摘要：中國(guó)土地制度的歷史變遷是社會(huì)革命與轉(zhuǎn)型的動(dòng)因與前導(dǎo)，權(quán)力參與分配是中國(guó)古代土地所有制的一個(gè)顯著特色。農(nóng)民問(wèn)題是近代中國(guó)社會(huì)革命的中心問(wèn)題，這一問(wèn)題的核心是解決農(nóng)民的土地問(wèn)題。由于對(duì)農(nóng)民問(wèn)題、土地問(wèn)題的不同理論及實(shí)踐，導(dǎo)致中國(guó)近代革命進(jìn)程中各階段的不同結(jié)果。梳理中國(guó)土地制度變遷，對(duì)于推動(dòng)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的土地制度改革具有重要意義。要從農(nóng)村土地制度、農(nóng)村宅基地法律管理制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、征地制度、土地增值收益分配、城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一用地制度六個(gè)方面推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行土地制度改革，最終建立以權(quán)屬管理、規(guī)劃與用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-6382（2015）04-0032-06

收稿日期：2015-05-16

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“制度創(chuàng)新與西部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的哲學(xué)研究”（12XZX022）。

作者簡(jiǎn)介：司春霞（1979—），女，河南許昌人，重慶三峽學(xué)院講師，主要從事法學(xué)理論研究；張志勇，重慶市委黨校副教授，哲學(xué)博士。

土地制度是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度，既是一種經(jīng)濟(jì)制度，又是一種法權(quán)制度，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是上層建筑的重要組成部分。土地制度的變遷往往成為社會(huì)革命與轉(zhuǎn)型的動(dòng)因與前導(dǎo)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治、文化與整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革?；仡櫴崂碇袊?guó)土地制度變遷史，對(duì)于推動(dòng)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)土地制度的改革與創(chuàng)新具有重要意義。

一、土地制度的歷史變遷是生產(chǎn)力的解放與人的解放相統(tǒng)一的過(guò)程

土地資源是人類(lèi)生存發(fā)展的最基本的生產(chǎn)資料與勞動(dòng)資料，是一切存在與生產(chǎn)的源泉，是不能出讓的存在條件和再生產(chǎn)條件。在人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐中，土地的所有制性質(zhì)決定了社會(huì)的基本生產(chǎn)關(guān)系，即再生產(chǎn)過(guò)程中人與人之間的相互關(guān)系和分配關(guān)系。中國(guó)長(zhǎng)期的農(nóng)耕文明，蘊(yùn)含著豐富的土地經(jīng)濟(jì)思想，凝結(jié)成濃郁的土地文化，成為影響社會(huì)變革與制度變遷的最重要影響因素。

1.中國(guó)古代社會(huì)的土地經(jīng)濟(jì)思想及其制度變遷

中華民族有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的重農(nóng)傳統(tǒng)。土地所有制是中國(guó)古代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是封建社會(huì)統(tǒng)治的根本，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定具有重要作用。從商朝的井田制到魯國(guó)實(shí)行“初稅畝”，中國(guó)古代社會(huì)土地完成了從“公有制”到土地私有的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了以土地為核心的封建社會(huì)人與人之間的關(guān)系。馬克思在提到亞細(xì)亞生產(chǎn)方式時(shí)深刻指出：“在這里，國(guó)家就是最高的地主。在這里，主權(quán)就是在全國(guó)范圍內(nèi)集中的土地所有權(quán)。但因此那時(shí)也就沒(méi)有私有土地的所有權(quán)，雖然存在著對(duì)土地的私人的和共同的占有權(quán)和使用權(quán)?！?［1］

中國(guó)古代社會(huì)土地兼并與反兼并的斗爭(zhēng)引起的土地制度變革與朝代更迭，在一定程度上推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。權(quán)力參與分配是古代土地所有制的一個(gè)顯著特色，封建權(quán)貴利用權(quán)力強(qiáng)行兼并土地，導(dǎo)致大量自耕農(nóng)流離失所，社會(huì)民生凋敝，生產(chǎn)關(guān)系遭到極大破壞，階級(jí)矛盾尖銳，引發(fā)農(nóng)民起義，對(duì)應(yīng)的是朝代更迭的周而復(fù)始，成為歷史周期律。兩宋時(shí)期的“公田法”、清代前期的“圈地令”等都是封建政權(quán)利用國(guó)家權(quán)力對(duì)土地與財(cái)富的公然掠奪，其結(jié)果是土地高度集中在以皇帝為首的官僚體系階層，成為統(tǒng)治階級(jí)壓迫奴役廣大勞動(dòng)人民的工具，也導(dǎo)致了統(tǒng)治階級(jí)政治與社會(huì)危機(jī)。土地兼并偶然也會(huì)以土地買(mǎi)賣(mài)的形式出現(xiàn)，但總體上表現(xiàn)出的是權(quán)力對(duì)土地的掠奪。以權(quán)力參與分配為背景的土地所有權(quán)制度，最本質(zhì)地體現(xiàn)了中國(guó)古代土地所有制的王權(quán)主義本質(zhì)。

2．中國(guó)近代社會(huì)的土地政策及其實(shí)踐

農(nóng)民問(wèn)題是近代中國(guó)革命的基本問(wèn)題，反封建的核心是解決農(nóng)民的土地問(wèn)題。新中國(guó)成立前，中國(guó)社會(huì)處于大變革前夕，不同階層和階級(jí)的革命理論與土地政策相繼登臺(tái)，主要有孫中山領(lǐng)導(dǎo)的民主革命中的土地經(jīng)濟(jì)理論、國(guó)民政府領(lǐng)導(dǎo)下的土地政策以及共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新民主主義土地革命理論。由于對(duì)農(nóng)民問(wèn)題、土地問(wèn)題的不同理論及實(shí)踐，導(dǎo)致中國(guó)革命進(jìn)程中各階段的的不同結(jié)果。回顧革命時(shí)期國(guó)共不同的土地政策及其路線，對(duì)于我們解決和推進(jìn)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)所面臨的土地制度改革具有重要的啟示意義。

孫中山是近代中國(guó)較早思考農(nóng)村土地問(wèn)題并付諸革命實(shí)踐的先行者。他對(duì)中國(guó)土地制度的思索主要體現(xiàn)在“三民主義”中的民生主義。民生主義最重要的原則有兩個(gè)，一為平均地權(quán)（實(shí)行“耕者有其田”），二為節(jié)制資本（私人不能操縱國(guó)民生計(jì)）。其方式就是通過(guò)“核定地價(jià)、漲價(jià)歸公”，達(dá)到消除社會(huì)的貧富分化和消滅封建土地所有制的目的。蔣介石領(lǐng)導(dǎo)下的南京國(guó)民政府背離了“三民主義”，極力維護(hù)大地主大資產(chǎn)階級(jí)的利益。1930年頒布的《土地法》，根本否認(rèn)中國(guó)存在農(nóng)民的土地問(wèn)題，為中國(guó)共產(chǎn)黨提出和實(shí)踐符合國(guó)情的土地政策提供了機(jī)會(huì)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在早期的革命實(shí)踐活動(dòng)中逐漸意識(shí)到，“中國(guó)的革命實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民革命” ［2］，農(nóng)民問(wèn)題的核心與實(shí)質(zhì)是土地問(wèn)題?！鞍似邥?huì)議”確定了土地革命和武裝反抗國(guó)民黨反動(dòng)派的總方針。1927年中共第五次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《土地問(wèn)題決議案》提出了土地國(guó)有的政策主張，1931年江西革命根據(jù)地通過(guò)的《土地問(wèn)題提綱》提出土地歸農(nóng)民私有，土地所有權(quán)問(wèn)題得到解決，并基本形成了一條正確的土地革命路線。1947年頒布的《中國(guó)土地法大綱》，是一部徹底的反封建的土地綱領(lǐng)。1948年毛澤東《在晉綏干部會(huì)議上的講話》中明確提出了土地改革總路線。中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命中對(duì)土地制度進(jìn)行的探索與創(chuàng)新，幾乎涵蓋了農(nóng)村土地關(guān)系的所有方面，特別是土地所有權(quán)與使用權(quán)問(wèn)題的探索，對(duì)于推動(dòng)今天的土地制度改革具有重要意義。

3．新中國(guó)成立后的農(nóng)村土地制度變革

從孫中山的“核定地價(jià)”“漲價(jià)歸公”，到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的打土豪、分田地，廢除封建土地所有制，最終贏得新民主主義革命勝利。歷史的軌跡啟示人們：作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地問(wèn)題在某種程度上決定人心向背，土地制度變革關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放與人的解放?！案哂衅涮铩钡耐恋匚幕瘋鹘y(tǒng)根深蒂固，耕地是農(nóng)民的命根，是農(nóng)民生存養(yǎng)老的基本依靠力量與唯一財(cái)產(chǎn)。新中國(guó)成立后，在總結(jié)新民主主義革命時(shí)期經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，繼續(xù)探索新時(shí)期農(nóng)村土地關(guān)系，前后經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段：新解放區(qū)的土地改革（1949—1953年）。新中國(guó)建立后，為解決新解放區(qū)廣大農(nóng)民對(duì)土地需求，1950年6月，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地改革法（草案）》，土地改革全面展開(kāi)。到1953年春，除一些少數(shù)民族外，中國(guó)大陸的土地改革已宣告完成。3億多無(wú)地和少地的貧苦農(nóng)民獲得了7億多畝土地，實(shí)現(xiàn)了歷史上幾代人“耕者有其田”的夙愿。

第二階段：土地制度改革的創(chuàng)新與挫折：從互助組到人民公社的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革（1953—1978年）。為了迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，打破外部封鎖，從1953年起中國(guó)開(kāi)始了一場(chǎng)從上到下的政府引導(dǎo)的農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社四個(gè)時(shí)期。從總體上看，這一時(shí)期對(duì)土地制度改革的探索是曲折的，特別是人民公社土地所有制的產(chǎn)權(quán)安排混淆了集體所有制與全民所有制的區(qū)別，搞了“窮過(guò)渡”，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，違背了生產(chǎn)關(guān)系要與生產(chǎn)力相適應(yīng)的規(guī)律。

第三階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度變遷與深化（1978—至今）。改革開(kāi)放36年來(lái)，我國(guó)土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化而不斷完善發(fā)展。依據(jù)每個(gè)時(shí)期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)的不同情況與問(wèn)題，又可以細(xì)分為四個(gè)時(shí)期：第一時(shí)期（1978—1986）：穩(wěn)定和鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解決農(nóng)村發(fā)展的體制障礙；第二時(shí)期（1987—2002）：逐步確立“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)期穩(wěn)定承包權(quán)，鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型農(nóng)村土地制度；第三時(shí)期（2003—2012）：探索新時(shí)期新形勢(shì)下的土地流轉(zhuǎn)、征用及建設(shè)用地制度，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村；第四時(shí)期（2013—至今），全面深化農(nóng)村改革和土地制度改革。當(dāng)前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主要存在的問(wèn)題是“1．產(chǎn)權(quán)不明晰——農(nóng)民權(quán)益難保障，不利于土地的保護(hù)；2．土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小——農(nóng)業(yè)的規(guī)?；c集約化受制約；3．所有權(quán)的虛置——不利于土地的流轉(zhuǎn)，不適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展” ［3］。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)以及中央關(guān)于城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議和新一輪的農(nóng)村土地制度改革，是為了進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，是關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的土地革命與農(nóng)民解放的一次新的革命。

二、新時(shí)期土地制度改革的迫切性與原則性

中國(guó)的土地制度是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，深刻而全面地影響著社會(huì)變革與發(fā)展，具有基礎(chǔ)性、全局性、根本性的影響作用。土地制度改革與創(chuàng)新本質(zhì)上就是要解決生產(chǎn)力的解放與人的解放的問(wèn)題，為人的自由全面發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型掃清制度障礙。

生產(chǎn)力發(fā)展與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變迫切要求推進(jìn)土地制度改革創(chuàng)新。唯物史觀中關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，上層建筑一定要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的客觀規(guī)律是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律。土地制度作為一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展與整個(gè)社會(huì)進(jìn)步具有重要作用。改革開(kāi)放36年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得的巨大成就與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革分不開(kāi)。在改革開(kāi)放推動(dòng)下，人口紅利、資源優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。但是，這種重速度輕質(zhì)量的GDP發(fā)展觀與傳統(tǒng)發(fā)展方式難以維持，“未富先老”問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、資源短缺問(wèn)題、貧富差距問(wèn)題、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題、民生問(wèn)題、內(nèi)需不足等諸多發(fā)展中的問(wèn)題，歸根到底是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的問(wèn)題。城市擴(kuò)張與發(fā)展對(duì)于土地財(cái)政的依賴(lài)越來(lái)越嚴(yán)重，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)高筑，城市房?jī)r(jià)居高不下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，群體性事件不斷增多?，F(xiàn)行土地制度缺陷“一是影響消費(fèi)需求；二是影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是影響新型工業(yè)化；四是影響新型城鎮(zhèn)化；五是影響土地利用效率?！?［4］因此，推動(dòng)土地制度改革，是生產(chǎn)力發(fā)展與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切要求，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改革紅利再釋放的必然要求。

推動(dòng)土地制度改革是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，統(tǒng)籌解決“三農(nóng)問(wèn)題”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民新的解放的必然要求?！叭r(nóng)問(wèn)題”的關(guān)鍵與核心在于提高農(nóng)民的收入，而農(nóng)戶(hù)承包地和宅基地是農(nóng)民的唯一資產(chǎn)，由于法律法規(guī)限制，不能用于抵押、貸款和流轉(zhuǎn)上市，不能成為農(nóng)民致富的資本。一方面城鎮(zhèn)化需要更多的建設(shè)用地指標(biāo)拓展城市空間，由于國(guó)家法律法規(guī)實(shí)行嚴(yán)格耕地保護(hù)和用途管制政策，造成城市建設(shè)用地緊張，制約城市發(fā)展。另一方面，農(nóng)村很多地方一個(gè)男孩一處宅基地，再加上外出務(wù)工人員常年不在家，土地資源浪費(fèi)。因此，加快土地確權(quán)頒證，創(chuàng)新承包地與宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)入市平臺(tái)，擴(kuò)大土地權(quán)能，維護(hù)農(nóng)民利益，是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民解放、解決“三農(nóng)問(wèn)題”的關(guān)鍵。

土地制度改革關(guān)系到發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定與成功轉(zhuǎn)型意義重大，決不能急于求成、盲目求快，在重大問(wèn)題上犯原則性錯(cuò)誤。在2014年1月10日召開(kāi)的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明針對(duì)社會(huì)熱議的土地制度改革，明確指出：土地管理制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，改革要遵循問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持原則，嚴(yán)守底線，積極穩(wěn)妥審慎進(jìn)行，在重大問(wèn)題上不能出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。他強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前，要注意夯實(shí)擴(kuò)大權(quán)能這一基礎(chǔ)、完善征地制度這一關(guān)鍵，努力維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的權(quán)益。土地制度改革的根本目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、解決“三農(nóng)問(wèn)題”和城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展提供制度保障，維護(hù)發(fā)展群眾權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民的平等自由的發(fā)展能力。

在2014年1月22日國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，對(duì)于土地制度改革的基本原則，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文提出土地制度改革的“四個(gè)不能”，即“土地制度改革怎么改都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農(nóng)民的利益損害了”。“四個(gè)不能”是推動(dòng)土地制度改革的原則與底線。這四條原則明確了土地制度改革“改什么”和“不能改什么”的問(wèn)題，也是土地制度改革必須堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則，不能突破，在此基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)土地制度改革。

三、中國(guó)土地制度改革的主要內(nèi)容及致思進(jìn)路

土地制度是農(nóng)村最基本的制度，土地制度改革是農(nóng)村改革的核心內(nèi)容。要以黨的十八大和十八屆三中全會(huì)思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)2014年“中央一號(hào)文件”精神，立足地區(qū)實(shí)際，在堅(jiān)持土地制度改革的基本原則與底線的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)土地制度改革，最終建立以權(quán)屬管理、規(guī)劃與用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

1．深化農(nóng)村土地制度改革

要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，不斷完善農(nóng)村土地承包政策，擴(kuò)大集體土地權(quán)能。一是堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)。堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，既是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的應(yīng)有之義，也穩(wěn)定了農(nóng)村土地制度改革的最基本保障。二是完善家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度，核心是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。三是堅(jiān)持完善耕地保護(hù)和土地用途管制的制度。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，嚴(yán)格限定土地用途。四是擴(kuò)大土地權(quán)能。賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保權(quán)能，盡快從國(guó)家層面明確土地產(chǎn)權(quán)界限，明晰產(chǎn)權(quán)主體，解決制約土地制度改革的法律問(wèn)題。

2．改革農(nóng)村宅基地法律管理制度

土地和宅基地是農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)，《憲法》第10條和《土地法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬“農(nóng)民集體所有”，這意味著農(nóng)民只有使用權(quán)而無(wú)處置權(quán)。《擔(dān)保法》也規(guī)定，農(nóng)村宅基地不可作為抵押物。事實(shí)上，困擾農(nóng)村宅基地問(wèn)題主要是法律法規(guī)的約束。改革農(nóng)村宅基地制度，要與目前正在開(kāi)展的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記頒證緊緊結(jié)合起，根據(jù)實(shí)際探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑥r(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，使農(nóng)民在農(nóng)村的承包地、宅基地、社員權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益變?yōu)榭山灰椎呢?cái)產(chǎn)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

3．探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

盤(pán)活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同權(quán)、同價(jià)是土地制度改革的一個(gè)重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。” ［5］農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要堅(jiān)持依法、依規(guī)，穩(wěn)妥推進(jìn)，堅(jiān)持原則性與靈活性的統(tǒng)一，應(yīng)該充分利用現(xiàn)行法律空間開(kāi)展流轉(zhuǎn)入市的試點(diǎn)工作，重點(diǎn)探索流轉(zhuǎn)交易管理制度和增值收益分配機(jī)制。以存量集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)為對(duì)象，通過(guò)制度安排，讓已用于經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股試點(diǎn)，可以先確權(quán)，以合法空間進(jìn)入城市規(guī)劃。建立統(tǒng)一、公開(kāi)、公平的交易市場(chǎng)，形成合理的價(jià)格機(jī)制，改革稅收體系，探索土地增值收益分配機(jī)制。

4．完善征地制度改革

黨的十八大報(bào)告提出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，對(duì)于現(xiàn)行征地制度存在征地范圍過(guò)寬、征地補(bǔ)償過(guò)低、征地程序的設(shè)計(jì)和執(zhí)行不當(dāng)、損害農(nóng)民利益等弊端已有廣泛共識(shí)，但是在如何界定“公共利益”縮小征地范圍，如何確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如何規(guī)定合理的征地程序，如何調(diào)整各方利益關(guān)系等方面存在爭(zhēng)議。征地拆遷是一樁重大的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，必須要符合《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)變動(dòng)合意加公示的規(guī)則模式，征地當(dāng)事人雙方必須就產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移取得合意，避免強(qiáng)征強(qiáng)拆，特別是要保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)。集體土地征收的政策要透明，保障征地與被征地雙方有平等的談判權(quán)。在一些地方，通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、所得稅，土地出讓金收入能占到本地財(cái)政預(yù)算外收入的6成以上，地方政府能獲取巨大的增值財(cái)富。被征地農(nóng)戶(hù)獲得一次性“補(bǔ)償”不僅標(biāo)準(zhǔn)低，而且缺少對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的保障，土地財(cái)政帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，必須進(jìn)行調(diào)整。

5．建立土地增值收益分配制度

建立公平共享的土地增值收益分配制度，關(guān)乎社會(huì)發(fā)展與公平，在土地制度改革中占據(jù)關(guān)鍵地位。一是根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，制定土地增值收益的合理分配原則。合理確定農(nóng)戶(hù)、投資者、政府和村級(jí)組織四者的比例關(guān)系，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會(huì)，讓公民分享。二是建立失地農(nóng)戶(hù)合理多元的保障機(jī)制。要把土地增值的一部分按一定比例支付原土地農(nóng)戶(hù)的住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)等生存性保障，千方百計(jì)解決失地農(nóng)戶(hù)的就業(yè)問(wèn)題。對(duì)于失去勞動(dòng)能力的農(nóng)戶(hù)，政府要切實(shí)承擔(dān)起社會(huì)保障的職責(zé)，多方面采取綜合措施維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有所提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。三是建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。土地增值收益可以通過(guò)初次分配和再分配實(shí)現(xiàn)。初次分配主要兼顧雙方當(dāng)事人、政府與村級(jí)組織四方，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公平交易；再分配是政府通過(guò)集中土地的各種稅收收入并將之用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、補(bǔ)貼低收入家庭等實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)要按照一定比例返還給原土地農(nóng)戶(hù)。如同入股享受分紅一樣，讓他們隨土地增值而獲益，解決“一次性補(bǔ)償”的后顧之憂，杜絕強(qiáng)征強(qiáng)拆現(xiàn)象。

6．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地制度

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地制度涉及重大利益格局調(diào)整，事關(guān)全局、政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要深入研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，分步實(shí)施、配套推進(jìn)。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地主要精神是“擴(kuò)大權(quán)能是基礎(chǔ)，征地改革是關(guān)鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向?！?［6］一是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市，防止農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地和農(nóng)民宅基地自發(fā)無(wú)序流轉(zhuǎn)。大力發(fā)展和培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)信息、市場(chǎng)咨詢(xún)、土地登記代理、地價(jià)評(píng)估、交易代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)。二是發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的決定作用。要減少非公益性用地劃撥，嚴(yán)格用途管理，盤(pán)活存量劃撥用地，擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)配置新增建設(shè)用地范圍，發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。三是抓緊修改相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地制度的建設(shè)牽涉到物權(quán)法、土地管理法、擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)，現(xiàn)行法律法規(guī)某些條款需要修改。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)頒證工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地信息庫(kù)，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，遵循統(tǒng)一規(guī)則，建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的建設(shè)用地市場(chǎng)制度體系。

總之，土地制度是一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與科學(xué)發(fā)展。推動(dòng)土地制度改革，要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)，不斷釋放土地生產(chǎn)力的動(dòng)力，增強(qiáng)發(fā)展的活力，推動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面解決“三農(nóng)”問(wèn)題。同時(shí)，也要著眼于新時(shí)期新階段人的解放，特別是農(nóng)民的解放，不斷增強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)民的自我發(fā)展能力，提供城鄉(xiāng)居民公平、公正的發(fā)展權(quán)利與機(jī)會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域的均衡與可持續(xù)發(fā)展，為奪取全面建成小康社會(huì)的新勝利，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)和民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定牢固基礎(chǔ)。