韓　奇

(長安大學 馬克思主義學院， 陜西 西安　710064)

?

毛澤東地方分權(quán)改革的歷史回顧與現(xiàn)實反思

韓奇

(長安大學 馬克思主義學院， 陜西 西安710064)

摘要：新中國成立后,毛澤東對于高度集權(quán)的蘇聯(lián)模式進行著持續(xù)的地方分權(quán)取向的改革。在不斷的探索中,地方分權(quán)改革從程度和范圍都大大增加。毛澤東所推動的地方分權(quán)改革留給中國復雜的歷史遺產(chǎn)。它相當程度上改變了中國計劃經(jīng)濟的特征,并為改革時代的市場化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。

關鍵詞：國家治理；地方分權(quán)；毛澤東；蘇聯(lián)模式；計劃經(jīng)濟

對于一個幅員遼闊的大國而言,如何有效地處理中央與地方關系是實現(xiàn)國家善治的重要前提。作為黨和國家第一代領導集體的核心,毛澤東對于中央與地方關系進行了深入而積極的探索,留給當代中國豐富的思想資源和歷史遺產(chǎn)。本文以毛澤東所推動的地方分權(quán)改革為研究對象,展現(xiàn)毛澤東地方分權(quán)改革的歷史進程及其當代價值。

一、突破蘇聯(lián)模式:毛澤東地方分權(quán)改革的歷史回顧

(一)地方分權(quán)改革的初次嘗試及其結(jié)果

中華人民共和國成立后,黨的第一代領導集體將工作的重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟恢復和政治秩序的鞏固方面。隨著國家經(jīng)濟恢復和政權(quán)鞏固任務的完成,大規(guī)模的經(jīng)濟發(fā)展計劃隨之展開。1953年,中國開始實行一五計劃,全面移植蘇聯(lián)模式,建立起中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制。在這一過程中,中央集權(quán)計劃經(jīng)濟的弊端也開始顯露出來。在中央與地方關系方面,中央政府各項權(quán)力在大幅度擴大,而地方政府的權(quán)力被不斷削減。工業(yè)生產(chǎn)計劃,財政收支管理,勞動人事管理,物質(zhì)分配管理,物價管理,基礎設施建設安排等權(quán)力,都集中到中央手中。中國與蘇聯(lián)類似,建立起了中央高度集權(quán)的管理模式。

1955年春,毛澤東到各地視察工作,地方領導紛紛向他反映中央對于經(jīng)濟活動管理過死,嚴重地束縛了地方的積極性,要求向地方放權(quán)。國家經(jīng)濟建設過程中出現(xiàn)的上述問題,引發(fā)了毛澤東的擔憂和反思。毛澤東對于地方領導的這些意見極為重視,回京后,毛澤東多次講到要注意發(fā)揮地方的積極性問題。1956年2月,蘇聯(lián)共產(chǎn)黨第二十次代表大會召開。針對斯大林模式的弊端,蘇共二十大從對外戰(zhàn)略、國內(nèi)發(fā)展和黨的建設三個方面提出了一系列改革舉措。而在國內(nèi)發(fā)展方面,赫魯曉夫針對高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟管理模式,提出了蘇聯(lián)需要正確處理的六個方面的關系,其中就包括中央與地方關系和向地方分權(quán)的改革內(nèi)容。中國領導人對于蘇共二十大也作出了積極的反應,對于蘇共二十大的改革舉措表達了支持[1](P50-104)。對中國而言,蘇共二十大引發(fā)了中國領導人對于蘇聯(lián)模式的反思和批判[2] (P 88-134)。

與此同時，在國家一五計劃的實施過程中,毛澤東積極地到地方進行調(diào)研和聽取工作匯報。從2月中旬到4月底,毛澤東連續(xù)聽取了國務院各部門和各省市、自治區(qū)黨委的工作匯報。通過廣泛和深入的聽取匯報,他對于當時權(quán)力高度集中到中央的狀況,有了更加深入的認識。在聽取匯報的過程中,毛澤東多次談到調(diào)動地方積極性的作用。薄一波回憶,毛澤東在聽取他的匯報時曾指出:“我去年出去了幾趟,跟地方同志談話,他們流露不滿,總覺得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾,若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊,你們是條條,你們無數(shù)條條往下達,而且規(guī)格不一,也不通知他們;他們的若干要求,你們也不批準,約束了他們……你們條條住在各地的機構(gòu),有沒有不接受他們監(jiān)督的地方?”[3](P341)毛澤東到地方視察以及之后長達兩個多月聽取各部門工作匯報,使得他已經(jīng)意識到了當時國家經(jīng)濟建設存在著中央過度集權(quán)的弊端。

在此基礎上,毛澤東在4月25日的中央政治局擴大會議上第一次發(fā)表了《論十大關系》的講話。之后的5月2日,在最高國務會議上,毛澤東再一次講了《論十大關系》。毛澤東《論十大關系》的講話反映了當時領導人對于傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式弊端的認識水平和力圖探索更加符合中國國情道路的努力*《論十大關系》是毛澤東探索中國社會主義建設過程中的一個經(jīng)典文獻,本文依據(jù)的是1999年出版的《毛澤東文集》第7卷的文本,而該書的文本來源是1976年12月26日《人民日報》刊印的文本。自毛澤東發(fā)表《論十大關系》的講話后,《論十大關系》存在著若干個文本。有學者注意到這些版本之間存在著的差異,在第五節(jié)中央與地方關系方面,現(xiàn)在確定的文本更加強調(diào)集中制,詳細討論參見斯圖爾特·施拉姆的《毛澤東的思想》(北京:中國人民大學出版社,2005年,115-117頁)。這一差異提醒我們注意毛澤東在1956年講話時的語境和毛澤東的所指。。

在《論十大關系》的講話中,尤其值得注意的是毛澤東對于蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制高度集權(quán)弊端在中央與地方層面的體現(xiàn)有著清晰的認識,并對這些弊端進行了批評。“現(xiàn)在幾十只手插到地方,使地方的事情不好辦。立了一個部就要革命,要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會下命令,就同省、市的廳局聯(lián)成一線,天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道,國務院不知道,但都說是中央來的,給地方壓力很大?！盵4](P31)不難看出,毛澤東不僅認識到蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制高度集權(quán)的特點，而且他還深刻認識到這種中央高度集權(quán)事實上演變?yōu)榱酥醒敫鱾€行業(yè)部門的集權(quán)。毛澤東的這一認識體現(xiàn)了20世紀50年代中期國家經(jīng)濟建設中的弊端,而對于這個弊端的持續(xù)改造則構(gòu)成了此后二十余年毛澤東探索中央與地方關系的主要內(nèi)容。

對于蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制弊端的上述認識和為了更加快速地實現(xiàn)國家發(fā)展的愿望促使毛澤東對于高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟進行改革?？紤]到毛澤東對于上述弊端的認識,實現(xiàn)地方分權(quán)成為毛澤東改革蘇聯(lián)高度集權(quán)計劃經(jīng)濟體制的重要切入點。根據(jù)毛澤東《論十大關系》的講話精神和黨的八大會議精神,從1956年開始,中央開始著手研究經(jīng)濟體制的改革問題,重點是調(diào)整中央與地方關系,向地方下放權(quán)力。為此，1957年1月中共中央成立中央經(jīng)濟工作五人小組,陳云擔任組長,成員由李富春、薄一波、李先念、黃克誠組成,負責研究經(jīng)濟體制改革的任務。1957年9月20日至10月9日召開的中共八屆三中全會頒布了向地方分權(quán)的三個規(guī)定,即《關于改進工業(yè)管理體制的規(guī)定》《關于改進商業(yè)管理體制的規(guī)定》《關于改進財政管理體制的規(guī)定》[5](P87-104)。

1958年3月中共中央在成都召開中央工作會議。毛澤東在會上指出,解放以后在工業(yè)管理和計劃管理方面中國照搬了蘇聯(lián)經(jīng)驗,產(chǎn)生了教條主義,因此要破除對于蘇聯(lián)的迷信,發(fā)揚獨創(chuàng)精神。會議決定貫徹統(tǒng)一領導、分級管理的原則,決定對于計劃、工業(yè)、基建、物資、財政、物價、商業(yè)等方面管理體制進行改革。改革的核心就是將管理權(quán)下放給地方,實現(xiàn)地方分權(quán)[6](P112)。根據(jù)成都會議的精神,在4月份,中央陸續(xù)頒布了一系列下放權(quán)力的政策文件。4月11日,中共中央和國務院頒布《關于工業(yè)企業(yè)下放的幾項決定》,決定要求國務院各主管工業(yè)部和部分非工業(yè)部門所管理的企業(yè),除一些主要的、特殊的和“試驗田”性質(zhì)的企業(yè)仍歸中央繼續(xù)管理之外,其余企業(yè)原則上一律下放,由地方管理。同日頒布了《關于物價管理權(quán)限和有關商業(yè)管理體制的幾項規(guī)定》,規(guī)定要求,工業(yè)品價格除關系人民生活和物價穩(wěn)定的重大商品外,其他工業(yè)品由各省、市、自治區(qū)黨委和人委調(diào)整;農(nóng)產(chǎn)品價格,一類農(nóng)產(chǎn)品和二類農(nóng)產(chǎn)品由中央召集各省、市、自治區(qū)聯(lián)席會議共同商議,三類農(nóng)產(chǎn)品價格由各地決定。商業(yè)管理體制方面,賦予了地方政府在認購、銷售、利潤分配等方面相應的權(quán)限[6](P116)。

綜合起來看,50年代后期的這次地方分權(quán)改革包括了如下六個方面的內(nèi)容,即計劃管理權(quán)、企業(yè)管轄權(quán)、物資分配權(quán)、基本建設項目的審批權(quán)、投資管理權(quán)和信貸管理權(quán)、財政權(quán)和稅收權(quán)、勞動管理權(quán)[7](P40-41)。這些權(quán)力向地方的下放一定程度上改變了蘇聯(lián)中央集權(quán)計劃經(jīng)濟的管理模式,地方政府所掌握的經(jīng)濟管理權(quán)力大大增加。經(jīng)過這次權(quán)力下放,原中央各部所屬的企業(yè)和事業(yè)單位,88%下放到各級地方政府,中央直屬企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值占整個工業(yè)產(chǎn)值的比重,從1957年的39.7%下降到1958年的13.8%[8](P336)。

然而,這場地方分權(quán)的改革嘗試與當時的另一場運動——大躍進結(jié)合在一起，在大躍進的狂熱氛圍下,地方分權(quán)通過極其激進的方式得到實施。各級地方政府充分利用自己所獲得的權(quán)力,在基建項目、經(jīng)濟指標、資源調(diào)撥等方面,大躍進地發(fā)展本地經(jīng)濟,最終導致了國家整體經(jīng)濟秩序的混亂。面對異常嚴峻的經(jīng)濟局面,中共中央從1960年下半年確定了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針。在這一方針的指導下,中央開始推行經(jīng)濟恢復的舉措,比如大幅度削減國家基建的各項指標,壓縮城市人口,嘗試新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式等等。

由于倉促地方分權(quán)所導致的國家經(jīng)濟混亂,重新加強中央集權(quán)成為了克服危機的途徑?；谶@種認識,中央開始采取措施收回此前下放下去的一系列權(quán)力。1961年1月15日,中共中央轉(zhuǎn)批財政部《關于改進財政體制加強財政管理的報告》,報告要求國家財政集中于中央、大區(qū)和省、市、自治區(qū)三級,堅決糾正財政過于分散的狀況[6](P157)。五天后,中共中央頒布了《關于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》,這個規(guī)定要求,經(jīng)濟管理的大權(quán)應該集中到中央、中央局和省委(直轄市、自治區(qū))三級,在最近兩年內(nèi),經(jīng)濟管理的大權(quán)應該更多地集中到中央;1958年以來各省、直轄市、自治區(qū)和中央各部下放給專區(qū)、縣、公社和企業(yè)的人權(quán)、財權(quán)、商權(quán)和工權(quán),放的不得當?shù)囊宦墒栈?中央各部委直屬企業(yè)的行政管理、生產(chǎn)指揮、物資調(diào)度、干部安排的權(quán)力,統(tǒng)歸中央主管各部,過去下放的國防工業(yè)企業(yè)一律收回;需要在全國范圍內(nèi)組織平衡的重要物資,均由中央統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配;財權(quán)必須集中,各級預算收支不許赤字;貨幣發(fā)行中央;所有生產(chǎn)、基建、文教、勞動、收購、財務等各項工作必須執(zhí)行全國一盤棋,上下一本賬的方針,努力完成和超額完成國家計劃[6](P158)。同年9月,中共中央發(fā)布《關于當前工業(yè)問題的指示》,其中指出在工業(yè)管理中,必須堅持集中領導、分級管理的原則,改變此前權(quán)力下放過多,分得過散的現(xiàn)象;并要求在兩三年內(nèi),將工業(yè)管理權(quán)更多集中到中央一級[6](P165)。1962年3月,中共中央和國務院頒布《關于切實加強銀行工作的集中統(tǒng)一嚴格控制貨幣發(fā)行的決定》,該決定要求銀行工作施行高度集中統(tǒng)一的管理,把貨幣發(fā)行權(quán)真正集中到中央[6](P171)。同年4月,中央頒布《關于嚴格控制財政管理的決定》,該決定要求各地方嚴格遵守國家財政紀律,對于財政收支采取中央集權(quán)化的管理模式[6](P174)。

為了克服大躍進導致的經(jīng)濟混亂,60年代初期負責具體工作的一線領導人劉少奇、周恩來等人批評了地方的分散主義,多次強調(diào)加強中央集權(quán)的決定性意義。在1962年年初召開的七千人大會上,劉少奇系統(tǒng)論證了加強中央集權(quán)的必要性,力圖扭轉(zhuǎn)全黨的認識。劉少奇批評了分散主義對于國家經(jīng)濟建設的危害,并系統(tǒng)論證了加強中央集權(quán)恢復經(jīng)濟的必要性。他要求“根據(jù)過去的經(jīng)驗和目前的情況,我們必須改變最近幾年權(quán)力下放過多、分的過散的現(xiàn)象,把權(quán)力集中起來。首先是要更多的集中在中央和中央的代表機關(中央局),以便中央從全局出發(fā),統(tǒng)一安排全國的人力、物力、財力,更有效地進行調(diào)整工作,更有效地克服當前的困難,更快地爭取整個國民經(jīng)濟的根本好轉(zhuǎn),為下一步新的發(fā)展創(chuàng)造條件。這里所說的把權(quán)力集中起來,也包括要把地方和中央管理部門過去下放過多而現(xiàn)在必須集中的權(quán)力,逐級的收上來,由省、市、自治區(qū)和中央管理部門直接掌握?！盵9](P55-56)以此為目標,劉少奇詳細提出了加強中央統(tǒng)一領導的若干任務。此后加強中央集權(quán)成為了政策取向。

(二)地方分權(quán)改革的重新啟動與分權(quán)化計劃經(jīng)濟的興起

在大躍進期間和之后的經(jīng)濟恢復時期,毛澤東并沒有停止他對于地方分權(quán)改革的思考。事實上,對于通過加強中央集權(quán)來恢復經(jīng)濟,毛澤東始終心存疑慮。1959年12月到1960年2月期間,毛澤東詳細閱讀并討論了蘇聯(lián)出版的《政治經(jīng)濟學教科書》,并結(jié)合建國以來的建設經(jīng)驗形成了一系列寶貴的思想[10](P128-149)。針對當時中央開始加強集權(quán)的趨勢,毛澤東認為:“都是全民所有制企業(yè),實行不實行中央和地方分權(quán),哪些企業(yè)由誰去管,這些都是有關建設的重大問題。中央不能只靠自己的積極性,還必須同時依靠地方的積極性。”[11](P126)同年3月底在天津召開的一次會議上,毛澤東重提集權(quán)與分權(quán)的話題:“我們中國自秦始皇統(tǒng)一以來,好處就是統(tǒng)一,壞處就是統(tǒng)死。歐洲壞處就是不統(tǒng)一,好處就是各搞各的,無數(shù)國家林立發(fā)展。”[12](P517)

在毛澤東看來,為克服大躍進的經(jīng)濟困難所實行的中央集權(quán)改革是特殊條件下的臨時性舉措。盡管毛澤東對于當時加強中央集權(quán)的改革并沒有表示明確的反對,但是通過他的一系列講話,不難看出他始終關注中央與地方之間的關系,對于中央高度集權(quán)表現(xiàn)出相當?shù)姆锤小＿M入60年代中期,隨著國民經(jīng)濟從大躍進的困境中得以恢復,毛澤東對于中央高度集權(quán)進行了多次批評。1966年3月,毛澤東就農(nóng)業(yè)機械化問題回復劉少奇的信中指出:一切統(tǒng)一于中央,卡得死死的,不是好辦法。又此事應與備戰(zhàn)、備荒、為人民聯(lián)系起來,否則地方有條件也不會熱心去做[13](P20)。之后3月20日在杭州召開的中央政治局擴大會議上,毛澤東再次強調(diào)地方分權(quán)的必要性。他指出,“上面管得死死的,妨礙生產(chǎn)力的發(fā)展,是反動的。中央還是虛君共和好,只管大政、方針、政策、計劃,這些也先由地方鳴放出來,然后中央開個制造計劃方針的會。中央叫計劃制造工廠。中央只管虛,不管實。也管點實,少管一點實。中央收廠收多了?！薄拔覀兊膰?秦以來統(tǒng)一了,秦始皇中央集權(quán),停滯了,長期不發(fā)展。我們也許走了錯誤道路,統(tǒng)一,也有好處,發(fā)展了,但要長期下去,也不能發(fā)展?！薄爸醒胗媱澮胤接媱澖Y(jié)合,中央不能管死,省也不能完全統(tǒng)死。計劃也不要統(tǒng)死?？偠灾?不能太死,要卡,不能卡死。不論農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)也好,工業(yè)擴大再生產(chǎn)也好,都要注意中央和地方分權(quán),不能竭澤而漁?！盵12](P638)

在恢復國民經(jīng)濟的任務基本完成后,毛澤東重啟了地方分權(quán)的改革進程。在這個問題上,圍繞著“三五計劃”所展開的討論和對于計劃的不斷修正成為了毛澤東推動地方分權(quán)改革的切入點。鑒于大躍進期間國家經(jīng)濟計劃被嚴重破壞,為了加強國家的計劃領導,在編制經(jīng)濟計劃過程中協(xié)調(diào)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、財貿(mào)等方面的關系,時任國家計委主任的李富春在1963年初向中央提出,成立中央計劃領導小組。領導小組的任務是討論和規(guī)劃國家年度計劃和長遠規(guī)劃,以及實現(xiàn)計劃的重大措施。待2月8日該小組獲得中央批準后,制定和編制“三五計劃”成為其重要工作。之后,中央就“三五計劃”陸續(xù)召開多次會議,確定“三五計劃”的重點和任務?？紤]到當時國民經(jīng)濟各部門之間比例依然不協(xié)調(diào),中央決定并不急于實施新的計劃,而是繼續(xù)花三年時間對經(jīng)濟進行調(diào)整,而確定從1966年開始實行“三五計劃”。在國家計委領導下,初步設計的“三五計劃”確立了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè),適當增強國防建設,并在此基礎上增強基礎工業(yè)的總方針,其中計劃的重點是解決人民群眾的吃穿用問題[3](P838-841)。

但是60年代之后,隨著中蘇關系的破裂,中國所面臨的國際形勢也愈發(fā)嚴峻,國家安全所面對的外部威脅與日俱增。蘇聯(lián)在60年代中期開始奉行擴張性的對外戰(zhàn)略,在全世界范圍內(nèi)擴張自己的政治和軍事影響力。在此影響下,蘇聯(lián)對于中國采取了外交上的封堵和軍事上的威脅。蘇聯(lián)在中蘇邊境屯兵百萬,對于中國國家安全產(chǎn)生巨大威脅，珍寶島軍事沖突的發(fā)生更是加劇了領導人進行戰(zhàn)備的步伐。美國在越南的戰(zhàn)爭也不斷擴大,并蔓延到了越南北部。這些外部因素促使毛澤東認為新的大戰(zhàn)將不可避免。并作出了早打大打的戰(zhàn)略準備。嚴峻的國家安全局勢對于國家“三五計劃”產(chǎn)生重要影響。由于國家面臨著日益嚴峻的安全威脅, 強化國防工業(yè)建設的重要性日益凸顯。 1964年5月11日, 毛澤東在聽取計劃領導小組關于“三五計劃”的匯報后, 提出了“兩個拳頭、 一個屁股”的想法, 即農(nóng)業(yè)和國防工業(yè)是兩個拳頭, 基礎工業(yè)是屁股。 6月6日的中央工作會議上, 毛澤東對于“三五計劃”提出了兩方面的意見。 一是改變計劃方法,毛澤東要求中國突破蘇聯(lián)模式中經(jīng)濟計劃的編制方法, 以農(nóng)業(yè)為基礎, 摸索新的方法; 二是強調(diào)進行備戰(zhàn), 提出中國迫切需要進行三線建設, 以應對國家安全面臨的威脅[3](P842-843)。

出于對傳統(tǒng)經(jīng)濟計劃工作的不滿,毛澤東試圖以設立另一個計委的方式來解決。毛澤東在8月27日批示,計劃工作方法,必須在今明兩年內(nèi)實行改變。如果不變,就只好取消現(xiàn)有計委,另立機構(gòu)[14](P142)。根據(jù)毛澤東的批示,時任國家計委主任的李富春一方面向毛澤東匯報了他關于改進計劃工作的想法,另一方面組織人員擬定了《關于編制長期計劃的程序問題》的文件,同時結(jié)合各方面意見加以修改。然而,修改后的這個文件并沒有達到毛澤東的預期[14](P262-263)。在這種情況下,1965年初,毛澤東決定成立小計委,該組織直接由周恩來領導,負責擬定“三五計劃”。

根據(jù)毛澤東的指示,國家計委對于之前的“三五計劃”進行了調(diào)整,調(diào)整后的“三五計劃”成為以國防建設為中心的戰(zhàn)備計劃,三線建設在“三五計劃”中具有核心地位。通過一系列調(diào)整,毛澤東將三線建設納入到了國家的“三五計劃”之中。但是毛澤東并不滿足于上述對于計劃經(jīng)濟的有限改革,在他看來,向地方分權(quán)的改革需要進一步深化和推進?！拔幕蟾锩钡谋l(fā)暫時中斷了毛澤東改革的嘗試,1969年隨著國家政治秩序基本得到鞏固,地方分權(quán)改革重新啟動。在50年代末的地方分權(quán)精神的基礎上,60年代末重啟的地方分權(quán)在程度和規(guī)模上大大加強。這種情況的出現(xiàn),除了毛澤東對于中央集權(quán)型發(fā)展模式弊端的深刻認知之外,還與60年代以來中國所面臨的嚴峻外部安全形勢密切相關。空前的外部安全壓力迫使領導人調(diào)整中國的經(jīng)濟管理模式和產(chǎn)業(yè)布局,因此地方分權(quán)不僅具有經(jīng)濟層面的意義,同樣關系到國家的政治和戰(zhàn)略安全。正是在上述的兩方面動力作用下,毛澤東決心對于中國的計劃經(jīng)濟體制再次進行大規(guī)模的改造。

1969年2月,全國計劃座談會在北京召開。會議學習了毛澤東關于經(jīng)濟建設的若干指示精神,其中強調(diào)在處理條塊關系中要以“塊塊”為主[6](P230)。此次會議下發(fā)財政、企業(yè)和物資管理體制三個文件,向地方下放權(quán)力。在財政管理體制方面,除中央直接管理的企業(yè)收入之外,其余下放到地方。除了中央直接管理的有關支出外,其余各項支出下放到地方。企業(yè)管理體制方面,中央各部門所屬科研、設計單位和大專院校下放給地方,改建擴建工程應隨生產(chǎn)下放,除了重點項目外的新建項目盡可能下放。物資管理體制方面,主要原材料和設備由中央統(tǒng)一分配,其余物資由地方管理,自行組織區(qū)間銜接,各主管部門協(xié)助[8](P676)。

在此基礎上,70年代的地方分權(quán)改革向著更為廣闊的領域擴展。毛澤東所關注的不僅僅是上述管理權(quán)限的下放,這個時期他更強調(diào)地方經(jīng)濟的自給自足和自力更生。毛澤東上述地方分權(quán)的精神典型地體現(xiàn)在“四五計劃”的方案之中。 1970年2月,國務院召開全國計劃工作會議,討論擬定了《1970年國民經(jīng)濟計劃和第四個五年國民經(jīng)濟計劃綱要(草案)》?；趯覈谰踩蝿莸墓烙?國家在第四個五年計劃期間要繼續(xù)狠抓戰(zhàn)備,集中力量建設戰(zhàn)略后方,建立不同水平、各有特點、各自為戰(zhàn)、大力協(xié)同的經(jīng)濟協(xié)作區(qū),初步建成我國獨立的、比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系?？梢哉f,“四五計劃”的諸多內(nèi)容都體現(xiàn)著地方分權(quán)的精神[15](P196-198)。

從“四五計劃”的基本內(nèi)容可以看出, 毛澤東將地方經(jīng)濟獨立自主的理念納入到地方分權(quán)思想之中。 從這個意義上講, “四五計劃”成為毛澤東地方分權(quán)思想進一步深化的重要標志。 根據(jù)國家計劃會議的精神, 3月5日, 國務院擬定《關于國務院工業(yè)交通各部直屬企業(yè)下放企業(yè)管理的通知(草案)》, 該通知提出國務院各部把直屬企業(yè)、 事業(yè)單位的絕大部分下放給地方管理; 少數(shù)由中央部和地方雙重領導, 以地方領導為主; 極少數(shù)的大型或骨干企業(yè), 由中央部和地方雙重領導, 以中央部為主。 下放工作在年內(nèi)完成。 中央宣布, 大慶油田、 長春一汽、 開灤煤礦、 吉林化工公司等多達2600個中央直屬企事業(yè)單位下放地方管理[6](P236-237)。 在下放中央直屬企業(yè)單位的基礎上, 中央國家機關也進行了裁撤與合并工作。

這年末,在與美國友人斯諾的談話中論及中國的南糧北運和北煤南運問題已經(jīng)基本解決時,毛澤東將其歸結(jié)為實施地方分權(quán)的結(jié)果?！熬褪莾蓚€積極性,中央的積極性和地方的積極性,就是要有這兩個積極性!讓他自己去搞,中央不要包辦,你自己去找嘛!結(jié)果到處去找,每個公社去找,每個縣去找,每個省去找,七找八找都找出來了,找出煤和石油了。所以統(tǒng)統(tǒng)抓在我手里不行啊,我管不了那么多啊!要學你們美國的辦法,分到五十個州去?！薄熬褪沁@個兩個積極性,中央一個積極性,地方一個積極性!講了十幾年了,就是不聽,有什么辦法?現(xiàn)在聽了。世界上的事情就是這樣,要走彎路,就是S形。”[16](P181)[17](P166)從毛澤東的談話中不難看出,比較充分而徹底的地方分權(quán)符合他對于理想的中央與地方關系的界定。通過60年代后期以來的一系列改革,中國的地方分權(quán)與毛澤東的設想逐步接近。在地方分權(quán)方面,他甚至對于國外的聯(lián)邦制也表現(xiàn)出興趣*在1956年《論十大關系》的講話中,毛澤東就提出了向外國借鑒中央與地方關系的思想?！疤幚砗弥醒牒偷胤降年P系,這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。這個問題,有些資本主義國家也是很注意的。他們的制度和我們的制度根本不同,但是他們發(fā)展的經(jīng)驗,還是值得我們研究?！?參見毛澤東:《毛澤東文集》(第7卷),北京:人民出版社,1999年,第32頁。。

作為一場激進的政治運動,“文化大革命”嚴重地損害了政治秩序和社會穩(wěn)定,并對于中國當代史產(chǎn)生了深遠的影響。在經(jīng)濟層面,“文化大革命”也產(chǎn)生了復雜的影響。Donnithorne注意到,在毛澤東所倡導的各個地區(qū)自力更生和獨立組織的經(jīng)濟建設理念指導下,中國的經(jīng)濟進一步分散化?！拔幕蟾锩毕魅趿酥袊闹醒胝男姓芾砟芰?放松了中央的計劃控制,使得中國“蜂窩狀經(jīng)濟”的趨勢不斷強化。這種各個地區(qū)之間自給自足政策的好處,有助于調(diào)動地方的積極性和管理的便利[18](P605-619)。從這個意義上,盡管“文化大革命”所造成的政治沖擊要遠遠高于大躍進運動,但是其對于經(jīng)濟的沖擊則要小于大躍進?！拔幕蟾锩敝忻珴蓶|所推行的地方分權(quán)改革無疑是減少這場政治浩劫的負面結(jié)果的重要原因[19](P30)。通過地方分權(quán),在中央國家機關業(yè)已癱瘓的情況下,各級地方政府承擔起了維護本地區(qū)經(jīng)濟建設的實質(zhì)性作用。

中華人民共和國成立后,經(jīng)過短暫的經(jīng)濟恢復時期,中國迅速走上了蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的發(fā)展道路。在50年代末,毛澤東地方分權(quán)改革的關注點在經(jīng)濟管理權(quán)的下放，但是僅僅將管理權(quán)下放地方所導致經(jīng)濟秩序的混亂則為此后進一步的集權(quán)管理奠定了基礎;大躍進之后高度中央集權(quán)狀態(tài)的出現(xiàn)無疑體現(xiàn)著上述邏輯。毛澤東始于60年代中期的第二次地方分權(quán)改革除了下放經(jīng)濟管理的權(quán)限之外,更加強調(diào)地方經(jīng)濟自給自足和自成體系的意義。在毛澤東看來,只有將中國的各個省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、乃至公社都打造成一個個經(jīng)濟自成體系的單元,地方分權(quán)的改革目標才能夠徹底實現(xiàn)。因此從50年代后期,毛澤東持續(xù)地對于蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制進行著地方分權(quán)的改造,改造的范圍和程度都在不斷地深化,在此基礎上,中國的發(fā)展建設之路具有了自身的特色。

二、當代視域下毛澤東地方分權(quán)改革:遺產(chǎn)與反思

基于中國革命的經(jīng)驗總結(jié),毛澤東在建國后對于蘇聯(lián)模式進行批判,力圖走出一條中國特色的發(fā)展道路。毛澤東對于蘇聯(lián)模式的改造包括了多個層面，包括：重視意識形態(tài)的激勵功能,偏好平均主義的價值理念,強調(diào)實踐和斗爭作為一種政治美德的作用,倡導地方分權(quán)而批判中央集權(quán),厭惡科層體制以及官僚主義,采取運動式的而非制度化的政策執(zhí)行過程,主張自力更生和獨立自主的發(fā)展道路等方面[20](P67-92)[21](P253-259)[22](P247)。在這些探索實踐中,地方分權(quán)是其顯著的特色和重要組成部分,這也構(gòu)成了中國區(qū)別于其他社會主義體制國家的典型特征。

毛澤東對于蘇聯(lián)模式所進行的改革嘗試留下了豐富的遺產(chǎn),同時在如何理解和評價毛澤東時代的這些遺產(chǎn)方面人們依然具有較大的分歧?？紤]到這一問題的復雜性,本文認為理解毛澤東時代地方分權(quán)改革需要從發(fā)展和歷史的角度來進行討論。具體而言,這個問題可以分為如下三個方面來思考:(1)通過持續(xù)的地方分權(quán)改革,毛澤東時代的中國計劃經(jīng)濟體制與傳統(tǒng)蘇聯(lián)模式相比,發(fā)生了哪些變化?(2)上述的這些變化對于鄧小平時代的改革具有哪些積極和消極的影響?(3)改革開放以來對于計劃經(jīng)濟體制的改革探索與毛澤東的地方分權(quán)改革存在著何種聯(lián)系以及從哪些方面超越了毛澤東的地方分權(quán)改革?

(一)地方分權(quán)型計劃經(jīng)濟體制的興起

在傳統(tǒng)的蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式中, 中央行業(yè)管理部門在國家經(jīng)濟計劃的制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮決定性的作用, 國民經(jīng)濟事實上由行業(yè)部門的中央機構(gòu)來管理。 毛澤東將蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的這種特征通俗地概括為“條條專政”。 毛澤東通過持續(xù)的地方分權(quán)改革, 削弱了中央計劃部門和行業(yè)主管部門的權(quán)力, 高度集權(quán)的中央計劃經(jīng)濟模式在中國得到了一定程度的修正, 其管理模式也與蘇聯(lián)東歐有著明顯的區(qū)別。

對比蘇聯(lián)的經(jīng)濟體制改革歷程,我們也能夠發(fā)現(xiàn)毛澤東進行地方分權(quán)改革的影響。斯大林去世后,蘇聯(lián)領導人對于其計劃經(jīng)濟體制中央高度集權(quán)特點有比較清醒的認識,并嘗試進行改革。1954年10月14日,蘇共中央和蘇聯(lián)部長會議通過《關于蘇聯(lián)各部和主管機關的結(jié)構(gòu)方面的重大難題和改進國家機關工作的措施的決議》,以擴大加盟共和國的權(quán)力,提高其在管理工業(yè)方面的作用。1955年4月5日,蘇聯(lián)部長會議通過了《關于修改加盟共和國的國家經(jīng)濟計劃和撥款辦法的決議》,以擴大加盟共和國在編制計劃、基本建設、預算管理、勞動力調(diào)撥和工資管理、資金分配等方面的權(quán)力和管理范圍[23](P174-179)。蘇共二十大后,地方分權(quán)的改革進一步推進。1957年2月赫魯曉夫在蘇共中央全會上做《關于進一步改進工業(yè)和建筑業(yè)的管理組織》的報告。報告要求取消原有的部門管理體制,改為地區(qū)管理原則,實現(xiàn)國民經(jīng)濟管理上的全面改組。為此撤銷了相關的中央管理部門,同時在全國劃分105個地方經(jīng)濟行政區(qū)并成立國民經(jīng)濟委員會,使后者實際履行起各工業(yè)部的職能,成為國家管理工業(yè)和建筑業(yè)的基本組織形式。根據(jù)同年9月頒布的《經(jīng)濟行政區(qū)國民經(jīng)濟委員會條例》,該組織統(tǒng)管經(jīng)濟行政區(qū)所屬的全部工業(yè)企業(yè),擁有生產(chǎn)經(jīng)營和財政活動的一切權(quán)力,對本地區(qū)的經(jīng)濟計劃和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動負責。與上述改革相匹配,蘇聯(lián)對于計劃體制和物質(zhì)體制也進行改組。在計劃體制方面,國家計劃委員會在機構(gòu)和職能上被改組,以實現(xiàn)向各加盟共和國下放權(quán)力的要求。在物質(zhì)管理體制方面,削弱中央行業(yè)主管部門在物質(zhì)管理和分配上的權(quán)力,增強地方的物資管理和分配權(quán)[24](P61-63)。從赫魯曉夫改革的內(nèi)容可以看出,50年代中期開始,蘇聯(lián)對于計劃經(jīng)濟體制高度集權(quán)的弊端進行著持續(xù)的改革。權(quán)力下放的改革盡管取得了一定的成績,但是卻導致了整個國家范圍內(nèi)經(jīng)濟秩序的混亂。為了穩(wěn)定經(jīng)濟秩序,赫魯曉夫又不得不將部分權(quán)力重新集中[23](P184-195)。勃列日涅夫時期,為了避免赫魯曉夫地方分權(quán)改革導致的混亂,改革的重心轉(zhuǎn)向了加強對于經(jīng)濟的集中管理,并恢復了蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制中行業(yè)部門管理的特點。勃列日涅夫所推行的新經(jīng)濟體制改革,一方面使得蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制的管理更加精致化,另一方面更加強化了行業(yè)部門在國家經(jīng)濟管理中的地位[23](P283-291)[25](P93-94)。對于蘇聯(lián)而言,赫魯曉夫之后的領導人放棄了沿著地方分權(quán)進行更為持久和堅定的改革方向,而從另一個相反的方向,即提高中央集權(quán)管理的精準化水平來克服經(jīng)濟效率低下的弊端。因此從這個意義上講,赫魯曉夫之后的蘇聯(lián)改革事實上在不斷強化著中央高度集權(quán)的經(jīng)濟體制。

從比較歷史的角度看,盡管從20世紀50年代中國和蘇聯(lián)領導人都認識到了蘇聯(lián)式計劃經(jīng)濟高度集權(quán)的弊端,而且都進行了體制層面的改革，但是只有毛澤東持續(xù)地將地方分權(quán)的改革推行下去,從而很大程度上改變了中國計劃經(jīng)濟體制。經(jīng)濟學家錢穎一指出,毛澤東對于計劃經(jīng)濟的改造導致了中國與東歐及蘇聯(lián)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異:東歐和蘇聯(lián)的組織結(jié)構(gòu)是一種以職能和專業(yè)化“條條”原則為基礎的單一形式，而中國的層級制是一種自1958年以來就存在的以區(qū)域“塊塊”為基礎的多層次、多地區(qū)的形式。這兩種不同的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對于各自的改革戰(zhàn)略和改革績效有重大的影響[26](P177-196)。

(二)增量改革與漸進改革的重要基礎:毛澤東的地方分權(quán)改革

毛澤東積極倡導中國走獨立自主的經(jīng)濟發(fā)展道路,拒絕依附于任何大國,在與蘇聯(lián)的關系破裂后,這一思想更是得以強化。毛澤東的獨立自主觀念來自于中國革命的歷史經(jīng)驗,同時更是對當時國家所面臨外部威脅的反應。尤其值得關注的是,來源于中國革命實踐的獨立自主發(fā)展理念不僅被毛澤東運用到國家整體的發(fā)展道路之上,這個理念同樣被運用到一個國家內(nèi)部的中央與地方、地方與地方的關系之中。在這一理念指導下,毛澤東主張各個地方都要建立自己相對完整的工農(nóng)業(yè)體系,并將其上升到國家安全的高度[20](P85-86)。正是以自力更生為指導思想，“三五計劃”和“四五計劃”之中包括了三線建設、地方工業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化等蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式中沒有的內(nèi)容。

對于毛澤東的上述政策結(jié)果,經(jīng)濟學家羅瀾總結(jié)道:“資源流向內(nèi)地、‘自力更生’和小工廠的遍地開花共同創(chuàng)造了一些收益。他們所提供的收益也成為未來變革的遺產(chǎn)。最為顯著的,這些收益就是農(nóng)村地區(qū)相對廣泛的技術能力以及農(nóng)業(yè)環(huán)境下大量的小批次機器生產(chǎn)所引致的學習效應。其次是地方政府角色的強化,即它們是各種各樣活動的主要經(jīng)濟代理人而不僅僅是一個農(nóng)業(yè)的管理者?！盵27](P139)從改革開放以來的發(fā)展實踐來看,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為標志的農(nóng)村經(jīng)濟的迅速崛起和各級地方政府對于本地經(jīng)濟的大力推動都構(gòu)成了中國發(fā)展模式的顯著特征。

對比蘇聯(lián)改革,不難發(fā)現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農(nóng)村經(jīng)濟的迅速崛起是中國改革進程中的顯著特點。對此鄧小平在1987年會見南斯拉夫共產(chǎn)主義者聯(lián)盟中心主席團委員科羅舍茨時講道：“農(nóng)村改革中,我們完全沒有料到的最大的收獲,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了,忽然冒出搞多種行業(yè),搞商品經(jīng)濟,搞各種小型企業(yè),異軍突起?！盵28](P238)在改革開放初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用國家的政策空間,在毛澤東時代對企業(yè)的基礎上快速成長起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢,在推動農(nóng)村剩余勞動力就業(yè),拉動國民經(jīng)濟增長,增加農(nóng)村收入等方面,都發(fā)揮了重要的推動作用[29](P51-55)。而從歷史的角度看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)生與毛澤東的地方分權(quán)改革密切相關。毛澤東突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制,倡導農(nóng)村工業(yè)化的一系列分權(quán)實踐是改革時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展的歷史根源[30](P62-103)[31]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起有力地推動了中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。在20世紀80年代的改革中,對于國有企業(yè)改革以放權(quán)讓利和擴大企業(yè)自主權(quán)為核心,但是這些改革舉措并沒有收到預期的效果,國有企業(yè)的效益則是每況愈下[7](P126-131)。上述情況下,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的國家經(jīng)濟計劃體制之外的經(jīng)濟部門事實上對于中國經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。中國在80年代這種特有的改革模式被稱之為“增量改革”,這一改革方式暫時不觸動傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中的既有利益格局,而著眼于在改革的過程中不斷加大資源總量,從而擴大可供在各個利益集團間進行分配的份額。它符合“帕累托改進”的經(jīng)濟學原理,利益摩擦小,風險可控[32](P266)。因此增量改革有助于改革政策的順利推行,從而避免了激進改革所可能導致的混亂。

這種增量改革亦或依靠計劃經(jīng)濟體制之外部門增長的模式使得中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出漸進式的特征*相比于蘇聯(lián)和東歐國家轉(zhuǎn)型中的休克療法,中國經(jīng)濟的市場化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出漸進性的特征,但是就中國轉(zhuǎn)型自身的過程而言,仍然存在著兩個明顯不同的階段。在這兩個不同的階段中,由于最高層的權(quán)力結(jié)構(gòu)、總體決策結(jié)構(gòu)、改革動議模式這三者都存在著差異,領導人為了重建政治等級體系和權(quán)力租金系統(tǒng)而進行的改革也使得經(jīng)濟轉(zhuǎn)型具有了迥然不同的內(nèi)容。詳細的分析參見巴里·諾頓:《中國轉(zhuǎn)型過程的政治經(jīng)濟學分析》,勞倫·勃蘭特,托馬斯·羅斯基主編:《偉大的中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型》,上海:格致出版社,上海人民出版社,2009年,第77-108頁。。80年代初期到90年代中期的經(jīng)濟改革并沒有對于計劃經(jīng)濟體制本身進行實質(zhì)性的改革,一方面改革者將市場的作用引入到計劃經(jīng)濟體制之中,在維持國家計劃的前提下發(fā)揮其一定的激勵作用;另一方面在計劃體制之外的領域?qū)で笮碌慕?jīng)濟發(fā)展空間。在市場經(jīng)濟沒有正式確立為經(jīng)濟改革的目標之前,這種在計劃經(jīng)濟體制外圍的增量式改革在推動經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用[33](P81-82)。

改革時代領導人所選擇正確的改革戰(zhàn)略是其中的重要原因,同時還需要關注的是,上述改革戰(zhàn)略能夠得以推行與改革的初始條件密不可分。換言之,改革的初始條件對于領導人改革策略的選擇具有決定性影響。中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型之所以沒有像蘇聯(lián)、東歐國家那樣產(chǎn)生劇烈的經(jīng)濟動蕩,一個重要的原因就在于改革開放以來領導人擁有推行漸進式改革的條件,而不必訴諸于激進的改革戰(zhàn)略。從這個意義上講,毛澤東時代持續(xù)地方分權(quán)改革的歷史遺產(chǎn)塑造出的計劃經(jīng)濟體制之外的經(jīng)濟部門,后者在改革時代對于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)揮著關鍵性的作用。

毛澤東所推動的地方分權(quán)改革同樣培育了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的能力。 通過向地方分權(quán), 毛澤東將一系列經(jīng)濟管理方面的權(quán)力下放到地方政府手中, 一方面激發(fā)地方政府的建設積極性, 另一方面則通過這種途徑讓地方政府承擔起本地區(qū)發(fā)展建設的更多責任。 可以說, 持續(xù)的地方分權(quán)不斷地強化著地方政府的發(fā)展經(jīng)濟能力。 改革開放以來,隨著國家所推行的更為廣泛的分權(quán)改革, 各級地方政府迅速調(diào)整自身的角色, 通過制定計劃、 稅收與金融、 基礎設施建設等各種方式介入到本地經(jīng)濟發(fā)展中, 有力地推動了本地經(jīng)濟發(fā)展。 正是從這個意義上, 改革時代中國各級地方政府所具有的“發(fā)展型的地方政府”[34](P74-76)的特征具有其獨特的歷史淵源。

(三)地方分權(quán)改革理念的傳承及其超越

毛澤東時代對于計劃經(jīng)濟改革的探索經(jīng)驗,討論和分析了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的弊端,并進行了多次的改革嘗試。這些改革實踐為后毛澤東時代的改革者提供了豐富的參照和素材,為后來的改革者提供了更為開闊的改革思路。毛澤東時代持續(xù)的地方分權(quán)改革充分展現(xiàn)了地方分權(quán)在改革計劃經(jīng)濟體制方面的效果和局限,這些改革探索的經(jīng)驗對于鄧小平時代的改革者而言是一筆寶貴的思想財富。鄧小平繼承毛澤東地方分權(quán)改革的精神,在毛澤東探索的基礎之上,對計劃經(jīng)濟體制進行了更加深入而系統(tǒng)的改革探索,從而最終確立了新的改革目標。

1978年末召開的十一屆三中全會標志著中國重新將經(jīng)濟發(fā)展作為新階段的中心任務,會議結(jié)束后發(fā)表的公報不僅延續(xù)了毛澤東對于計劃經(jīng)濟體制分權(quán)改革的精神, 同時對于分權(quán)改革的內(nèi)容也進行了更加廣泛的討論。 會議公報指出: “現(xiàn)在我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權(quán)力過于集中,應該有領導地大膽下放, 讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán); ……”[35](P6)從十一屆三中全會的公報中,我們一方面看到了毛澤東地方分權(quán)的精神,同時更看到了新一代領導人對于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制力圖進行的范圍更加廣泛的分權(quán)化改革。1984年,中共中央頒布了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》,在這份標志著80年代經(jīng)濟改革的綱領性文件中,分權(quán)的精神更是貫徹始終,它被作為克服計劃經(jīng)濟體制弊端的有效武器。決定總結(jié)道:“……結(jié)果就使經(jīng)濟體制上過度集中統(tǒng)一的問題不僅長期得不到解決,而且發(fā)展得越來越突出。其間多次實行權(quán)力下放,但都只限于調(diào)整中央和地方、條條和塊塊的管理權(quán)限,沒有觸及賦予企業(yè)自主權(quán)這個要害問題,也就不能跳出原有的框框?！盵36](P51)基于毛澤東時代地方分權(quán)的經(jīng)驗教訓,這個決定要求進行更為廣泛的分權(quán),這集中體現(xiàn)在擴大企業(yè)自主權(quán)和放松國家對于經(jīng)濟計劃的控制程度兩個方面。此后,這兩個方面的分權(quán)改革成為了80年代經(jīng)濟改革重要內(nèi)容。隨著改革的推進,分權(quán)改革的內(nèi)容愈加豐富。為了調(diào)動地方政府的積極性,1984年中央對于傳統(tǒng)的干部任免制度進行了分權(quán)改革,干部任免上的下管兩級轉(zhuǎn)變?yōu)橄鹿芤患?因此地方政府在人事任免上獲得了更多的空間。財政分權(quán)化的改革則在經(jīng)濟層面上進一步激發(fā)了地方政府的積極性。

鄧小平的改革繼承和超越了毛澤東地方分權(quán)的改革精神。就繼承的方面而言,毛澤東和鄧小平都主張對于計劃經(jīng)濟體制進行分權(quán)化的改革,以此提高經(jīng)濟的效率,克服中央集權(quán)的弊端。就超越性而言,鄧小平的分權(quán)改革在范圍和程度上都大大超越了毛澤東地方分權(quán)的實踐,其分權(quán)改革最終為中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型起到了巨大的推動作用。對于中國所經(jīng)歷的漫長而反復的分權(quán)化改革過程,費正清評論說:“統(tǒng)一的中央政府好不容易才明白它的許多職能下放給地方來履行要好得多。雖然通過現(xiàn)代設備中央的命令能以前所未有的效率傳達到地方,但是為了真正收到好效果,還應當鼓勵地方發(fā)揮它們的首創(chuàng)精神?！盵37](P432)從這個意義上講,分權(quán)已經(jīng)超越了具體的政策層面,而且成為改革一代領導人所共享的一種價值規(guī)范,引導著他們的價值偏好和政策選擇?！案母锱深I導人選擇放權(quán)作為經(jīng)濟改革的戰(zhàn)略,是因為它根植于過去中央——地方關系的經(jīng)驗之中。在各級主要領導人之中,放權(quán)成為一種制度心態(tài),他們經(jīng)歷了毛澤東時代的兩次放權(quán)。對改革派領導人來說,建立一種關于放權(quán)的共識,并將這樣一種政策理念轉(zhuǎn)化為特定的結(jié)果,是很容易的?！盵34](P74)

長期以來,在總結(jié)中國改革成功經(jīng)驗的時候,改革的切入點,改革的目標設定,改革的戰(zhàn)略選擇和實施技巧等方面成為我們討論的熱點。但是從歷史和發(fā)展的角度看,改革的成功都與改革起始階段的歷史遺產(chǎn)密切相關。科勒德克在總結(jié)社會主義國家從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程時指出,中央計劃體制下的經(jīng)濟越分權(quán)化和自由化,轉(zhuǎn)軌初期的管理和政策實施就越容易,向市場化制度轉(zhuǎn)軌的起始位置就越有利[38](P61)。因此,毛澤東推動的地方分權(quán)化改革降低了中國計劃經(jīng)濟體制的集權(quán)化水平,為中國的市場化經(jīng)濟轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利的初始條件,從而大大降低了計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的難度。作為中國社會主義革命和建設事業(yè)締造者,毛澤東終其一生都在探尋適合中國國情的發(fā)展道路。毛澤東的這些探索留給當代中國豐富的思想和制度性遺產(chǎn),對此我們需要進行不斷的探索。

參考文獻：

[1] 沈志華.處在十字路口的選擇:1956—1957年的中國[M].廣州:廣東出版集團,廣東人民出版社,2013.

[2] 邢和明.中共眼中的蘇聯(lián)模式[M].福州:福建人民出版社,2006.

[3] 薄一波.若干重大決策與事件的回顧：上[M].北京:中共黨史出版社,2008.

[4] 毛澤東.毛澤東文集：第7卷[M].北京:人民出版社,1999.

[5] 陳云.陳云文選：第3卷[M].北京:人民出版社,1995.

[6] 中央財經(jīng)領導小組辦公室編.中國經(jīng)濟發(fā)展五十年大事記(1949.10—1999.10)[M].北京:人民出版社,中共中央黨校出版社,1999.

[7] 吳敬璉.當代中國經(jīng)濟改革教程[M].上海:上海遠東出版社,2010.

[8] 胡鞍鋼.中國政治經(jīng)濟史論(1949—1976)[M].北京:清華大學出版社,2007.

[9] 建國以來重要文獻選編：第15冊[M].北京:中央文獻出版社,1997.

[10] 龔育之,逄先知,石仲泉.毛澤東的讀書生活[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2011.

[11] 毛澤東.毛澤東文集：第8卷[M].北京:人民出版社,1999.

[12] 顧龍生.毛澤東經(jīng)濟年譜[M].北京:中共中央黨校出版社,1993.

[13] 毛澤東.建國以來毛澤東文稿：第12冊[M].北京:中央文獻出版社,1998.

[14] 毛澤東.建國以來毛澤東文稿：第11冊[M].北京:中央文獻出版社,1996.

[15] 鄭謙,張化.毛澤東時代的中國：第3卷[M].北京:中共黨史出版社,2003.

[16] 毛澤東.建國以來毛澤東文稿：第13冊[M].北京:中央文獻出版社,1998.

[17] 埃德加·斯諾.漫長的革命[M].北京:東方出版社,2005.

[18] DONNITHORNE A. China’s Cellular Economy:Some Economic Trends Since the Cultural Revolution[J].China Quartarly,1972,(12).

[19] 羅納德·哈里·科斯,王寧.變革中國:市場經(jīng)濟的中國之路[M].北京:中信出版社,2013.

[20] 李侃如.治理中國:從革命到改革[M].北京:中國社會科學出版社,2010.

[21] 詹姆斯·湯森,布蘭特利·沃馬克.中國政治[M].董方，顧速，譯.南京:江蘇人民出版社,2003.

[22] 戴維·麥克萊倫.馬克思以后的馬克思主義[M].李智，譯.北京:中國人民大學出版社,2008.

[23] 陸南泉.蘇聯(lián)經(jīng)濟體制改革史論(從列寧到普京)[M].北京:人民出版社,2007.

[24] 郭連成.俄羅斯經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與轉(zhuǎn)軌時期經(jīng)濟論[M].北京:商務印書館,2005.

[25] 關海庭.中俄體制轉(zhuǎn)型模式的比較[M].北京:北京大學出版社,2003.

[26] 錢穎一.現(xiàn)代經(jīng)濟學與中國經(jīng)濟改革[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[27] 彼得·羅瀾.中國的崛起與俄羅斯的衰落:市場化轉(zhuǎn)型中的政治、經(jīng)濟與計劃[M].隋福民，譯.杭州:浙江大學出版社,2012.

[28] 鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[29] 張軍.中國企業(yè)的轉(zhuǎn)型道路[M].上海:格致出版社,上海人民出版社,2008.

[30] 潘維.農(nóng)民與市場:中國基層政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)[M].北京:商務印書館,2005.

[31] 白蘇珊.鄉(xiāng)村中國的權(quán)力與財富:制度變遷的政治經(jīng)濟學[M].杭州:浙江人民出版社,2009.

[32] 林毅夫,蔡昉,李周.中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革[M].上海:格致出版社，上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1999.

[33] 巴里·諾頓.中國經(jīng)濟:轉(zhuǎn)型與增長[M].安佳，譯.上海:上海人民出版社,2010.

[34] 鄭永年.中國的“行為聯(lián)邦制”:中央——地方關系的變革與動力[M].北京:東方出版社,2013.

[35] 三中全會以來重要文獻選編：上[M].北京:人民出版社,1982.

[36] 十二大以來重要文獻選編：中[M].北京:中央文獻出版社,2011.

[37] 費正清.偉大的中國革命(1800—1985)[M].北京:世界知識出版社,2003.

[38] 格澤戈爾茲·科勒德克.從休克到治療:后社會主義轉(zhuǎn)軌的政治經(jīng)濟[M].劉小勇，應春子，紀志宏，等譯.上海:上海遠東出版社,2000.

[責任編輯陳萍]

【公共管理研究】

Decentralization Reform in Mao Zedong Era:History and Reflection

HAN Qi

(SchoolofMarxism,Chang′anUniversity,Xi′an710064,China)

Abstract:After the founding of PRC,Mao Zedong reformed the Soviet Model into decentralization continuously.The decentralization reform promoted by Mao Zedong greatly increased both in degree and range.The reform changed the characteristics of planned economic system in China and also created conditions for the market in the reform era.

Key words:governance； decentralization； Mao Zedong； The Soviet Model； planned economy

作者簡介：黃安，男，安徽銅陵人，西安交通大學博士生，從事政治哲學和人學研究。

基金項目：國家社會科學基金項目(14BXW052)；陜西省哲學社會科學基金項目(2014P11)

收稿日期：2015-03-12

中圖分類號：D0

文獻標識碼：ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2015-06-024