上海應(yīng)對(duì)“9·13”暴雨和“菲特”臺(tái)風(fēng)工作的反思

章文晟

（蘭州大學(xué)，甘肅蘭州730107）

上海應(yīng)對(duì)“9·13”暴雨和“菲特”臺(tái)風(fēng)工作的反思

章文晟

（蘭州大學(xué)，甘肅蘭州730107）

2013年9月13日下午和10月7日～8日因“菲特”臺(tái)風(fēng)引發(fā)的大暴雨在給上海城市安全運(yùn)行帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)的同時(shí)，也考驗(yàn)著防汛部門組織各方迅速應(yīng)對(duì)、及時(shí)處置的能力。針對(duì)應(yīng)對(duì)過程中暴露出的問題，客觀分析原因，提出對(duì)策建議。

9·13暴雨；“菲特”臺(tái)風(fēng)；防汛應(yīng)對(duì)；上海市

0　引言

上海位于長(zhǎng)江和太湖流域下游，東瀕東海，南臨杭州灣，北依長(zhǎng)江口，西接江蘇、浙江兩省。特定的地理環(huán)境和氣象條件，使上海在盡享漁耕舟楫之利的同時(shí)，也備受水患、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害的侵?jǐn)_。特別是20世紀(jì)90年代以來，因全球氣候變暖、海平面上升，以及熱島效應(yīng)、地面沉降等多種因素的交互影響，使風(fēng)災(zāi)、水患呈現(xiàn)出更加復(fù)雜、多變、突發(fā)的態(tài)勢(shì)。2013年的“9·13”暴雨和“菲特”臺(tái)風(fēng)在給上海的城市安全運(yùn)行帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)的同時(shí)，也考驗(yàn)著防汛部門組織各方迅速應(yīng)對(duì)、及時(shí)處置的能力，由此引發(fā)的問題值得高度關(guān)注。

1　基本情況

1.1“9·13”暴雨情況

2013年9月13日下午，上海中心城區(qū)突降暴雨，強(qiáng)度為上海近20年來最大的一次。至當(dāng)晚20時(shí)，全市有21個(gè)測(cè)站雨量達(dá)到100mm大暴雨標(biāo)準(zhǔn)，74個(gè)測(cè)站達(dá)到50mm暴雨標(biāo)準(zhǔn)，雨量最大的浦東后灘達(dá)154.1mm。浦東、黃浦、長(zhǎng)寧、楊浦、普陀等區(qū)有10個(gè)測(cè)站的小時(shí)降雨強(qiáng)度超過101mm百年一遇暴雨標(biāo)準(zhǔn)；其中浦東世紀(jì)公園最大1 h雨量達(dá)127.3mm，超過2012年“?？迸_(tái)風(fēng)時(shí)的61.8mm和2008年“8·25”暴雨時(shí)的117.5mm。

1.2“菲特”臺(tái)風(fēng)情況

2013年10月7日至8日，2013年第23號(hào)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“菲特”影響上海。由于正值天文大潮汛，上海出現(xiàn)了臺(tái)風(fēng)、暴雨、天文大潮和上游洪水“四碰頭”的嚴(yán)峻局面。從10月7日0時(shí)至8日12時(shí)，全市普降大暴雨到特大暴雨，在防汛信息系統(tǒng)已有的439個(gè)雨量測(cè)站中共有274個(gè)站累計(jì)雨量超200mm，24個(gè)站累計(jì)雨量超300mm，最大為松江工業(yè)區(qū)達(dá)372.8mm?！胺铺亍迸_(tái)風(fēng)引起的累計(jì)降雨，要大于2005年“麥莎”臺(tái)風(fēng)、2012年“?？迸_(tái)風(fēng)引起的降雨，48 h累計(jì)雨量為上海1999年梅雨以來最大的一次，24 h雨量是上海52年來最大的一次。

由于正值天文大潮，黃浦江沿線潮位全面超警，出現(xiàn)了內(nèi)河水位抬升迅猛，普遍抬升1m以上，松江米市渡10月8日午潮實(shí)測(cè)潮位達(dá)4.61m，超警戒線1.11m，創(chuàng)出新紀(jì)錄；松江、青浦、金山等11個(gè)站點(diǎn)的內(nèi)河水位也同時(shí)創(chuàng)出歷史新高，且居高不下。

1.3兩場(chǎng)暴雨的特點(diǎn)

“9·13”暴雨具有集中雨量大、雨勢(shì)強(qiáng)、來勢(shì)洶、局地性強(qiáng)的特點(diǎn)。

“菲特”臺(tái)風(fēng)帶來的暴雨具有累計(jì)雨量大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、降雨范圍廣的特點(diǎn)。

2　暴露出的主要問題和原因分析

2.1主要問題

一是城鎮(zhèn)積水嚴(yán)重。兩次大暴雨過程中，都出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的積水現(xiàn)象，特別是“菲特”臺(tái)風(fēng)時(shí)，中心城區(qū)有97條段道路積水，市郊道路（含鄉(xiāng)村道路）積水1 080條段，下立交積水109處，居民小區(qū)積水900余處，居民和商鋪進(jìn)水10萬余戶，地下車庫進(jìn)水129處，主要集中在普陀、嘉定、松江、金山、青浦等區(qū)。

二是高空墜物和樹木倒伏頻發(fā)。兩次大暴雨過程中，雖未發(fā)生因高空墜物和樹木倒伏引起的人身傷亡事故，但是仍有4 000多株樹木倒伏，近100處廣告牌、店招店牌和交通信息指示牌損壞。其中崇明倒伏樹木2 800余株，嘉定900余株，閔行、奉賢300余株；嘉定損壞廣告牌等40余處。

三是部分水利設(shè)施水毀嚴(yán)重?！胺铺亍迸_(tái)風(fēng)期間，河道堤防損壞337處22.5 km，堤防決口9處1.12 km，損壞水閘泵站30座。金山掘石港、斜塘、六里塘、惠高涇、秀州塘、胥浦塘等18條浦南西片泄洪通道基本全線漫堤；松江葉榭千步?jīng)?5m防汛墻垮塌，車墩北泖華沙堆場(chǎng)支河口和浦南片新浜地區(qū)多處河水漫溢；青浦油墩港、拓澤塘、西大盈港、淀浦河等發(fā)生漫溢；閔行、奉賢黃浦江防汛墻發(fā)生局部漫溢險(xiǎn)情。

四是應(yīng)急處置能力不足?！?·13”大暴雨過程中，浦東世紀(jì)大道、浦電路等區(qū)域積水嚴(yán)重，造成交通嚴(yán)重?fù)矶拢欢劝c瘓。軌道交通6號(hào)線部分路段因觸網(wǎng)失電，造成運(yùn)行故障，2號(hào)線因外部雨水倒灌，局部區(qū)間停運(yùn)。

“菲特”臺(tái)風(fēng)期間，金山、青浦、松江、嘉定等郊區(qū)多處地下車庫、下立交積水，搶排進(jìn)展較慢。

五是氣象預(yù)警略遲?！?·13”暴雨暴露出預(yù)警預(yù)報(bào)略遲，降雨集中時(shí)段出現(xiàn)在15：30～17：00，暴雨橙色預(yù)警發(fā)布時(shí)間是16時(shí)18分，16時(shí)44分更新為紅色預(yù)警。

“菲特”臺(tái)風(fēng)防御過程中暴露出暴雨量級(jí)與實(shí)際不符，預(yù)測(cè)50～80mm，大部地區(qū)降雨200mm以上，局部地區(qū)達(dá)到300mm以上。暴雨紅色預(yù)警內(nèi)部會(huì)商不夠，預(yù)警提示發(fā)布不規(guī)范，市氣象局發(fā)布關(guān)于停課、停業(yè)等社會(huì)提示。

2.2主要原因分析

一是城鎮(zhèn)排水和區(qū)域除澇能力不足。上海目前排水系統(tǒng)的排水能力一般為每小時(shí)36mm，中央商務(wù)區(qū)和機(jī)場(chǎng)等重要地區(qū)為50～56mm且尚有30%的排水系統(tǒng)尚未建成，青松大控制片面積758 km2，規(guī)劃泵排能力305m3/s，現(xiàn)僅有2座泵閘，排澇能力僅為55m3/s。

二是防汛設(shè)施未按規(guī)范建設(shè)。比如積水深度超4m的普陀區(qū)祁連山路下立交，除了雨量大、超出泵排能力外，還與其處于真江東、定邊、真光三個(gè)排水系統(tǒng)末梢，周邊張華浜、俞淀浦水位長(zhǎng)時(shí)間居高不下，及立交上方鐵路客水量過大有直接關(guān)系。嘉定城市岸泊小區(qū)多個(gè)地下車庫進(jìn)水，主要原因是小區(qū)景觀河道在未設(shè)置防汛墻的情況下直接與外河連通，車庫入口未設(shè)置駝峰且標(biāo)高低于小區(qū)和市政道路，未按規(guī)定配置擋板等防汛設(shè)施且值守?fù)岆U(xiǎn)等責(zé)任不落實(shí)。

三是抗風(fēng)能力不強(qiáng)。受地形條件和樹種限制，上海樹木的根基普遍較淺，部分未經(jīng)審批的廣告設(shè)施或店招店牌存在結(jié)構(gòu)不合理、施工不規(guī)范等問題，抗風(fēng)能力明顯不足。

四是黃浦江及內(nèi)河水位持續(xù)超警且居高不下?！胺铺亍庇绊懫陂g，恰逢天文大潮期，黃浦江米市渡潮位創(chuàng)下4.61m的歷史最高潮位；上游杭嘉湖及淀泖地區(qū)河道來水迅猛增加，致使金山、青浦、松江等地內(nèi)河水位低潮抬升、高潮超高、持續(xù)超警，并超過當(dāng)?shù)氐谭涝O(shè)防能力，造成漫溢、潰決等險(xiǎn)情。

五是各部門、各單位應(yīng)急聯(lián)動(dòng)不到位?！?·13”暴雨正逢周末晚高峰，地面公交擁堵、軌道交通故障，造成大量乘客滯留；量放水人員難以進(jìn)崗到位，移動(dòng)泵車等應(yīng)急處置車輛沒有快速通道，無法快速趕赴積水現(xiàn)場(chǎng)處置；區(qū)縣未按照上海市防汛搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備定額配齊、配足物資器材，應(yīng)急搶排時(shí)主要依靠市防汛辦跨區(qū)域調(diào)度，延緩了退水時(shí)間。

六是預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)能力有限。臨近預(yù)報(bào)為世界難題，預(yù)報(bào)的提前率和準(zhǔn)確率有很大提高空間；區(qū)域性的預(yù)警預(yù)報(bào)覆蓋面不廣、知曉率偏低，未規(guī)范區(qū)域性預(yù)報(bào)發(fā)布和預(yù)警提示制度，內(nèi)部會(huì)商機(jī)制執(zhí)行也不規(guī)范。

3　反思與建議

3.1幾點(diǎn)反思

反思一：必須進(jìn)一步加快防汛排水設(shè)施建設(shè)。上海市規(guī)劃雨水排水系統(tǒng)366個(gè)，排水能力4 246m3/s，服務(wù)面積865 km2。目前已建成261個(gè)，排水能力3 068m3/s，服務(wù)面積595 km2，分別占規(guī)劃數(shù)的71%、72%和70%。未建成的雨水排水系統(tǒng)主要集中在中環(huán)線以外；另外中心城區(qū)還有周家嘴等4個(gè)低標(biāo)排水系統(tǒng)。必須采取有力措施，突破拆遷難、建設(shè)成本高兩大瓶頸，加速推進(jìn)排水設(shè)施建設(shè)。特別是部分城郊結(jié)合部和郊區(qū)新城建設(shè)中，要注重先地下后地上，不能忽視地下排水網(wǎng)管的建設(shè)，不能為今后的發(fā)展埋下隱患。近年來，市區(qū)兩級(jí)政府一直不遺余力地對(duì)易積水點(diǎn)實(shí)施改造，并持續(xù)開展了排水管道養(yǎng)護(hù)大會(huì)戰(zhàn)，充分挖掘現(xiàn)有排水設(shè)施的效益，對(duì)緩解部分地區(qū)的防汛壓力效果明顯。這一做法必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。

反思二：必須進(jìn)一步加強(qiáng)河道規(guī)劃建設(shè)和管理。河道不僅具有景觀、生態(tài)、資源等方面的作用，更重要的是具有調(diào)節(jié)暴雨洪水功能。上海的地勢(shì)低洼，地處太湖流域下游，降雨量大，防汛任務(wù)較重，過去在城市化、工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，河道填堵情況比較嚴(yán)重。近10年來，上海填堵河道的現(xiàn)象得到有效控制，河道水面積率不斷上升。今后必須進(jìn)一步采取措施，加強(qiáng)河道管理和保護(hù)，堅(jiān)決杜絕擅自填堵河道現(xiàn)象。

啟示三：必須進(jìn)一步加強(qiáng)防汛應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。防汛工作是系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持協(xié)同防汛、科學(xué)防汛，要嚴(yán)格執(zhí)行以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的各級(jí)各類防汛工作責(zé)任制，各司其職、各負(fù)其責(zé)，相互支持，信息共享，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高應(yīng)急處置能力。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)市民防范意識(shí)。

3.2幾點(diǎn)建議

針對(duì)應(yīng)對(duì)工作中暴露出的問題，上海市委、市政府高度重視，韓正書記、楊雄市長(zhǎng)多次聽取匯報(bào)，作出重要指示。蔣卓慶副市長(zhǎng)多次主持召開專題會(huì)議，分析查找原因，部署落實(shí)完善措施。市防汛辦及時(shí)分解落實(shí)任務(wù)，明確責(zé)任和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。對(duì)于有條件的，即知即改；對(duì)暫不具備條件的，結(jié)合“十二五”規(guī)劃調(diào)整實(shí)施。

建議一：加快水毀工程修復(fù)和防汛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對(duì)受災(zāi)較為嚴(yán)重的金山、青浦、松江、奉賢、嘉定等5區(qū)上報(bào)的水毀工程項(xiàng)目，建議可參照國(guó)家特大防汛抗旱補(bǔ)助費(fèi)管理辦法，結(jié)合冬春水利建設(shè)，由市財(cái)政落實(shí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于堤防局部潰缺、受損排澇設(shè)施設(shè)備等應(yīng)急修復(fù)建設(shè)，保障災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)需要。同時(shí)，建議持續(xù)推進(jìn)防汛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照建成一批、開工一批、儲(chǔ)備一批的要求，不斷鞏固和提高千里海塘、千里江堤、城鎮(zhèn)排水、區(qū)域除澇等“四道防線”整體防御能力。

建議二：不斷細(xì)化防汛工作措施。針對(duì)應(yīng)對(duì)工作中暴露出的問題，建議市防汛辦會(huì)同有關(guān)部門和單位抓緊完善相關(guān)工作機(jī)制、制度。比如，針對(duì)道路積水搶排有交叉的現(xiàn)象，水務(wù)和綠化市容部門要編制《暴雨積水路中量放水操作手冊(cè)》和《雨中路邊進(jìn)水口清理操作手冊(cè)》，對(duì)全市32萬只路中窨井和39萬個(gè)路邊進(jìn)水口，分片劃塊，定人定崗，根據(jù)不同等級(jí)的預(yù)警信號(hào)，排水和環(huán)衛(wèi)職工采取到崗待命、突擊作業(yè)、信息反饋等響應(yīng)行動(dòng)，確?！胺e水少、退水快”。其他如氣象、房管、民防、交港、申通、電力等部門也要根據(jù)各自職責(zé)，進(jìn)一步細(xì)化了預(yù)案，加強(qiáng)了部門間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，形成了抗災(zāi)合力。

建議三：做好日常防汛督查指導(dǎo)。針對(duì)防汛工作的薄弱環(huán)節(jié)，按照《上海市防汛安全檢查辦法》，建議市防汛辦汛前制定檢查、督查方案，組織各區(qū)縣防汛辦和市防指主要成員單位開展各種形式的督導(dǎo)檢查，重點(diǎn)檢查在建工程、地下空間、道路下立交、堤防薄弱段、易積水路段、設(shè)施菜地、小區(qū)排水管道、軌交車站、重要泵閘、高空構(gòu)筑物等十大重點(diǎn)部位，確保各項(xiàng)整改措施落實(shí)到位，為安全度汛打下扎實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，建議進(jìn)一步完善防汛隱患及時(shí)發(fā)現(xiàn)、定期排查、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、有效整改的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，努力推進(jìn)防汛安全檢查制度化、規(guī)范化。

建議四：加快防汛條例的修訂工作。針對(duì)《上海市防汛條例》實(shí)施過程中暴露出的“基層防汛機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、應(yīng)急處置機(jī)制、地下空間防汛安全監(jiān)管、防汛物資儲(chǔ)備體系”等方面的局限和缺陷，建議市防汛指揮部、市水務(wù)局會(huì)同市政府法制辦繼續(xù)深化專題調(diào)研，及早完成《上海市防汛條例修正案（初稿）》和《關(guān)于＜上海市防汛條例＞修正草案的說明（初稿）》，力爭(zhēng)2014年報(bào)請(qǐng)市人大審議通過。

建議五：完善修訂防汛防臺(tái)專項(xiàng)預(yù)案。認(rèn)真總結(jié)2013年防汛工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，組織修編2014年防汛防臺(tái)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)完善預(yù)警發(fā)布、內(nèi)部會(huì)商、工作分工、險(xiǎn)段防守、隊(duì)伍調(diào)度、人員轉(zhuǎn)移、物資調(diào)運(yùn)等各環(huán)節(jié)的職責(zé)和任務(wù)，進(jìn)一步細(xì)化青浦、金山、松江等低洼地區(qū)和居民小區(qū)、下立交、地下車庫等易積水區(qū)域的專項(xiàng)防汛應(yīng)急搶排方案，做到“一處一預(yù)案、一事一預(yù)案”。比如，針對(duì)下立交暴雨時(shí)易發(fā)生淹車傷人事故的現(xiàn)象，建議路政、公安、排水部門進(jìn)一步細(xì)化工作預(yù)案，建立“一處一預(yù)案”，完善已由的“三合一”下立交積水應(yīng)急處置機(jī)制，明確市路政局為全市下立交設(shè)施的行業(yè)主管部門，逐一對(duì)接，責(zé)任到人，并通過設(shè)置警示標(biāo)志、積水標(biāo)尺、積水“20cm限行，25cm封交”等管理措施，最大限度保障市民的人身安全。

建議六：繼續(xù)加強(qiáng)防汛培訓(xùn)和宣傳工作。針對(duì)防汛干部調(diào)動(dòng)大、新手多、業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺的實(shí)際，建議市防汛辦聯(lián)合市應(yīng)急辦、市公務(wù)員局分期對(duì)各區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和市防汛指揮部成員單位防汛干部，開展防汛防臺(tái)檢查督查、預(yù)案編制、應(yīng)急指揮、人員轉(zhuǎn)移、災(zāi)情統(tǒng)計(jì)等為重點(diǎn)的業(yè)務(wù)知識(shí)技能專題培訓(xùn)，全面提高各級(jí)防汛干部業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，建議市防汛辦加大宣傳力度，編制以防暴雨、防臺(tái)風(fēng)為主要內(nèi)容的防汛安全公益宣傳片，繼續(xù)做強(qiáng)做實(shí)“上海防汛”政務(wù)微博，普及防汛知識(shí)，提升市民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和避險(xiǎn)自救能力，營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍。讀，研究方向：資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)。

TV87

B

1009-7716（2015）01-0127-03

2014-04-08

章文晟（1993-），男，上海人，本科就讀，研究方向：資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)。