蘇淑民

(北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法政學(xué)院，北京 100024)

政治理論研究

全球化時(shí)代民間外交蓬勃發(fā)展的動(dòng)因

蘇淑民

(北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法政學(xué)院，北京 100024)

隨著全球化趨勢(shì)日益加強(qiáng)，世界舞臺(tái)上民間外交蓬勃發(fā)展。全球化、信息化發(fā)展為民間外交的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ):非國(guó)家行為體數(shù)量增多并且功能強(qiáng)化，是民間外交主體發(fā)揮更大作用的前提;復(fù)合相互依賴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成，為民間外交發(fā)揮作用提供了更大空間;“全球治理”需要非國(guó)家行為體的積極參與，為民間外交發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件;信息公開(kāi)化和便利的交流手段為非官方組織或個(gè)人參與外交提供了技術(shù)支持。民間社會(huì)不僅為民間外交發(fā)揮作用提供了機(jī)會(huì)和舞臺(tái)，還是民間外交的力量源泉，在參與全球治理、保護(hù)弱勢(shì)群體、抑制世界強(qiáng)權(quán)、治理“民主赤字”等方面都發(fā)揮著積極作用?，F(xiàn)代外交的公開(kāi)化、民主化趨勢(shì)為民間外交大發(fā)展提供了前提條件。

民間外交;全球化;信息化;民間社會(huì);外交民主化

民間外交是中國(guó)特色的外交理論和實(shí)踐創(chuàng)新的重要組成部分，在增進(jìn)中國(guó)人民與各國(guó)人民的友誼、創(chuàng)造我國(guó)發(fā)展所需的良好國(guó)際環(huán)境、推動(dòng)國(guó)家間關(guān)系的健康發(fā)展等方面做了大量的卓有成效的工作，發(fā)揮了不可替代的重要作用。隨著中國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力的不斷提升，中國(guó)與世界的聯(lián)系日益緊密，中國(guó)外交呈現(xiàn)出內(nèi)外結(jié)合、官民并舉、多方互動(dòng)的立體化格局。在這種背景下，民間外交工作更加活躍，在服務(wù)國(guó)家總體外交、國(guó)家建設(shè)、祖國(guó)和平統(tǒng)一大業(yè)和促進(jìn)世界和平等方面發(fā)揮了更大更重要的建設(shè)性作用。

當(dāng)今世界，隨著全球化趨勢(shì)日益加強(qiáng)，國(guó)際社會(huì)行為體日益多元化，民間外交在世界范圍內(nèi)也得到了蓬勃發(fā)展。普通民眾或公民團(tuán)體紛紛涉足外交領(lǐng)域，他們?cè)诃h(huán)保、安全、人道主義援助、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域，或致力于影響官方和政府間國(guó)際組織的外交決策，或致力于推動(dòng)特定議題協(xié)商，使民間外交成為處理國(guó)家間關(guān)系的重要渠道，起到了政府間雙邊和多邊外交無(wú)法替代的作用。跨國(guó)民間外交力量已作為一股強(qiáng)大的社會(huì)政治力量登上了世界政治舞臺(tái)。

一、全球化與信息化發(fā)展為民間外交的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

全球化與信息化相互滲透、相互促進(jìn)，兩者匯合成為21世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主流和方向。它們以強(qiáng)大的力量推進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，改變?nèi)祟惖纳a(chǎn)方式和生活方式，也重塑了當(dāng)代世界政治的基本組織、規(guī)則和制度。全球化、信息化使得一定地域范圍內(nèi)人際交往所需的時(shí)間和距離伴隨著交通與通訊技術(shù)的進(jìn)步而縮短，真正實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)、信息、人員基本上共時(shí)性的全球流動(dòng)。美國(guó)學(xué)者戴維·哈維將這一現(xiàn)象稱為“時(shí)空壓縮”(compression of time and space)［1］。在“時(shí)空壓縮”的世界政治舞臺(tái)上，民眾參與外交事務(wù)的能力大大提升，民間外交的開(kāi)展獲得了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1.非國(guó)家行為體的數(shù)量增多和功能強(qiáng)化，是民間外交主體發(fā)揮更大作用的前提

全球化的迅猛發(fā)展對(duì)民族國(guó)家提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)家的權(quán)力范圍、權(quán)力形式、權(quán)力強(qiáng)度乃至權(quán)力的制度基礎(chǔ)和觀念都受到影響甚至削弱。赫爾德認(rèn)為，在全球化進(jìn)程中，國(guó)際關(guān)系中的獨(dú)立能動(dòng)者在制度層面上形成了模式化的或者有規(guī)則的活動(dòng)交往網(wǎng)絡(luò)［2］。除了國(guó)家之外，包括國(guó)際組織、跨國(guó)公司等一系列非國(guó)家行為體都是跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)政治中的成員?！斑@些非國(guó)家組織從不同角度和層面上或者分享著過(guò)去由國(guó)家控制的權(quán)力，或者創(chuàng)造著新的權(quán)力空間?！保?］242國(guó)家在法理上的完整性和獨(dú)立性已很難在全球化的世界政治中發(fā)揮出來(lái)，它在國(guó)內(nèi)政治舞臺(tái)上越來(lái)越難于維護(hù)其絕對(duì)的權(quán)威性，在國(guó)際舞臺(tái)上越來(lái)越難以保障主權(quán)的獨(dú)立性。全球化時(shí)代的主權(quán)“不再是一種有明確領(lǐng)土界限的藩籬，而是一種在復(fù)雜的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)政治中討價(jià)還價(jià)的機(jī)制”［4］。

非國(guó)家行為體的多元與豐富，使國(guó)家權(quán)威出現(xiàn)了從中央政府向上、向下、向側(cè)面分散的趨勢(shì):向上即向超國(guó)家層面、向下即向次國(guó)家層面、向側(cè)面即向公共和私人的網(wǎng)絡(luò)分散，而且這種分散比一切權(quán)力都被控制在中央政府手中更加有效。非國(guó)家行為體與國(guó)家行為體并存和互動(dòng)，使國(guó)際社會(huì)的空間結(jié)構(gòu)從一元的、等級(jí)的結(jié)構(gòu)向多元的、網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)演變，這為民間外交發(fā)揮作用提供了廣闊的空間。全球化使非國(guó)家行為體的功能日益多樣化，包括:促進(jìn)國(guó)家間聯(lián)系與合作;協(xié)調(diào)國(guó)家間矛盾和沖突;制定規(guī)則;抵制個(gè)別國(guó)家的單方面行動(dòng)(如綠色和平組織)，向個(gè)別國(guó)家施加軍事制裁、經(jīng)濟(jì)或道義壓力，限制單個(gè)國(guó)家間的自私行為;為一些國(guó)家提供資金技術(shù)援助以及提供政策建議;宣傳某種價(jià)值觀念;影響個(gè)別國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)布局(如跨國(guó)公司)等等［3］158。

2.復(fù)合相互依賴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成，為民間外交發(fā)揮作用提供了更大的空間

在否定國(guó)際關(guān)系現(xiàn)實(shí)主義理論的基本假定基礎(chǔ)上，美國(guó)學(xué)者羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為人類社會(huì)已進(jìn)入“復(fù)合相互依賴的社會(huì)”。它的主要特征有三個(gè):一是世界紛繁復(fù)雜，除了國(guó)家關(guān)系外，大量次國(guó)家和非國(guó)家行為體也直接參與世界政治，并日益發(fā)揮著重要作用，各種國(guó)際社會(huì)的行為體之間有著錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系;二是外交與內(nèi)政之間界限模糊，各種國(guó)際問(wèn)題之間無(wú)明確等級(jí)之分，軍事安全并不始終居于議事日程的首位;三是軍事力量不再起決定性作用，武力并非有效的政策工具［5］。這也就是說(shuō)，人類社會(huì)已連接成一個(gè)利害高度相關(guān)的有機(jī)整體。復(fù)合相互依賴關(guān)系體現(xiàn)在全部國(guó)際關(guān)系中，不僅在地區(qū)和全球范圍內(nèi)，而且在國(guó)際社會(huì)的各個(gè)行為體之間以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域都有所體現(xiàn)。“蝴蝶效應(yīng)”在世界各地進(jìn)一步放大，而且國(guó)際事務(wù)中出現(xiàn)了越來(lái)越多的國(guó)家力不從心或無(wú)能為力的領(lǐng)域，國(guó)界的“漏洞”越來(lái)越大，某些控制措施的實(shí)施變得越來(lái)越艱難［6］，這為非國(guó)家行為體留下了爭(zhēng)奪與填補(bǔ)的國(guó)際政治空間。

3.“全球治理”需要非國(guó)家行為體的積極參與，為民間外交發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件

全球化催生了全球問(wèn)題的出現(xiàn)。20世紀(jì)60年代以來(lái)，環(huán)境污染、核威脅、恐怖主義等負(fù)面效應(yīng)隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展逐漸顯現(xiàn)，引發(fā)人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注。1972年，國(guó)際性民間團(tuán)體羅馬俱樂(lè)部發(fā)表了預(yù)言，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可能無(wú)限地持續(xù)下去的研究報(bào)告《增長(zhǎng)的極限》，使全球問(wèn)題獲得了世界性的關(guān)注。此后，全球問(wèn)題的種類逐漸增多，涵蓋了難民、糧食、人口、失業(yè)、債務(wù)、毒品、艾滋病、核擴(kuò)散、南北關(guān)系、恐怖主義、國(guó)際人權(quán)等方方面面，既有科技文明的負(fù)面影響也有現(xiàn)代文明的消極后果。這些問(wèn)題在全球范圍的擴(kuò)散和蔓延對(duì)人類的生存和發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅，“全球治理”應(yīng)運(yùn)而生。

“全球治理”是一種涉及范圍廣泛的跨國(guó)治理形式，目的是解決全球性問(wèn)題，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和國(guó)家失效造成的世界秩序失范。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·羅西瑙(James N.Rosenau)是全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一，他認(rèn)為治理不同于統(tǒng)治，治理以共同目標(biāo)為支撐，無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些管理活動(dòng)的主體也未必是政府。除了國(guó)家和政府外，至少有十個(gè)與全球治理相關(guān)的術(shù)語(yǔ)已經(jīng)得到人們的認(rèn)可，即“非政府組織、非國(guó)家行為體、無(wú)主權(quán)行為體、議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)、政策協(xié)調(diào)網(wǎng)(policy network)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、全球民間社會(huì)、跨國(guó)聯(lián)盟、跨國(guó)游說(shuō)團(tuán)體和知識(shí)共同體(epistemic community)”［7］。2000年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南在千年報(bào)告中也談到，改善治理就是要以非正式的政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)補(bǔ)充正式的體制機(jī)構(gòu)，就意味著非國(guó)家行為體更多地參與，讓民間社會(huì)和私營(yíng)部門組織與國(guó)家政府、國(guó)際機(jī)構(gòu)齊心協(xié)力追求共同的目標(biāo)［8］。可見(jiàn)，全球治理的需要為民間外交活動(dòng)的開(kāi)展提供了更多的機(jī)會(huì)。

4.信息公開(kāi)化和便利的交流手段為非官方組織或個(gè)人參與外交提供了技術(shù)支持

首先，網(wǎng)絡(luò)民間外交的興起具有技術(shù)上的必然性。隨著數(shù)字化信息傳播和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展并走向大眾化，網(wǎng)絡(luò)這一新興媒介迅速崛起并開(kāi)始引起愈來(lái)愈多的關(guān)注。技術(shù)的興起改變了社會(huì)形態(tài)。電腦網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造了一個(gè)特殊的、虛擬的空間，即“網(wǎng)絡(luò)空間”。借助于網(wǎng)絡(luò)空間建立的社會(huì)就是“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)基本不受某一集中權(quán)力機(jī)構(gòu)管制，能夠自主運(yùn)行，較少受到條條框框的約束［9］。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)傳播具有廉價(jià)、實(shí)時(shí)、共享和高度擴(kuò)張的特點(diǎn)，所以減少了信息傳遞的級(jí)層，提高了社會(huì)運(yùn)行的透明度，并且能夠動(dòng)員廣大網(wǎng)民掀起網(wǎng)絡(luò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)，其范圍可以波及整個(gè)主權(quán)國(guó)家乃至全球。在這樣的背景下，“網(wǎng)絡(luò)外交”悄然興起。而網(wǎng)絡(luò)民間外交，即由國(guó)民個(gè)人和民間機(jī)構(gòu)在網(wǎng)上進(jìn)行的具有非官方外交性質(zhì)和政治效用的對(duì)外交往活動(dòng)，也必然會(huì)蓬勃發(fā)展。

其次，信息社會(huì)逐漸消解了現(xiàn)代民族國(guó)家造成的國(guó)內(nèi)領(lǐng)域和對(duì)外領(lǐng)域的嚴(yán)格界限，也逐步瓦解了國(guó)家－社會(huì)－個(gè)人之間的壁壘，使得彼此的邊界日益模糊?，F(xiàn)代民族國(guó)家對(duì)內(nèi)和對(duì)外事務(wù)的內(nèi)容存在很大區(qū)別:對(duì)外事務(wù)基本上都是外交、軍事和安全等“高級(jí)政治”事務(wù)，對(duì)內(nèi)事務(wù)則主要是經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理等“低級(jí)政治”事務(wù)，兩者之間壁壘分明。然而，隨著全球化的發(fā)展和國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間的形成，國(guó)內(nèi)事務(wù)躍出邊界，成為對(duì)外事務(wù)的重要組成部分，此種狀態(tài)從根本上決定著外交成為牽一發(fā)而動(dòng)全身的事務(wù)，社會(huì)領(lǐng)域中的動(dòng)向日益敏感地傳遞到外交事務(wù)之中。對(duì)于一些“低級(jí)政治”事務(wù)，政府必然要同那些非政府組織(包括私營(yíng)跨國(guó)公司等私有部門)打交道，而且交往所依據(jù)的規(guī)則就不能完全按照政治和權(quán)力的邏輯進(jìn)行，而是將市場(chǎng)機(jī)制引入到政治領(lǐng)域，通過(guò)平等的討價(jià)還價(jià)和協(xié)商談判來(lái)進(jìn)行［10］。

最后，知識(shí)就是權(quán)力。信息革命使國(guó)際社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了前所未有的變革，信息的可獲得性掀起了政治平民化、國(guó)際關(guān)系民主化和外交公眾化的浪潮。伴隨著Web 2.0時(shí)代的到來(lái)，傳播模式發(fā)生了改變，原來(lái)被動(dòng)接受信息的網(wǎng)絡(luò)用戶逐步轉(zhuǎn)化為信息制造者、傳播者，用戶的交流模式也從單純的“讀”向“寫(xiě)”及“共同建設(shè)”方向發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)用戶不但常常為外交事務(wù)的議程設(shè)置提供思路，還往往會(huì)作出頗具批判意識(shí)的獨(dú)立判斷，主動(dòng)參與到外交事務(wù)中來(lái)。

二、全球民間社會(huì)力量的發(fā)展為民間外交奠定了社會(huì)基礎(chǔ)

全球化產(chǎn)生了以下重要的政治現(xiàn)象:全球意識(shí)的提升;市場(chǎng)力量的擴(kuò)張;個(gè)人行為能力的增強(qiáng);政治行為體的生長(zhǎng);國(guó)家權(quán)威的衰落等［11］。這些新現(xiàn)象的產(chǎn)生，極大地影響了傳統(tǒng)民族國(guó)家框架下的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，其中引人注目的是民間社會(huì)力量的不斷擴(kuò)大。

民間社會(huì)指的是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域，由各種公民組織組成，這些組織介于政府與企業(yè)之間，又被稱為“第三部門”(the third sector)，包括社區(qū)組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、非政府組織(NGO)、公民和利益團(tuán)體自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等。也就是說(shuō)，民間社會(huì)是由民間的力量、媒體的力量、各種不同的職業(yè)團(tuán)體的力量、宗教的力量、各種不同的草根性組織和民間社會(huì)運(yùn)動(dòng)等多種社會(huì)力量聚合而成的，它不由中央政府控制，卻是能對(duì)政府形成壓力又相對(duì)獨(dú)立于政府的社會(huì)力量。

民間社會(huì)不僅為民間外交發(fā)揮作用提供了機(jī)會(huì)和舞臺(tái)，還是民間外交的力量源泉。民間外交之所以發(fā)展強(qiáng)勁，就是因?yàn)樗诿耖g社會(huì)，代表了民間社會(huì)各種主體的利益。在國(guó)內(nèi)層面，隨著民間社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，民間力量的進(jìn)一步壯大，非官方力量在國(guó)家的外交決策中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

全球民間社會(huì)力量在參與全球治理、保護(hù)弱勢(shì)群體、抑制世界強(qiáng)權(quán)等方面都發(fā)揮著積極作用。全球民間社會(huì)力量的興起和成長(zhǎng)，整合起游離于國(guó)家權(quán)力之外的眾多行為體，強(qiáng)化了當(dāng)代國(guó)際關(guān)系行為體的多元化趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代以來(lái)蓬勃發(fā)展的全球民間社會(huì)力量，已成為了國(guó)際舞臺(tái)上無(wú)法忽視的力量之一。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，全球民間社會(huì)力量的生長(zhǎng)擴(kuò)大了非國(guó)家行為體的陣容，使國(guó)際體系的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化和低政治化的態(tài)勢(shì)，使得國(guó)際社會(huì)中國(guó)際制度和國(guó)際規(guī)范的不足得到一定程度的彌補(bǔ)，國(guó)際體系的制度化程度得到增強(qiáng)。

全球民間社會(huì)力量的發(fā)展使外交呈現(xiàn)出以人為本、以社會(huì)為基的走向，為民間外交發(fā)展奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。由于在制定政策、推進(jìn)全球治理方面所做出的貢獻(xiàn)，民間社會(huì)組織越來(lái)越受到各國(guó)政府和聯(lián)合國(guó)的重視，它們采取措施擴(kuò)大與民間人士及其組織進(jìn)行磋商和合作的范圍，為其提供更大的國(guó)際空間，吸收其作為伙伴，并幫助其完成政策的制定和實(shí)施。中國(guó)學(xué)者郭樹(shù)勇指出:“在全球化與信息化的時(shí)代，民族國(guó)家內(nèi)部的群眾政治抗?fàn)幓蜃园l(fā)性民間外交所形成的直接或間接政治外交影響，與國(guó)際民間社會(huì)的發(fā)育發(fā)展有著耦合性與同步性，并以某種特殊的形式推動(dòng)了全球社會(huì)與世界政治文明的進(jìn)步。”［12］

三、民間外交順應(yīng)了現(xiàn)代外交民主化、公開(kāi)化發(fā)展趨勢(shì)與潮流

自威斯特伐利亞體系建立以來(lái)，現(xiàn)代外交就具有強(qiáng)烈的精英外交傾向，外交事務(wù)高度敏感，廣大民眾很少有機(jī)會(huì)介入到外交領(lǐng)域。然而，從19世紀(jì)中后期開(kāi)始，外交民主化逐漸成為當(dāng)今外交發(fā)展的方向，民族主義、民主主義和信息技術(shù)革命是這一進(jìn)程中的主要推動(dòng)力量［13］25。外交公開(kāi)化原則在1899年和1907年召開(kāi)的兩次海牙國(guó)際和平會(huì)議上得到確認(rèn)，并在后來(lái)成立的國(guó)際聯(lián)盟和聯(lián)合國(guó)中體現(xiàn)出來(lái)。日益增多的涉足原本神秘的外交事務(wù)領(lǐng)域的非國(guó)家行為體推動(dòng)著外交民主化進(jìn)程的發(fā)展。英國(guó)著名外交學(xué)家哈羅德·尼克松在20世紀(jì)中葉就指出，“盡管增加了復(fù)雜性，當(dāng)今外交正逐漸要求‘開(kāi)放’和公開(kāi)解釋，從老式外交的國(guó)際精英的小圈子向‘民主’‘公開(kāi)’趨勢(shì)轉(zhuǎn)變”［14］。中國(guó)學(xué)者唐賢興指出，“人在本能上是民主的。因此，所有的政治體系最終都必將走向民主化。也就是說(shuō)，民主化必然要求把那些以往被排斥在外的社會(huì)成員納入到政治生活中來(lái)，建立一個(gè)包容性的制度框架，實(shí)現(xiàn)世界主義民主的目標(biāo)”［15］。人類社會(huì)的民主化發(fā)展，必然引起現(xiàn)代外交不可阻擋的民主化發(fā)展趨勢(shì)。

第一，外交決策機(jī)制由高度集權(quán)向民主管理轉(zhuǎn)變，為民間外交發(fā)展創(chuàng)造了前提條件。以前在“外交無(wú)小事”觀念的影響下，外交決策權(quán)集中在國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人或少數(shù)政治精英手中，普通百姓不能過(guò)問(wèn)外交事務(wù)。隨著大眾傳媒的興起，公眾對(duì)外交事務(wù)越來(lái)越關(guān)心，而且國(guó)內(nèi)政治的民主化賦予了民眾以及他們的議會(huì)代表一定的外交權(quán)限。在一些國(guó)家，普通民眾可以通過(guò)全民公決的方式?jīng)Q定國(guó)家的重大外交政策，如2005年法國(guó)和荷蘭民眾就是否批準(zhǔn)歐盟憲法條約進(jìn)行了全民公決。盡管政府間外交依然居于主導(dǎo)地位，但是構(gòu)建國(guó)家與民間社會(huì)各構(gòu)成主體間在內(nèi)的協(xié)商外交制度越來(lái)越成為國(guó)家外交制度建設(shè)的主流。2004年，中國(guó)外交部下設(shè)公眾外交處，就不僅體現(xiàn)了滿足公眾對(duì)外交事務(wù)關(guān)心和表達(dá)的訴求，也體現(xiàn)了政府決策民主化的需要，使外交部門掌握民情、了解民意，從而能最大限度地提高外交決策的科學(xué)性和透明度，這是外交政策凝聚和體現(xiàn)公眾意志的重要舉措之一。當(dāng)今全球民間社會(huì)力量興起后的一個(gè)客觀趨勢(shì)是，在外交議題設(shè)定、外交實(shí)施方案選擇以及外交政策實(shí)施和評(píng)估的全過(guò)程中，大力加強(qiáng)一國(guó)專職外交機(jī)構(gòu)與民間組織和團(tuán)體之間的協(xié)商制度建設(shè)，已經(jīng)越來(lái)越成為緊迫的議題被提上了各國(guó)議事日程。

在民主化時(shí)代，外交與內(nèi)政的關(guān)系越來(lái)越密切。隨著國(guó)家權(quán)力的流散、國(guó)家權(quán)威與決策機(jī)構(gòu)的分散，下述兩方面的變化在一國(guó)外交制度的設(shè)計(jì)上越來(lái)越需要體現(xiàn)出來(lái):一是外交部門及其機(jī)構(gòu)與其它政府部門之間的政策協(xié)調(diào)機(jī)制;二是外交部門及其機(jī)構(gòu)與非政府組織、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等非官方主體形成的溝通與合作機(jī)制［16］。有的學(xué)者還認(rèn)為外交變成了一個(gè)“雙層博弈”的過(guò)程。美國(guó)學(xué)者羅伯特·帕特南的“雙層博弈論”(two－level game)認(rèn)為，外交與內(nèi)政相關(guān)聯(lián)，一國(guó)的談判者總是處在相互纏繞的兩個(gè)層次的博弈中:一是與其它國(guó)家的談判者的博弈;二是獲得國(guó)內(nèi)各利害方批準(zhǔn)的博弈［17］。美國(guó)學(xué)者瑪格麗特·凱克(Margaret E.Keck)和凱瑟琳·辛金克(Kathryn Sikkink)在解釋國(guó)際上一些非國(guó)家行為體的外交活動(dòng)時(shí)，提出了“回飛鏢模式”(boomerang pattern)理論:如果一個(gè)國(guó)家或政府對(duì)本國(guó)公眾壓力的反應(yīng)遲緩或消極，國(guó)內(nèi)的非政府組織或個(gè)人就會(huì)尋求國(guó)際盟友的支持，通過(guò)國(guó)外渠道對(duì)本國(guó)的決策者施加壓力。在人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域這種狀況表現(xiàn)得最為明顯［18］。中國(guó)學(xué)者趙可金指出，“在相當(dāng)多的情形下，民間社會(huì)部門的這種活動(dòng)開(kāi)辟了一個(gè)廣闊的外交空間，這一空間是任何國(guó)家行為體都無(wú)法完全控制的，外交活動(dòng)成為‘多元外交的大合唱’”［19］。

第二，外交運(yùn)行機(jī)制從政府壟斷向社會(huì)多元開(kāi)放轉(zhuǎn)變，為民間外交發(fā)展開(kāi)辟了道路。政府壟斷外交權(quán)力的格局逐漸被打破，一些次國(guó)家行為體、超國(guó)家行為體以及跨國(guó)行為體紛紛走上前臺(tái)，與中央政府分享權(quán)力。來(lái)自草根層面的民間外交活動(dòng)及其倡議的運(yùn)動(dòng)逐漸被整合到國(guó)家總體外交的制度框架之中。

總之，在全球化、信息化飛速發(fā)展的時(shí)代，民間自由交往隨著全球化的發(fā)展無(wú)可阻擋，政府壟斷外交的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了。無(wú)論是跨國(guó)公司、非政府組織以及廣大民眾在國(guó)際交往中逐漸構(gòu)建起了新的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)，還是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)新階層的出現(xiàn)，國(guó)際交往主體逐漸增多，都表明政府要想控制外交事務(wù)變得越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)了?！耙粋€(gè)國(guó)家的政府無(wú)法阻擋國(guó)際旅游、文化交流和社交往來(lái)，也無(wú)法阻擋跨國(guó)公司之間的交往。諸如肯德基、麥當(dāng)勞、博雅公關(guān)公司、波音公司、國(guó)際禁雷運(yùn)動(dòng)和綠色和平組織等眾多社會(huì)角色，盡管它們并不是一個(gè)國(guó)家政府的職業(yè)外交官，但同樣具有代表國(guó)家行事的權(quán)利，很難說(shuō)它們的影響力就比職業(yè)外交官小?！保?3］34因此，在全球化時(shí)代，民間外交越來(lái)越受到外交界和學(xué)術(shù)界的高度重視，民間外交的發(fā)展方興未艾。

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〔責(zé)任編輯:崔家善 徐雪野〕

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1000－8284(2015)01－0069－05

2014－11－20

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色民間外交理論與實(shí)踐”(14AZZ014)

蘇淑民(1966－)，女，遼寧朝陽(yáng)人，副教授，博士，從事外交學(xué)、英國(guó)政治、俄羅斯政治經(jīng)濟(jì)與外交研究。