汪自成，沙筱維

(南京審計學(xué)院 法學(xué)院, 江蘇 南京　211815)

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法治視域下服務(wù)型政府建設(shè)中的福利增量

汪自成，沙筱維

(南京審計學(xué)院 法學(xué)院, 江蘇 南京211815)

摘要：執(zhí)政能力是個關(guān)涉執(zhí)政合法性的重大問題,建設(shè)服務(wù)型政府不失為一種戰(zhàn)略選擇,但推進(jìn)效果卻不盡如人意。強調(diào)社會福利增量的實現(xiàn),在當(dāng)前具有突出的現(xiàn)實意義,同時又與服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的關(guān)聯(lián)性。鑒于服務(wù)型政府建設(shè)需要在法治框架下規(guī)范進(jìn)行,因此，需要考察社會福利供給中的法治缺失,并探究法治在實現(xiàn)社會福利增量過程中的規(guī)范和保障作用。

關(guān)鍵詞：社會福利； 法治； 服務(wù)型政府； 執(zhí)政合法性

法治,是人類文明在法律領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化形式;而建設(shè)法治國家,則是當(dāng)代中國正在努力踐行的治國方略,并且是經(jīng)由黨的中央全會專題討論和部署的依法治國問題。自黨的十六大以后,以構(gòu)建服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府改革思路逐漸明晰,從中央到地方都在著力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè),但客觀效果卻并不盡如人意，究其原因：一是服務(wù)型政府建設(shè)尚處于行政管理層面的探索階段,欠缺必要的法治規(guī)范與保障;二是作為服務(wù)型政府建設(shè)的主要內(nèi)容,實現(xiàn)社會福利增量還沒有被突出出來。既然我們認(rèn)為服務(wù)型政府“是指為謀求民眾福祉而經(jīng)由民主方式產(chǎn)生、以服務(wù)為理念、以發(fā)展為手段、以制度為保障的現(xiàn)代政府”[1](P79),那么,作為從政府服務(wù)理念到實現(xiàn)民眾福祉的橋梁,發(fā)展手段既貼合了服務(wù)型政府“謀求民眾福祉”的價值追求,又突出了政府如何服務(wù)于民的實質(zhì)內(nèi)容。當(dāng)然,在建設(shè)法治政府的背景下,我們又必須要在法治框架之下進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)。由此便引發(fā)一個問題,增加民眾福祉與服務(wù)型政府之間存在什么樣的關(guān)聯(lián),法治又如何促進(jìn)社會福利增量的實現(xiàn)并進(jìn)而推動和保障服務(wù)型政府的建設(shè)。

一、為什么要提出社會福利增量

我國的社會服務(wù)型政府已處于從選擇型走向普惠型,從長期試驗性狀態(tài)走向趨于定型、穩(wěn)定發(fā)展的新階段,也正在進(jìn)入規(guī)范、完善制度安排的關(guān)鍵時期。如何能夠全方位滿足人民群眾對服務(wù)型政府的需求,建設(shè)好中國特色社會主義福利社會,可以說是擺在我們政府角色重新定位面前的一個重要任務(wù)。

(一)社會福利及當(dāng)代中國的實踐

1.概念的厘定“社會福利”譯自英文的“social welfare”,這是一個在討論中經(jīng)常被引用卻又難以界定的名詞,理論界至今沒有統(tǒng)一的涵義界定。由于社會福利涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各類領(lǐng)域,且其對象、產(chǎn)品、目標(biāo)、服務(wù)等屬性處于不斷變化之中，所以理論界大體出現(xiàn)了廣義和狹義的社會福利概念。在美國、日本等一些國家,社會福利的內(nèi)涵指向較為狹窄,通常僅限定于專為弱勢群體提供含有福利性質(zhì)的社會服務(wù)與保障的范圍和領(lǐng)域, “社會福利供給服務(wù)”或“社會福利事業(yè)”便是在此意義之下的具體化產(chǎn)物。我國學(xué)者鄭功成認(rèn)為:“社會福利是指國家和社會通過各種福利服務(wù)、福利企業(yè)、福利津貼等方式,為社會成員提供基本生活保障并使其生活狀況不斷得到改善的社會政策的總稱?！盵2](P37)尚曉援則認(rèn)為,廣義的社會福利制度指國家與社會為了社會福利實現(xiàn)所作的各種制度安排,而狹義的社會福利是指為幫助特殊的社會人群,針對社會病態(tài)所提供的社會服務(wù)[3]。我們認(rèn)為,廣義的社會福利是指國家依法為所有公民普遍提供旨在保障一定的生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會保障制度;狹義的社會福利是指為兒童、老人、殘疾人和精神病人等特殊群體依法提供的社會服務(wù)。前者的重點在于提高社會成員的生活質(zhì)量,后者的重點則在于幫助特定的社會困難群體。無論是廣義和狹義,我們都強調(diào)“依法”這一要素，這與我國依法治國背景下的法治政府建設(shè)是一脈相承的。本文所指的“社會福利”是廣義上的福利,是針對全體社會成員具有普適價值的福利。

2.當(dāng)代中國的實踐我國計劃經(jīng)濟(jì)時代的社會福利體系在建國初期開始萌芽,“它是我國當(dāng)代社會福利發(fā)展史上的一個重要階段,形成了一套以集體主義價值觀為核心,以實行保證就業(yè)、單位福利與工作制度相結(jié)合的福利型社會保障體系”[4]。較為常見的一種分類,是把我國傳統(tǒng)型的福利制度分成三大塊：一是城鎮(zhèn)職工集體福利,其服務(wù)對象是城鎮(zhèn)普通人群,有關(guān)福利補貼、生活服務(wù)和文體娛樂等由企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)提供并進(jìn)行管理;二是城鎮(zhèn)特殊社會福利,其服務(wù)對象為城鎮(zhèn)缺乏經(jīng)濟(jì)收入和缺失生活照料的孤兒、殘疾人和老人等特殊困難群體,有關(guān)生活供養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生和文化教育等由各級政府提供和管理;三是農(nóng)村社會福利,主要是針對農(nóng)村孤寡老人、孤兒等困難群體(“五保戶”),籌資與管理工作由集體組織承擔(dān),政府給予少量補貼資助[5]。由此可見,這種由政府、企事業(yè)單位和農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)的社會福利結(jié)構(gòu),實質(zhì)上是有著很強計劃經(jīng)濟(jì)色彩的單一公有制形式。

直到改革開放以后,社會觀念發(fā)生了極大的變化,我國社會福利事業(yè)也進(jìn)入社會化發(fā)展新階段?！坝媱澖?jīng)濟(jì)福利”逐漸淡出,人們經(jīng)歷的是政府在社會福利內(nèi)容上不斷豐富和深化的變革,這種變革本身也隱含了國家——社會關(guān)系重構(gòu)的契機(jī)。經(jīng)過三十多年實踐,社會福利社會化已經(jīng)成為各級政府及民政部門發(fā)展社會福利事業(yè)的共識,并納入到我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體規(guī)劃;社會福利事業(yè)初步形成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),以國家、集體舉辦福利機(jī)構(gòu)為骨干,以社會力量舉辦福利機(jī)構(gòu)為新的發(fā)展引擎,以社區(qū)福利服務(wù)為依托的多方式、多層次的發(fā)展新格局。隨著國家財力增強,政府能夠不斷提高保障水平，從而確保國民的基本生活質(zhì)量,盡可能滿足國民對社會保障及相關(guān)服務(wù)的需求;同時,政府開始反思國家包攬社會福利的弊端,肯定政府與非政府部門的責(zé)任與分工,主張采用多元化和多來源的方法來解決保障問題。但是,即便是社會力量介入了,政府在提供社會福利方面的主導(dǎo)作用還是明確的,這也就意味著政府是提供社會福利并進(jìn)而推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的主要力量。

(二)不可或缺的社會福利增量——“合法性必須是掙得的”

現(xiàn)代政府其實就是一種為謀求民眾福祉而經(jīng)由民主方式產(chǎn)生、具有行政管理職能的政治組織,謀求民眾福祉應(yīng)當(dāng)始終是其履行行政職能的終極目標(biāo)。誠如洛克(John Locke)所言,政府的存在“沒有別的目的,只是為了人們的和平、安全和公眾福利”[6](P83)。因此,政府為了保障人類的基本生存和更好地生活,就需要將謀求民眾福祉、建立和維護(hù)社會秩序、實現(xiàn)社會公正作為其存在的合法性理由。在人類社會普遍將法治作為治國理念的今天,服務(wù)型政府也必須是一種具有合法性的現(xiàn)代政府模式，唯有如此,才能持久。但是,“合法性不是生來就有的,對政府和法律的情感也不是憑空產(chǎn)生的。要在人民對某政權(quán)具有相當(dāng)時期的經(jīng)驗之后,受了它的訓(xùn)練,從它得到象征性獎賞之后,該政權(quán)才能取得合法性。總之,合法性必須是掙得的”[7](P144)。筆者曾在《論服務(wù)型政府的合法性》一書中探討了服務(wù)型政府如何“掙得”合法性的問題，認(rèn)為鑒于構(gòu)建服務(wù)型政府合法性基礎(chǔ)的要素包含價值要素、制度要素、心理認(rèn)同要素和有效性要素,因此,在服務(wù)型政府“掙得”合法性的過程中,不僅要在價值層面宣示服務(wù)的宗旨和理念(價值正義性),而且還要在法治框架下(制度正當(dāng)性)通過發(fā)展手段來謀求實現(xiàn)民眾福祉的現(xiàn)實性(工具有效性),從而獲得民眾的認(rèn)同和支持(心理認(rèn)同性);其中,更為重要和現(xiàn)實的問題是,政府及其機(jī)構(gòu)必須通過不斷提供和完善社會福利來滿足民眾的幸福生活需求,并藉此展現(xiàn)其治理的有效性,從而獲得民眾對其治理正當(dāng)性的認(rèn)同,對其統(tǒng)治權(quán)威的尊重。近一個時期以來,盡管我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、社會進(jìn)步明顯、人民生活質(zhì)量不斷邁上新臺階,但出現(xiàn)的問題也不容樂觀,比如收入分配不公、房價失控、下崗失業(yè)、醫(yī)療保障不力、教育資源不均以及低收入群體生存困難等,改革發(fā)展的成果沒有真正惠及民眾,減損了民眾對改革開放的認(rèn)同度。從這個意義上來說,能否實現(xiàn)社會福利增量,對于服務(wù)型政府能否“掙得”合法性具有極其重要的影響。

(三)不能停頓的社會福利增量——“戴維斯革命理論”的啟示

無論哪種社會形式,都不可避免地存在著福利改善的滿意度與民眾預(yù)期之間的距離,這本也屬正常情況。從積極意義上來說,正是因為這種客觀差異的存在,才決定著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步的必要性。美國學(xué)者J·戴維斯(Angela J. Davis)曾提出所謂的“戴維斯革命理論”，認(rèn)為一段時期經(jīng)濟(jì)高度繁榮后會突然出現(xiàn)下滑(Davies’s J-curve),因此,即便是在經(jīng)濟(jì)社會形勢長期向好的情形下,也有可能引發(fā)革命事件。因為隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,人們的期望值就會隨之攀升;在經(jīng)歷了一個長時期的期望值上升后,如果有一個短時期的明顯反轉(zhuǎn),期望值與滿意度之間的距離就會迅速拉大,尤其是人們對社會繁榮經(jīng)驗的心理慣性還在促使人們期望值的提高。當(dāng)這種期望值與滿意度之間的緊張累積到某一極限的時候,民眾就會將這種挫折歸咎于政府,社會騷亂乃至政治動蕩將會醞釀甚至是最終爆發(fā)暴力革命[8]。

由此可見,社會動蕩并非只有在政府決策失敗或者經(jīng)濟(jì)危機(jī)時才會發(fā)生,經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的背景下也要警惕可能意外出現(xiàn)的革命。當(dāng)現(xiàn)實與預(yù)期被不斷拉大的時候,累積的隱性社會不滿引發(fā)顯性社會沖突的可能性實際上也在不斷增加。自黨的八大以來,黨和國家一直將“人民日益增長的物質(zhì)文化需求與落后的生產(chǎn)之間的矛盾”視作社會主義的主要矛盾,并明確承認(rèn)其將“貫穿我國社會主義初級階段的整個過程和社會生活的各個方面”，因此我們在解決這個主要矛盾的持續(xù)努力過程中,實質(zhì)上也就是要不斷地發(fā)展社會生產(chǎn)包括實現(xiàn)社會福利增量,以滿足“人民日益增長的物質(zhì)文化需求”。盡管實際上我國已經(jīng)在此方面取得了顯著成效,甚至在一定程度上創(chuàng)造了人類社會發(fā)展的奇跡,但是,我們依然不能陶醉于經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀,而是要未雨綢繆,爭取有效化解“戴維斯革命理論”所揭示的社會風(fēng)險。

二、服務(wù)型政府與福利增量有何關(guān)聯(lián)

福利增量的實現(xiàn),是一個既關(guān)涉政府目的又伴生服務(wù)行政實施進(jìn)程,既牽連政府與民眾相互關(guān)系又凸顯政府服務(wù)功能定位與能力的限度,既蘊含成本效率追求又體現(xiàn)法治價值取向等因素的綜合性問題。既然基本公共服務(wù)已被確定為政府的基本職能之一,那么,在服務(wù)型政府建設(shè)過程中,福利增量就因基本公共服務(wù)這一紐帶而與之具有了內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。

(一)服務(wù)型政府建設(shè)伴隨著福利增量

福利供給在本質(zhì)上可定位于政府干預(yù)下的福利權(quán)配置與保障,內(nèi)含權(quán)利與職責(zé)相互對應(yīng)的法權(quán)關(guān)系。確認(rèn)社會成員普遍的權(quán)利資格與政府法定的供給職責(zé),這是現(xiàn)代社會應(yīng)奉行的一項基本原則,而對那些處于轉(zhuǎn)型時期,社會分配嚴(yán)重失衡的國家而言,福利權(quán)的配置及其法律保障還承擔(dān)著推動經(jīng)濟(jì)公平、實現(xiàn)社會整合的特殊使命[9]。在這一點上,福利供給便具有了權(quán)利傾斜性配置的蘊意,旨在形成一種“寶塔式”的結(jié)構(gòu),普惠性突出但又有所區(qū)別對待。按照一般理解,我國的福利供給領(lǐng)域分類可為:醫(yī)療福利、教育福利、保障性住房、就業(yè)與再就業(yè)福利以及其他福利領(lǐng)域,而我國政府在上述領(lǐng)域的探索和實踐,也在客觀上反映出了政府一直在實現(xiàn)社會福利增量的努力。值得指出的是,上述社會福利增量的實現(xiàn)過程,其實也是我國積極推行服務(wù)型政府建設(shè)的過程。

1.醫(yī)療福利領(lǐng)域一個國家醫(yī)療保健福利制度的性質(zhì)是由其社會經(jīng)濟(jì)政治制度所決定的。醫(yī)療保健福利的內(nèi)容、水平和實施范圍,除了受社會經(jīng)濟(jì)政治制度的制約之外,還受國民經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平、國家財政力量以及衛(wèi)生保健組織發(fā)展?fàn)顩r等因素的影響。我國醫(yī)療保障制度是在新中國成立后逐步建立和發(fā)展起來的。雖然近一個時期以來成效較為明顯,但與民眾的要求還有相當(dāng)大的差距;特別是由于歷史遺留的城鄉(xiāng)醫(yī)療差異化保障制度,導(dǎo)致農(nóng)村的醫(yī)療福利欠賬更多。目前,城鎮(zhèn)職工的大病統(tǒng)籌和基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度,雖然在一定程度上初步解決了最緊迫的、范圍最為廣泛的基本醫(yī)療福利供給問題,但與國家“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出的“實現(xiàn)公共服務(wù)均等化”仍有差距。我們?nèi)萑谈叨酸t(yī)療服務(wù)可以有貧富之分,但公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)應(yīng)盡可能體現(xiàn)平等。從一定意義上說,公費醫(yī)療制度是阻滯醫(yī)療福利公平化的頑疾,只有徹底廢除公費醫(yī)療制度,才能為我國建立公平的、統(tǒng)一的、普惠的醫(yī)療福利提供可能的空間。盡管這段路可能很長,但必須作為我們的努力方向。令人稍感寬慰的是,公費醫(yī)療改革曾被視為“難啃的骨頭”,但如今“公費醫(yī)療范圍已經(jīng)縮減至個別省份”[10]。

2.教育福利領(lǐng)域教育福利是指國家和社會針對具有普遍意義的教育公平問題,為調(diào)節(jié)和滿足社會或特定群體的教育需求,提升其教育福祉?！笆晃濉逼陂g,我國教育改革所取得的成績應(yīng)該說是可圈可點的，比如2008年全面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)免費的九年制義務(wù)教育，職業(yè)教育占到了高中和高等教育總規(guī)模的一半，高等教育總規(guī)模在2009年位居世界第一，保障教育公平的國家教育資助體系覆蓋各級各類教育等。但是,在教育中體現(xiàn)公平是教育福利政策的合法性基礎(chǔ),教育福利政策是促進(jìn)教育公平性實現(xiàn)的依據(jù)。因此,如何逐步解決現(xiàn)有教育資源不平衡問題,逐步實現(xiàn)入學(xué)機(jī)會公平、受教育過程公平和教育結(jié)果公平等,則是推動我國教育福利的重要內(nèi)容。2010年全國教育工作會議上出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》,進(jìn)一步明確將“逐步解決教育福利資源的配置不均衡問題”和“不斷完善國家助學(xué)制度”作為未來普及教育福利的工作重點。

3.保障性住房領(lǐng)域建國后很長一段時期,我國實行的是福利性住房供給制度。但是,1998年國務(wù)院“國發(fā)[1998]23號”文件《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》宣告了住房市場化的正式確立,并提出了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)的住房保障措施。雖然孟子早就呼吁要“居者有其屋”,杜甫曾吶喊“安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏”;我國黨和政府也明確認(rèn)識到“住房問題是重要的民生問題”，社會大眾更是十分關(guān)注住房問題，但住房問題,目前依然是一個很棘手的社會問題,成為壓在普通民眾身上的“三座大山”之一。實際上,為控制商品房價格過快增長,保障商品房合理供應(yīng),國家自2003年開始就不斷出臺樓市調(diào)控政策,甚至不惜祭出所謂“重拳”和“組合拳”;同時,專門針對中低收入家庭建設(shè)具有社會保障性質(zhì)的特殊住房,目前包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價商品住房。之所以在大力發(fā)展房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的同時強調(diào)保障性住房建設(shè),其目的就在于立足保障住房基本需求，引導(dǎo)合理消費,通過加快建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房供給制度,構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系,以完善符合國情的住房體制機(jī)制和政策體系,逐步形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應(yīng)的住房供給制度。

4.其他福利領(lǐng)域為促進(jìn)民眾福祉,保障公民共享發(fā)展成果,2010年頒布的《社會保險法》明確了“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度”。國家通過全面推行新農(nóng)保和城居保制度，規(guī)范和完善養(yǎng)老保險等政策，推進(jìn)社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和積極推進(jìn)醫(yī)保支付制度改革,逐步擴(kuò)大和規(guī)范社會保險福利制度。此外,國家還增加了對殘疾人和再就業(yè)等特殊困難群體的福利供給。

第一，工傷保險。2003年國務(wù)院頒布《工傷保險條例》,規(guī)定所有企業(yè)及其職工都要參加工傷保險制度,由用人單位繳納工傷保險費。工傷保險實行社會統(tǒng)籌,設(shè)立工傷保險基金,對工傷職工提供經(jīng)濟(jì)補償和實行社會化管理服務(wù)。2010年又修改了該條例,進(jìn)一步擴(kuò)大了工傷保險適用范圍和工傷認(rèn)定范圍,增強了參保強制性,大幅度提高了工傷待遇,工傷預(yù)防、補償、康復(fù)“三位一體”的工傷保險制度框架基本形成。截至2014年5月底,全國工傷保險參保人數(shù)已經(jīng)超過2億人;其中,7 720多萬農(nóng)民工參加工傷保險,事業(yè)單位參保人數(shù)達(dá)到2 562萬人,另外還有10個省份已經(jīng)將公務(wù)員和參公事業(yè)單位人員納入了工傷保險范圍[11]。

第二，生育保險。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》就規(guī)定了女職工生育待遇,1994年《勞動法》明確了生育保險制度,同年12月原勞動部頒發(fā)了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》,對企業(yè)職工生育保險的基本原則、實施范圍、待遇標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、監(jiān)督機(jī)制等作出了明確規(guī)定。此后,全國有31個省(區(qū)、市)已經(jīng)出臺了生育保險方面的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或者其他規(guī)范性文件,對本省(區(qū)、市)生育保險制度作出了具體安排。其中,有19個省份已將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)等用人單位全部納入生育保險覆蓋范圍。截至2012年9月,全國生育保險參保人數(shù)已達(dá)1.5億人[12]。

第三，殘疾人優(yōu)待安置。我國擁有數(shù)量龐大的殘疾人群體,作為社會最困難的弱勢群體之一,在生活、就業(yè)等各個方面都存在著較大的困難。目前我國殘疾人職業(yè)培訓(xùn)基地達(dá)到5 357個,初步形成殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮主導(dǎo)作用、公共就業(yè)服務(wù)和其他社會服務(wù)組織有效補充的社會化殘疾人就業(yè)服務(wù)體系,為殘疾人提供職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、勞務(wù)組織、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)失業(yè)登記、就業(yè)技術(shù)支持等服務(wù),殘疾人就業(yè)狀況逐步得到改善。截至2013年,全國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)445.6萬人,1 757.2萬農(nóng)村殘疾人在業(yè),其中1 385.4萬殘疾人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動[13]。

第四，就業(yè)與再就業(yè)福利。我國是世界第一人口大國,就業(yè)壓力一直很大。政府在積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加就業(yè)崗位的過程中,還通過放寬市場準(zhǔn)入、簡化注冊手續(xù)、提供稅收優(yōu)惠、給予資金補貼等政策，激勵自主創(chuàng)業(yè)吸納就業(yè)人口以及通過政府購買服務(wù)方式開發(fā)基層工作崗位等措施,積極緩解特定群體的就業(yè)壓力。另外,對于再就業(yè)問題也采取了積極措施,比如對下崗失業(yè)人員再就業(yè)的資金和稅收政策扶持、對“4050”群體的就業(yè)照顧等。2011年國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃(2011—2015)》,這是我國首個促進(jìn)就業(yè)的國家級專項規(guī)劃，該《規(guī)劃》確立了“十二五”時期的主要就業(yè)目標(biāo),成為政府履行促進(jìn)就業(yè)職責(zé)的重要依據(jù)。

(二)福利增量的支撐條件有助于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

政府在保障與增進(jìn)公共利益的過程中,既需要行政觀念的進(jìn)化,又需要行政職能的優(yōu)化;而福利制度的演進(jìn),也在一定程度上印證了政府職能定位的變遷脈絡(luò)。要規(guī)范提供社會福利并實現(xiàn)福利增量,就需要具備一定的條件來予以支撐,比如法律、政策、財政和社會等方面;而這些支撐條件所帶來的民眾福祉的提升,其實也是服務(wù)型政府建設(shè)所追求的結(jié)果。因此,從這個意義上來說,福利增量的支撐條件也有助于推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

其一,福利權(quán)20世紀(jì)才被視為一種獨立存在的法律權(quán)利,作為一種積極權(quán)利,它更多的是要求國家作為義務(wù)主體應(yīng)該承擔(dān)起保障民眾生存權(quán)益和謀求社會福利的責(zé)任,并采取積極措施以追求積極效果。有些國家已經(jīng)在憲法中對此予以明確規(guī)定,比如愛爾蘭、印度、日本、德國和南非等。我國《憲法》中雖沒有明確提出福利權(quán),但卻有相關(guān)條款涉及了福利權(quán)內(nèi)容,比如第21條、33條、42條、43條、44條和45條等。此外,我國勞動關(guān)系法律、勞動保障法律、社會保險法律、特殊群體保障法律、工會法等法律以及一批行政法規(guī)及規(guī)章,也對福利權(quán)的保障與實現(xiàn)進(jìn)行了專門的規(guī)定。勿容置疑,這些法律制度也成為推動服務(wù)型政府建設(shè)的法律依據(jù)。

其二,社會福利涉及人的工作和生活的方方面面,不僅關(guān)涉到基本權(quán)利問題,而且也是個很具體的民生問題;因此,單憑概括性的法律制度難以有效實現(xiàn),還需要計劃、財政、稅收、工資等一系列配套政策予以配套和推進(jìn)。社會福利政策對提升社會福利的作用主要表現(xiàn)在以下方面:一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會統(tǒng)籌發(fā)展的要求,制定社會福利發(fā)展的宏觀規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);二是根據(jù)社會福利發(fā)展的現(xiàn)實要求,研究和出臺促進(jìn)社會福利事業(yè)發(fā)展的可操作性的具體政策;三是根據(jù)社會福利的發(fā)展趨勢,通過政策推進(jìn)社會福利事業(yè)改革。

其三,政策扶持與財政支持是政府在社會福利制度建設(shè)中的責(zé)任,是政府行使社會管理、服務(wù)和監(jiān)督職能的重要體現(xiàn),更是各項社會福利事業(yè)發(fā)展所必不可少的有力保障。在當(dāng)前特別強調(diào)以人為本建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實背景下,更需要加快實現(xiàn)由生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政的轉(zhuǎn)變。這不僅是實現(xiàn)福利增量的要求,而且也是由市場經(jīng)濟(jì)體制下政府與市場職能的區(qū)別所決定的,即企業(yè)通過市場提供私人產(chǎn)品和服務(wù),而政府則通過財政提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此,在服務(wù)型政府建設(shè)過程中,政府需要不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),實現(xiàn)財政資金進(jìn)一步向基本福利性財政支出領(lǐng)域傾斜,加大支持義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、住房保障以及其他社會福利等的力度。

其四,黨和國家十分重視社會治理問題,對提高社會管理水平提出了明確的目標(biāo)、任務(wù)、要求和部署。社會治理是社會建設(shè)的重要組成部分,可以有效支撐福利增量的實現(xiàn)。通過加強社會治理,整合社會福利資源,完善社會福利體系,在全體人民根本利益一致的基礎(chǔ)上,抓住最大多數(shù)人的共同利益與不同階層具體利益的結(jié)合點,妥善處理不同階層、不同方面群眾的利益對福利的需求,妥善處理新形勢下各類人民內(nèi)部矛盾,保證改革發(fā)展的成果惠及廣大人民群眾。針對現(xiàn)階段利益格局多元化、存在不同群體的福利要求的現(xiàn)實情況,對各種具體的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)節(jié),促進(jìn)各階層群體和諧相處。

三、實現(xiàn)福利增量的法治考量

如前所述,我們強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)需要在法治政府總體框架下予以推進(jìn),那么,政府供給社會福利應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，因此實現(xiàn)社會福利增量,也不能“脫法而施”。一方面,政府在實現(xiàn)福利增量過程中不能違法行事;另一方面,這一過程更需要獲得法律的保障。雖然近年來我國在社會福利供給和服務(wù)型政府建設(shè)方面都取得了進(jìn)展,但整體效果還不能令人滿意，究其原因,法治的缺失也是重要原因之一。社會福利外延和內(nèi)涵的不斷豐富,對提升民眾福祉和推動社會文明進(jìn)步都具有重要的意義;而頒布與之相適應(yīng)的法律法規(guī)從而規(guī)范社會福利的需求與供給,則是福利事業(yè)制度化和規(guī)范化的基本需求。因此我們說,實現(xiàn)福利增量離不開法治的完善。

(一)社會福利供給中存在法治缺失

雖然我國已經(jīng)在建設(shè)法治國家的旅途中跋涉多年,并且也已初步建立了社會主義法律體系,但具體到社會福利法律領(lǐng)域,則依然是任重而道遠(yuǎn)。

1.立法層面的不完善這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,厚此薄彼造成立法難成體系。從目前社會福利立法情況來看,基本集中在以職業(yè)福利為基礎(chǔ)的社會保險制度領(lǐng)域,而類似住宅、醫(yī)療、優(yōu)撫等方面的福利立法還未形成,也就是說還遠(yuǎn)沒有形成以社會福利為主導(dǎo)的法律體系。第二,多頭負(fù)責(zé)導(dǎo)致福利供給欠缺組織性。從社會福利立法經(jīng)驗上看,雖然世界各國對社會福利與社會保障的關(guān)系有不同認(rèn)識,但一般都將社會福利與社會保障統(tǒng)一加以管理。從中國目前的社會福利機(jī)構(gòu)和組織產(chǎn)生及權(quán)力分配來看,中國的社會福利機(jī)構(gòu)和組織法律地位不明、權(quán)力配置條塊分割、職責(zé)不清、缺乏組織性。第三,責(zé)任缺失造成福利供給動力不足。在社會福利法律中,政府理應(yīng)是社會福利的義務(wù)主體,政府公職人員也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。鑒于社會福利權(quán)是民眾享有的一種積極權(quán)利,需要政府及其公職人員積極履行義務(wù)才能行使;否則,怠于履行義務(wù)的就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但目前我國社會福利法律制度中對此規(guī)定甚少,強制性甚至懲戒性的規(guī)定則更是少之又少，這種欠缺責(zé)任追究的制度安排,將無法對義務(wù)主體履行義務(wù)產(chǎn)生壓力,也勢必會對政府特別是其公職人員勤勉履行義務(wù)產(chǎn)生不良引導(dǎo),從而直接影響到福利增量的實現(xiàn)。

2.法律實施層面的不完善構(gòu)建社會主義和諧社會是治國理念的一次重大轉(zhuǎn)變,而和諧社會的構(gòu)建在很大程度上要依賴于科學(xué)合理、行之有效的社會福利法律制度。但目前法律規(guī)定的有限福利實踐中也難以有效惠及于民,究其原因主要有如下幾點:一是下位法違規(guī)對上位法的福利內(nèi)容增設(shè)限制,使得上位法的規(guī)定難以真正實施。比如上位法設(shè)定福利內(nèi)容時,有時沒有規(guī)定條件,有時條件規(guī)定得比較概括,出現(xiàn)這兩種情況,都需要法規(guī)、規(guī)章進(jìn)一步具體規(guī)定，并不得增設(shè)違反上位法規(guī)定的其他條件。但在實踐中,往往有些地方性法規(guī)和規(guī)章與原立法精神相違背,使得民眾本該享受到的福利落空。二是福利導(dǎo)向的不均衡發(fā)展。我國的社會福利法律體系是以社會保險體系法為導(dǎo)向的不均衡發(fā)展模式,即社會福利法律制度體系重在以“職業(yè)福利”為主導(dǎo)的制度構(gòu)建,其明顯的弊端是沒有充分考慮無業(yè)人員及城鄉(xiāng)二元分割下的農(nóng)村居民,使社會福利法律制度的普惠性受到很大局限,也不符合中國社會福利法律制度建設(shè)中的“廣覆蓋”目標(biāo)。三是實施過程中的監(jiān)管不完善。由于法律本身無可避免的滯后性,福利保障法律體系中有不少的法條還停留在宣示性層次,缺少細(xì)化的明確規(guī)定,所以在實際操作中加強監(jiān)管就顯得更為重要。但現(xiàn)實情況是,到底誰去監(jiān)管、怎么監(jiān)管、監(jiān)管的內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制該怎樣設(shè)計、監(jiān)管缺位或者監(jiān)管不力的后果如何確定以及如何救濟(jì)等等,都亟待完善。

(二)加快形成完善的社會福利法律體系

無論是實現(xiàn)社會福利增量還是規(guī)范有效地建設(shè)服務(wù)型政府,都需要有完善的法律制度體系作為制度保障。社會福利法律體系是由一個國家的全部社會保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)分類組合所形成的,具有一定縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。在法治實踐中,“恪守原有單一的法律淵源已無法滿足法治實踐的需求,有必要適當(dāng)擴(kuò)大法律淵源,甚至可以有限制地將司法判例、交易習(xí)慣、法律原則、國際慣例作為裁判根據(jù),以彌補法律供給的不足,同時還應(yīng)當(dāng)建立對法律擴(kuò)大或限縮解釋的規(guī)則,通過法律適用過程填補法律的積極或消極的漏洞”[14]。法治在形式上首先應(yīng)當(dāng)保持統(tǒng)一,這是法治的統(tǒng)一性特點決定的。不過,法治更重要的統(tǒng)一性特點卻在于實質(zhì)上的統(tǒng)一,因為“法治在形式上統(tǒng)一的目的還是為了進(jìn)一步促進(jìn)其自身的實質(zhì)性統(tǒng)一”[15],只有統(tǒng)一的法律制度才能滿足依法行政的具體實施需要。鑒于社會福利法律制度牽涉面廣,社會影響大,并在很大程度上影響著服務(wù)型政府建設(shè)的效果,因此在形成和完善社會福利法律體系的立法過程中,除了要嚴(yán)格依據(jù)《立法法》進(jìn)行法律規(guī)范創(chuàng)制外,還要特別重視體現(xiàn)出立法程序的正當(dāng)性,比如要進(jìn)一步重視立法成本效益評估前置機(jī)制、立法辯論機(jī)制、立法聽證機(jī)制、立法實施效果評估機(jī)制以及中央和地方立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的制約協(xié)調(diào)機(jī)制等。

(三)明確福利供給義務(wù)主體的職責(zé)與分工

社會福利增量的實現(xiàn),自然離不開社會福利的供給。依據(jù)是否具有法定義務(wù),福利供給主體又可以分為義務(wù)供給主體和非義務(wù)供給主體,而本文探討的則是義務(wù)供給主體問題。從社會保障的類型看,我國不能復(fù)制北歐那樣的高福利國家模式。盡管如此,最主要的社會福利義務(wù)主體,仍然是各級政府及其職能部門,有關(guān)社會福利法規(guī)規(guī)章和政策、社會福利總體目標(biāo)和建設(shè)要求、社會福利供給機(jī)制和具體措施等,都需要政府及其職能部門積極擔(dān)當(dāng);此外,事業(yè)單位、國有和集體福利企業(yè)以及社工組織等,也是福利義務(wù)主體。對福利義務(wù)主體進(jìn)行這樣理解,不僅在理論上與有限政府相一致,而且在實踐中也與國務(wù)院對基本公共服務(wù)提供主體多元化的最新要求相適應(yīng)。

就最主要義務(wù)主體而言,當(dāng)前我們需要盡可能明確中央政府與地方政府在社會福利供給中的職責(zé)與分工。因為,相比較計劃行政和損益性行政等來說,福利行政領(lǐng)域的縱向分權(quán)或者說權(quán)責(zé)劃分是很不清晰的。具體來說,中央政府主要在制定社會福利法律，配套法規(guī)規(guī)章，以完善社會福利法律體系、宏觀調(diào)控和縮小貧富差距與城鄉(xiāng)差距、增加財政投入和合理分配、調(diào)整稅收政策和資金傾斜扶持以及醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、住房保障、就業(yè)保障、生態(tài)環(huán)境等方面履行義務(wù),而各級地方政府則應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展實際,在貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和中央政府社會福利政策的基礎(chǔ)上,積極回應(yīng)本地區(qū)社會和民眾的基本福利要求,積極采取更具操作性的行政措施,創(chuàng)造性地拓寬社會福利供給思路和做法,并做好福利資金和財產(chǎn)的監(jiān)管工作。實際上,在行政行為過程中,大部分福利行政行為并不是簡單地在自由裁量和羈束規(guī)則之間選擇,而是在裁量和羈束的不同混合程度之間選擇。在福利行政活動中,不僅僅需要地方行政機(jī)關(guān)的法治關(guān)懷,而且更需要行政機(jī)關(guān)出于公民生存權(quán)的維護(hù)以及基本福祉的實現(xiàn)來加以人性化的個案考量。這也是我們強調(diào)地方政府及其職能部門和工作人員創(chuàng)造性地實現(xiàn)社會福利增量的重要原因。

就一般義務(wù)主體而言,我們需要抓住正在推進(jìn)的事業(yè)單位改革這一契機(jī),將那些確實是以增進(jìn)社會福利,滿足社會文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等社會福利方面需求的社會服務(wù)組織予以保留,將那些承擔(dān)一定的行政管理職能和實際上從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的現(xiàn)有“事業(yè)單位”予以排除,真正明確事業(yè)單位是一種為增進(jìn)社會福利而提供社會服務(wù)的組織,并以法律至少是行政法規(guī)或者規(guī)章的形式對其法律性質(zhì)、地位、組織機(jī)構(gòu)和原則、職權(quán)與責(zé)任等問題予以明確。同時我們還要按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見的通知》的要求,依據(jù)“政事分離的總體要求,對國有福利機(jī)構(gòu)推行簡政放權(quán)、自主經(jīng)營的方式”,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)福利機(jī)構(gòu)實行多種形式的改制改組,包括實行“公辦民營”、股份制改造、租賃托管、整體轉(zhuǎn)讓出售等方式,改變企業(yè)經(jīng)營管理體制,盤活存量,實現(xiàn)生產(chǎn)要素的最佳組合,提高福利企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,增強其提供社會福利產(chǎn)品的服務(wù)能力。此外,我們還要切實改變當(dāng)前社會工作者普遍存在的“職業(yè)不專業(yè),專業(yè)不職業(yè)”“群體不普及”等現(xiàn)象,抓緊提高社會工作者的地位和擴(kuò)大社工隊伍,科學(xué)制定隊伍發(fā)展規(guī)劃,有針對性地開展職業(yè)技能培訓(xùn),積極吸納和培訓(xùn)一批優(yōu)秀的社區(qū)建設(shè)專業(yè)人才,增強做好社會工作的能力。

(四)探索建立良性福利供給機(jī)制

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,民眾對物質(zhì)文化生活的需求必然也會日益增加,因此,政府的服務(wù)行政任務(wù)將會越來越繁重,這在客觀上也為政府變革其行政行為模式提出了新要求。國務(wù)院于2012年7月頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出了公共服務(wù)供給的基本模式,即構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式。其中,政府負(fù)責(zé)是前提,社會力量參與是有益補充,發(fā)揮市場機(jī)制作用是關(guān)鍵,服務(wù)主體和服務(wù)方式多元化是發(fā)展趨勢。作為一種新的行政行為模式,合作行政既能達(dá)成公眾參與社會管理的訴求,又能有效緩解單一政府力量與公共服務(wù)供給緊張的局面,可以拓展出服務(wù)型政府提供公共服務(wù)的有效路徑。因為建設(shè)服務(wù)型政府,最終就是要達(dá)成為人民服務(wù)的這一終極目標(biāo),總體來說就是政府需要以發(fā)展為手段來擴(kuò)充公民的權(quán)利內(nèi)容,提高大眾的生活品質(zhì),完善社會的保障體系,從根本上保障民眾福祉與可持續(xù)發(fā)展。而這一目標(biāo)不僅需要社會和民眾的認(rèn)同,也需要其積極參與,并在互認(rèn)互信的基礎(chǔ)上科學(xué)分工,有效協(xié)作,以便能更有效地適應(yīng)日益復(fù)雜多變的福利行政任務(wù)的需求,從而滿足民眾日益增加的物質(zhì)文化生活需求[16]。在福利行政過程中,這種良性的福利供給機(jī)制就可以表現(xiàn)為政府、參與供給者、福利需求者共同參與到福利供給的格局中,通過相互溝通與商談,民主決策福利供給目標(biāo),公開福利供給過程,充分兌現(xiàn)供給承諾,民主評價供給績效,從而建立起常態(tài)的互動、合作關(guān)系。這樣一種契約化的供給機(jī)制,其本身就能反映出平等協(xié)商與自愿互利的現(xiàn)代行政精神,體現(xiàn)出政府對于推動建立各部門、各主體間的互動與合作關(guān)系的積極意義;同時,良性福利供給機(jī)制通過吸納非政府部門與福利需求者共同參與,可以為服務(wù)型政府實現(xiàn)各主體利益的平衡、福利供給力量的整合以及調(diào)適政府與市場在福利供給中的角色等提供保證。

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[責(zé)任編輯霍麗]

【法學(xué)研究】

On the Welfare Increment in the Construction of Service-Oriented

Government under the Rule of Law

WANG Zi-cheng,SHA Xiao-wei

(Lawschool,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China)

Abstract:The ruling ability is a major issue concerned with the ruling legitimacy. As a strategic choice, we are building a service-oriented government but with unsatisfactory effect. It has a great realistic significance to emphasis on the welfare increment currently, while there is an important relevance between the implementation of welfare increment and the construction of service-oriented government. In view of the construction needs under the framework of the rule of law, we need to examine the absence of the rule of law in the social welfare supply, and to explore its guidance and protection in the process of achieving social welfare.

Key words:social welfare; the rule of law; service-oriented government; ruling legitimacy

作者簡介：郝佳，女，博士，從事婚姻家庭法、女性人權(quán)研究。

基金項目：中國法學(xué)會2012年重點項目(GLS(2012)B27)

收稿日期：2015-05-10

中圖分類號：D921.12

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-012