陳克軍，華文立

學校治理體系與治理能力現(xiàn)代化探析

陳克軍，華文立

學校治理體系現(xiàn)代化是國家完善與優(yōu)化學校教育制度與規(guī)范體系的過程，核心層包括共同治理、學校自治與依法治校。學校治理能力現(xiàn)代化是學校教育制度與規(guī)范的執(zhí)行力、協(xié)調力和調整力等不斷提高的過程，要處理好主體多元化與共同治理、客體類型化與學校自治、權利義務的規(guī)范化與依法治校等問題。學校治理體系的完善是前提，學校治理能力的提高是根本。

學校；治理體系；治理能力；現(xiàn)代化

現(xiàn)代學校治理體系與治理能力存在的主要問題可以歸納為：管理主體單一，行政化傾向比較明顯；管理客體不明晰，權限不明確，責任不具體，權責嚴重分離；管理主體的權利與義務缺少科學化、制度化規(guī)范的約束，無法可依和有法不依并存，甚至存在“惡法”現(xiàn)象；管理主體執(zhí)行和協(xié)調制度規(guī)范達成管理目標的能力存在嚴重缺陷。

一、學校治理體系與治理能力的內(nèi)涵

治理是指多元主體依據(jù)既定制度與規(guī)范進行相互協(xié)調，依靠合意民主來實現(xiàn)與達成組織共同目標的活動過程。治理的核心要素是多元主體的合謀共治。

學校治理是指學校的相關利益主體依據(jù)國家法律法規(guī)與學校章程，通過多元主體的合意民主、合謀共治、協(xié)商對話、相互協(xié)調來實現(xiàn)學校共同目標的活動過程。

學校治理體系是指學校教育的制度與規(guī)范體系，主要表現(xiàn)為有關學校教育的國家法律法規(guī)與學校章程等制度性文件。

學校治理能力是指學校執(zhí)行學校教育制度與規(guī)范的水平，體現(xiàn)為在學校范圍內(nèi)推行國家法律法規(guī)與學校章程的力量。

學校治理體系現(xiàn)代化是指國家與學校完善與優(yōu)化學校教育制度與規(guī)范體系的過程。

學校治理能力現(xiàn)代化是指學校教育制度與規(guī)范執(zhí)行水平與能力不斷提高的過程。

二、學校治理體系現(xiàn)代化

學校治理體系現(xiàn)代化是指國家與學校完善與優(yōu)化學校教育制度與規(guī)范體系的過程。學校治理體系現(xiàn)代化涉及學校治理的三大核心問題，即主體多元化與共同治理問題、客體類型化與學校自治問題和權利義務的規(guī)范化與依法治校問題。在這三個領域實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程均包括三個構面，即學校教育頂層設計、學校教育的具體制度和針對性解決學校教育突出問題的政策制定與落實。

（一）主體多元化與共同治理問題

頂層設計，是希望通過宏觀性和全局性的制度體系設計以及治理能力的提升，來為各方面的廣泛參與、基層活力的進一步釋放提供保障。在主體多元化與共同治理領域，當前我國學校教育所存在的深層次問題，需要國家層面上的頂層設計來解決。以職業(yè)學校為例，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出:“建立健全政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學機制”。黨的十八屆三中全會提出：“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質勞動者和技能型人才”。國家關于高等職業(yè)教育的頂層制度設計已經(jīng)非常明確具體，就是要逐步實現(xiàn)政府、行業(yè)、企業(yè)、學校四方協(xié)同治理，形成多元化主體“共治”的職業(yè)教育辦學模式。

國家關于職業(yè)教育的頂層設計，雖然已經(jīng)非常清晰，但是，如何建立政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校四位一體、共同參與、多元化主體的職業(yè)教育辦學模式，推進產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質勞動者和技能型人才，這還需要配套的學校教育的具體制度來支撐。例如：多元化主體職業(yè)教育辦學模式的具體形式；校企合作、產(chǎn)教融合的組織形式；多元化主體的權利、義務、責任與地位；學校的課程、教學、實習、評價等制度。目前，多元化主體的職業(yè)教育辦學模式在各地的實踐狀況并不理想，問題的關鍵在于解決學校教育突出問題的政策制定與落實不到位。

以職業(yè)教育為例，國家關于大力發(fā)展職業(yè)教育的多元化主體辦學模式的頂層設計已經(jīng)非常清晰，但為何行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性、主動性和創(chuàng)造性仍然不高。其根本原因在于：國家針對性解決這個突出問題的政策制定滯后，沒有能夠形成系統(tǒng)化、整體性解決問題的制度體系，即職業(yè)學校治理體系的制度還不完善。關于企業(yè)參與職業(yè)教育的權利、義務、責任和地位，就很少有國家層面的制度規(guī)范，導致企業(yè)在職業(yè)教育頂層設計面前無所適從，企業(yè)的積極性和主動性缺乏，創(chuàng)造性地參與職業(yè)教育的動力嚴重不足。

職業(yè)學校治理體系建設最緊迫的任務是：要建立政府、行業(yè)、企業(yè)、學校四方共同參與創(chuàng)新的職業(yè)教育制度及其運行機制。其中，關鍵是吸引行業(yè)、企業(yè)參加職業(yè)教育決策、課程開發(fā)與實施、實踐教育基地建設等，協(xié)同培養(yǎng)技術技能型人才。

（二）客體類型化與學校自治問題

關于學校管理權的頂層設計，就是從國家層面類型化國家管理權限并科學合理分配，實現(xiàn)政校分離、學校自治，即在國家法律、政策體系和學校章程規(guī)定的范圍內(nèi)形成政府下放權力和學校自主管理、自我約束、自我規(guī)范的學校管理體系。國家主要是逐漸通過法律、財政經(jīng)濟等手段監(jiān)督、考核學校教育績效，實施獎懲與激勵，促進學校教育可持續(xù)發(fā)展。

在政府下放學校管理權的背景下，客觀上要求學校必須逐步提高自身的教育管理能力與水平，形成教育質量自我約束機制。因此，學校的內(nèi)部治理體系建設就顯得尤其重要。同時，學校內(nèi)部治理體系也應當是多元主體的協(xié)同治理，包括學校教育的利益相關者，特別是處于權力弱勢的教師、學生及其家長。構建學生、教師、家長參與學校治理的制度體系，形成多元主體共同治理，通過協(xié)商對話，建設和諧校園。

學校的內(nèi)部治理體系，要特別關注“解決學校教育與管理的突出問題”，制定針對性的學校制度并有效落實，形成多元主體統(tǒng)一、協(xié)同、集中治理突出問題的良好局面。

（三）權利義務的規(guī)范化與依法治校問題

學校內(nèi)外部治理體系的建設離不開規(guī)范化、科學化的制度建設。規(guī)范化、制度化建設關鍵是通過法律、政策與學校章程明確多元主體的權利與義務，以及違反義務時的責任追究，特別是問責體制。

當前，我國的職業(yè)教育多元化主體協(xié)同參與治理雖然已經(jīng)形成了共識，但是，國家法律對參與各方的職責、共同治理的基本制度、政校企合作機制、學校自主權等卻沒有明確規(guī)定。正是因為國家法律沒有對此進行明確規(guī)定，從而導致在共治實踐中相關利益主體的作用與功能模糊，政校企等職業(yè)教育合作伙伴之間的深層交流與對話難以形成。因此，國家應當制定法律法規(guī)明確規(guī)定職業(yè)教育多元化參與主體的權利、義務和責任，多元主體間的合作機制與體制，以及各主體的地位與他們之間的關系等。

完善校內(nèi)規(guī)章制度體系，做到有規(guī)必依，使依法治校成為常態(tài)。學校內(nèi)部治理的根本性制度規(guī)范就是學校的章程。制定學校章程是當前學校治理的一項重要任務。學校章程是學校治理的根本大法，通過章程明確規(guī)定學校內(nèi)部治理機構和主體的權力。特別是通過學校章程規(guī)定學校內(nèi)部治理突出問題的解決機制、方案、路徑，明確有關主體的義務與責任，把權力真正落到實處，建設服務型的學校內(nèi)部治理機構。

三、學校治理能力現(xiàn)代化

學校治理能力現(xiàn)代化是指學校教育制度與規(guī)范的執(zhí)行力、協(xié)調力和調整力不斷提高的過程。治理能力的現(xiàn)代化，就是通過制度約定或激勵人的行為，形成權力與權利主體的思維與行為習慣，解決“有權濫用”和“有權不用”問題。

（1）持續(xù)提升學校多元化治理主體對制度與規(guī)范的執(zhí)行力。從根本上說，學校治理能力現(xiàn)代化就是要通過規(guī)范化、科學化的制度設計，激發(fā)學校內(nèi)外治理多元化主體執(zhí)行相關制度的主動性、積極性和創(chuàng)造性。頂層設計離不開自上而下或自下而上的制度執(zhí)行力。在制度執(zhí)行過程中，上中下各個執(zhí)行層級和內(nèi)外多元化主體執(zhí)行制度的統(tǒng)一與協(xié)調，是保證制度充分執(zhí)行的關鍵。

（2）不斷增強學校治理多元化主體執(zhí)行學校制度與規(guī)范的協(xié)調力。學校制度執(zhí)行要求形成優(yōu)良環(huán)境，要科學制定執(zhí)行計劃，明確制度執(zhí)行的具體要求，確定制度執(zhí)行的期限與路徑，并在出現(xiàn)制度執(zhí)行障礙與困難時進行及時調整應對。針對制度執(zhí)行過程中的難點問題，還應當召開多元主體參加的座談會，研討、協(xié)調并形成制度共識，提高制度執(zhí)行的到位率。

學校治理多元主體執(zhí)行學校制度的協(xié)調能力，還體現(xiàn)在制度執(zhí)行過程中的相互借鑒與學習，要發(fā)揮典型示范的引領作用，共同促進學校制度的有效執(zhí)行。

（3）逐步加強對學校治理過程與結果的監(jiān)督、反饋和調整能力。學校制度執(zhí)行需要督導與檢查，形成學校制度執(zhí)行的有效監(jiān)督機制。監(jiān)督機構要檢查與督導學校制度的執(zhí)行情況，對學校制度執(zhí)行不力的主體進行問責，對執(zhí)行學校制度存在問題的主體進行校正，對執(zhí)行學校制度效果優(yōu)秀的主體進行激勵，從而形成學校制度執(zhí)行的調整力。

四、學校治理體系與學校治理能力的關系

學校治理體系和學校治理能力是學校組織體系不可分割的兩個相互依存的重要組成部分，有機統(tǒng)一于學校的教育管理實踐中。在推動學校教育現(xiàn)代化進程中，學校治理體系與治理能力必須統(tǒng)籌與協(xié)調發(fā)展，以學校治理體系現(xiàn)代化為治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，以治理能力現(xiàn)代化來有力助推與促進學校治理體系現(xiàn)代化。

（1）完善學校治理體系是前提。首先，頂層設計要科學。學校制度的頂層設計是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要進行全方位的科學論證與研究，是集體智慧的結晶，是學校制度的整體架構。其次，學校具體制度之間的銜接順暢。在頂層設計科學化的基礎上，統(tǒng)籌制定學校的各項具體制度，努力使具體制度之間協(xié)調一致、和諧融合、功能互補。再次，學校治理體系要特別關注解決學校教育與管理的突出問題。在當前的學校治理體系中，普遍忽視學校教育與管理實踐中的突出問題，很少有人去研究和完善制度設計，并有針對性地加以解決。

（2）提升學校治理能力是根本。從根本上講，學校問題的解決要靠提升學校治理能力，提高制度執(zhí)行力、協(xié)調力和調整力。起點是學校制度體系的完善與優(yōu)化，終點是學校治理能力現(xiàn)代化，關鍵是制度的執(zhí)行力問題。制度執(zhí)行力的核心是作為執(zhí)行主體的人。如何培養(yǎng)與造就一支綜合素質優(yōu)良、作風正派的學校教育管理團隊就顯得特別重要。同時，學校治理能力的提高，反過來也會進一步促進學校治理體系的優(yōu)化與完善，形成相互促進、共同發(fā)展的制度生成與創(chuàng)新機制。

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（編輯：文汝）

G40-058

A

1673-1999（2015）05-0100-03

陳克軍（1969-），男，安徽電子信息職業(yè)技術學院（蚌埠233030）講師，南京師范大學教育科學學院博士研究生，研究方向為法律、職業(yè)教育課程；華文立（1969-），安徽電子信息職業(yè)技術學院副教授，研究方向為軟件技術、高等教育管理。

2015-01-10

安徽省卓越物流技能型人才培養(yǎng)計劃（2013zjjh060）；安徽省重大教學改革研究項目“高等職業(yè)院校整體教改研究與實踐”（2014zdjy170）。