?；A(chǔ)測繪的主要任務(wù)是生產(chǎn)各類基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù) ［7］，而地理國情監(jiān)測的主要任務(wù)是對(duì)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、挖掘，得出對(duì)宏觀管理、制定規(guī)劃計(jì)劃、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展等所需的有用信息。與基礎(chǔ)測繪相比，地理國情監(jiān)測具有如下特征：①強(qiáng)調(diào)“動(dòng)態(tài)測繪”。更加強(qiáng)調(diào)時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)隨時(shí)、隨地監(jiān)測，提供成果服務(wù)。②強(qiáng)調(diào)“按需測繪”。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，實(shí)施監(jiān)測。③強(qiáng)調(diào)“全面測繪”。在內(nèi)容上突破傳統(tǒng)地形圖七大要素的限定，根據(jù)需要進(jìn)行豐富和拓展；在形式上不僅僅限于地形圖，還包括監(jiān)測報(bào)表、報(bào)告等地理國情信息。④強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)分析”。通過信息的集成整合和統(tǒng)計(jì)分析，支持輔助決策。

2 地理國情監(jiān)測的屬性

地理國情監(jiān)測的投入機(jī)制，是與該項(xiàng)工作的屬性密切相關(guān)的。

（1）地理國情監(jiān)測具有非營利性。地理國情監(jiān)測主要面向領(lǐng)導(dǎo)群體，是提高領(lǐng)導(dǎo)決策水平的服務(wù)平臺(tái)。通過開展地理國情監(jiān)測，可以客觀、公正地監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)分析地表自然和人文信息的變化，監(jiān)測國家和地方重大工程的進(jìn)展情況，監(jiān)測道路、城市建設(shè)等的發(fā)展變遷，提供客觀真實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和地圖印證，起到校正糾偏、輔助支持、監(jiān)管檢驗(yàn)等作用，必將促進(jìn)信息共享和政務(wù)公開，減少和杜絕瞞報(bào)虛報(bào)，催生陽光行政。

（2）地理國情監(jiān)測具有復(fù)雜性。其系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及面廣、規(guī)模大、任務(wù)繁重。地理國情涉及地形地貌、道路交通、水系、城市布局等眾多信息，監(jiān)測的任務(wù)量很大，需要較大投資，而且經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)率不高，因此主要需要依靠政府投資。

（3）地理國情監(jiān)測成果和產(chǎn)品很大部分涉及國家秘密。部分地理國情監(jiān)測成果和產(chǎn)品服務(wù)于國家宏觀決策和重大規(guī)劃計(jì)劃，關(guān)系到國家安全。這類涉密類成果若作為普通商品和服務(wù)在市場自由交易，將威脅到人民財(cái)產(chǎn)安全和國家穩(wěn)定發(fā)展。

因此，地理國情監(jiān)測工作屬于公共服務(wù)范疇，屬于公益性事業(yè)，是政府應(yīng)盡職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政支持。

3 地理國情監(jiān)測投入機(jī)制

“機(jī)制”一詞源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象，指其內(nèi)部組織和運(yùn)行變化的規(guī)律 ［8］。本文討論的是地理國情監(jiān)測的宏觀投入機(jī)制問題。筆者認(rèn)為，地理國情監(jiān)測是基礎(chǔ)測繪工作的深化和拓展，其投入機(jī)制可借鑒基礎(chǔ)測繪。根據(jù)《測繪法》《基礎(chǔ)測繪條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，基礎(chǔ)測繪投入采用政府財(cái)政支持、分級(jí)投入、常態(tài)化投入與專項(xiàng)投入的機(jī)制 ［7］。因此，借鑒基礎(chǔ)測繪投入機(jī)制并結(jié)合地理國情監(jiān)測工作的特點(diǎn)，合理的地理國情監(jiān)測投入機(jī)制應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

3．1 政府財(cái)政投入為主導(dǎo)

公共財(cái)政是在市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境要求下，用以彌補(bǔ)市場功能性缺陷和失靈，滿足社會(huì)公眾需求的財(cái)政運(yùn)行模式 ［9］。

地理國情監(jiān)測規(guī)模大、系統(tǒng)性強(qiáng)、周期長、服務(wù)面廣，既有高額的初始固定成本又有較高的可變運(yùn)營成本，投資巨大。其成果大多涉及國家秘密和國家安全，不能作為普通商品和服務(wù)在市場上自由交易；其目的不具有營利性，價(jià)格機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，難以通過市場機(jī)制籌措所需資金。因此，作為公益性事業(yè)的地理國情監(jiān)測應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府給予必要的財(cái)政投入。

在當(dāng)前的公共財(cái)政模式下，地理國情監(jiān)測不能納入基礎(chǔ)測繪現(xiàn)有投入渠道，但可以借鑒基礎(chǔ)測繪的投入模式。在財(cái)政部制定的《2012年政府收支分類科目》中，“國土資源氣象等事務(wù)”一類下面設(shè)“測繪事務(wù)”等款，“基礎(chǔ)測繪”和“航空攝影”是屬于“測繪事務(wù)”下面的兩個(gè)“項(xiàng)”。中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)測繪經(jīng)費(fèi)的投入均納入此兩“項(xiàng)”中。為了切實(shí)保證地理國情監(jiān)測工作能夠順利實(shí)施，建議在財(cái)政部的《政府收支分類科目》中，在“測繪事務(wù)”一款下面增加“地理國情監(jiān)測”項(xiàng)，與“基礎(chǔ)測繪”和“航空攝影”并列，中央財(cái)政對(duì)地理國情監(jiān)測工作提供長期、經(jīng)常性投入保障。

3．2 中央和地方財(cái)政分級(jí)投入

地理國情監(jiān)測工作的服務(wù)對(duì)象主要是各級(jí)人民政府，其成果包括全國性監(jiān)測成果和地區(qū)性監(jiān)測成果，兩者所包含的內(nèi)容不同，服務(wù)對(duì)象也有所區(qū)別。我國地域遼闊，國土面積大，地理國情監(jiān)測工作內(nèi)容多，覆蓋范圍廣，投資大，地理國情監(jiān)測不可能都由中央政府包攬。按照各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)體制一致的原則，地理國情監(jiān)測實(shí)行分級(jí)投入十分必要，由中央和地方財(cái)政部門分別核撥，用于本級(jí)區(qū)域的地理國情監(jiān)測工作。國務(wù)院在批復(fù)國土資源部經(jīng)會(huì)簽科技部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部上報(bào)的《關(guān)于國家測繪地理信息局開展地理國情監(jiān)測的請(qǐng)示》時(shí)指出：“由國家測繪地理信息局牽頭組織實(shí)施地理國情監(jiān)測工作，所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和地方財(cái)政按承擔(dān)的工作任務(wù)共同分擔(dān)，并按現(xiàn)行渠道和程序辦理”，也說明了地理國情監(jiān)測的分級(jí)投入方式。

中央財(cái)政資金主要用于全國范圍的地理國情監(jiān)測工作，同時(shí)在裝備建設(shè)、技術(shù)攻關(guān)、航空航天遙感影像獲取等方面支持區(qū)域性地理國情監(jiān)測工作的開展。

地方測繪地理信息部門開展監(jiān)測包括“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”。“規(guī)定動(dòng)作”即根據(jù)國家的統(tǒng)籌安排參與國家層面地理國情監(jiān)測工作，“自選動(dòng)作”即根據(jù)本區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，因地制宜的開展具有地方特色的地理省情、市情、區(qū)情等的監(jiān)測工作。由于“自選動(dòng)作”主要受益對(duì)象為本地政府，因此主要由地方財(cái)政投入，用于因地制宜的開展各地方關(guān)注，關(guān)系地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的特色項(xiàng)目，發(fā)揮為地方政府輔助決策、監(jiān)督監(jiān)管的職能。而對(duì)于“規(guī)定動(dòng)作”，其受益對(duì)象包括中央和地方政府，所需投資需要各級(jí)財(cái)政按照一定的比例共同承擔(dān)。

3．3 按需給予專項(xiàng)財(cái)政投入

地理國情監(jiān)測事業(yè)是一項(xiàng)開創(chuàng)性的事業(yè)，從開始起步到常態(tài)化開展，在科技創(chuàng)新、裝備建設(shè)、數(shù)據(jù)獲取等方面存在諸多難題，需要在經(jīng)常性的財(cái)政投入以外，給予專項(xiàng)資金支持。

建議在地理國情監(jiān)測的起步階段，可根據(jù)發(fā)展的實(shí)際需要，籌劃、實(shí)施若干地理國情監(jiān)測重大項(xiàng)目，通過重大項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)現(xiàn)地理國情監(jiān)測工作的快速起步、快出成果、快見成效。通過實(shí)施重大專項(xiàng) ［10］，解決遙感綜合監(jiān)測、內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查、多源數(shù)據(jù)融合與處理技術(shù)、遙感信息提取與解譯、地理要素變化檢測、地理統(tǒng)計(jì)與分析等方面的科技問題，地理國情數(shù)據(jù)獲取、處理、分析、服務(wù)所需的裝備問題，并支持重點(diǎn)應(yīng)用領(lǐng)域地理國情監(jiān)測的開展。

3．4 建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制

我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十分不平衡。邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，財(cái)政相對(duì)比較困難，當(dāng)?shù)刎?cái)政對(duì)開展地理國情監(jiān)測的投入有限，而這些地區(qū)的資源生態(tài)環(huán)境往往比較脆弱，對(duì)開展地理國情監(jiān)測的需求更加迫切。因此，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)開展地理國情監(jiān)測給予必要的支持。

目前，國家已通過《中華人民共和國測繪法》《基礎(chǔ)測繪條例》《邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)測繪專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》等法律法規(guī)明確了支持邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)測繪發(fā)展的優(yōu)惠政策。2012年，財(cái)政部印發(fā)的《國家地理國情監(jiān)測專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)建［2012］1090號(hào)）以及《國務(wù)院關(guān)于開展第一次全國地理國情普查的通知》對(duì)此亦給予明確要求。這一規(guī)定將大大調(diào)動(dòng)地方政府加大地理國情監(jiān)測投入的積極性，推動(dòng)本行政區(qū)域內(nèi)的邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)地理國情監(jiān)測工作的開展。

3．5 適時(shí)吸納社會(huì)投入

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置有兩種方式：市場和政府。誠然，地理國情監(jiān)測屬于公益性事業(yè)，但是通過市場來吸收社會(huì)資本開展地理國情監(jiān)測工作是極其必要的。隨著地理國情監(jiān)測工作的逐步、深入開展，所需的資金會(huì)不斷增加。僅靠政府投入很難滿足實(shí)際需求。因此，建立多元化的投入機(jī)制，吸引社會(huì)資金投資，對(duì)于持續(xù)健康開展地理國情監(jiān)測工作意義重大。要積極開拓社會(huì)資金參與地理國情監(jiān)測工作的渠道，通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與。

4 結(jié)束語

穩(wěn)定、健全的投入機(jī)制是保障地理國情監(jiān)測工作順利開展的必要條件。中央和地方各級(jí)政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到地理國情監(jiān)測對(duì)于構(gòu)建美麗中國、建設(shè)陽光政府的重要意義，盡快建立健全穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，并積極探索多元化投入機(jī)制，確保該項(xiàng)工作扎實(shí)、有效開展。