經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府投融資體制改革與創(chuàng)新

莫福文

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府投融資體制改革與創(chuàng)新

莫福文

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，地方政府投融資發(fā)展也進(jìn)入了新的階段。結(jié)合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)地方政府投融資的影響，深入分析當(dāng)前地方政府投融資發(fā)展的現(xiàn)狀，客觀剖析地方投融資存在的投資范圍界定不夠明晰、投資結(jié)構(gòu)不夠合理、融資模式缺乏創(chuàng)新、投融資平臺(tái)監(jiān)管體系不完善和投融資體制改革滯后等問(wèn)題，通過(guò)建立新常態(tài)下適應(yīng)政府投資的審批體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型、推進(jìn)融資模式創(chuàng)新、建立政府投資失敗追責(zé)機(jī)制和改革地方政府投融資體制等措施，推動(dòng)地方政府投融資體制不斷完善發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；地方政府；投融資體制；改革創(chuàng)新

政府投融資活動(dòng)是政府實(shí)現(xiàn)其職能的重要方式，也是政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控的有效手段。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益走向新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)正處于“增長(zhǎng)速度換擋期”“結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期”和“前期刺激政策消化期”的“三期疊加”階段。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國(guó)不再盲目地追求GDP的擴(kuò)張，而是提出了一個(gè)GDP的合理增長(zhǎng)區(qū)間的政策目標(biāo)[1]。在這樣的時(shí)代背景下,深化地方政府投融資體制改革,對(duì)于轉(zhuǎn)變地方政府職能、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展具有十分重要的意義[2]。

一、地方政府投融資體制的理論觀照

地方政府投融資體制是地方政府在進(jìn)行投融資活動(dòng)的過(guò)程中綜合運(yùn)用運(yùn)行機(jī)制和管理制度的整體體現(xiàn)。它涉及到地方政府在投融資項(xiàng)目的立項(xiàng)、融資、建設(shè)、使用時(shí)進(jìn)行決策、管理和運(yùn)行的制度依據(jù)，通過(guò)明確相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)地方政府投資目的的制度安排。據(jù)中國(guó)知網(wǎng)查閱結(jié)果顯示，2003-2015年，以地方政府投融資為主題的相關(guān)文獻(xiàn)有709篇，涉及到地方政府投融資體制的僅有34篇。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者從不同的視角對(duì)地方政府投融資體制進(jìn)行探索研究，主要體現(xiàn)在以下方面：一是在地方政府投融資平臺(tái)方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要研究探討了地方政府投融資平臺(tái)的定義、特征、存在問(wèn)題等。王曉曦（2010）[3]、郭勵(lì)弘（2009）[4]等提出地方投融資平臺(tái)是地方政府發(fā)起設(shè)立并授權(quán)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地開(kāi)發(fā)的投資公司；吳曉霞等（2010）[5]從投融資公司作為地方政府投融資平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了研究，揭示了投融資缺乏理性導(dǎo)致的諸多問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策。二是在地方政府投融資模式方面，對(duì)具體模式、運(yùn)作機(jī)制、實(shí)施路徑等方面進(jìn)行了深入研究和探索。張偉（2010）[6]針對(duì)我國(guó)PPP模式、BOT模式、TOT模式、PFI模式、BT模式等主要的投融資模式的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)進(jìn)行了比較分析；溫峰華（2013）[7]提出了以市場(chǎng)化、多元化和金融創(chuàng)新的城市融資模式和路徑；喻強(qiáng)（2013）[8]提出要按照宏觀—中觀—微觀的主體思路，設(shè)計(jì)政府投融資模式的目標(biāo)體系，并bong承載主體、運(yùn)行過(guò)程、價(jià)格發(fā)現(xiàn)三個(gè)方面設(shè)計(jì)具體的運(yùn)行機(jī)制；徐國(guó)貞（2015）[9]則是針對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展需要，探索更有針對(duì)性的投融資思路和市區(qū)聯(lián)動(dòng)的投融資新模式。三是在地方政府投融資體制改革方面，專家普遍認(rèn)為我國(guó)地方政府投融資體制仍有較大的改革空間。安洪海等（2011）[10]、曹桂全（2014）[11]對(duì)不同時(shí)期我國(guó)地方政府投融資體制改革進(jìn)行了深入研究，梳理了我國(guó)地方政府投融資體制的改革脈絡(luò)；錢(qián)龍等（2012）[12]從復(fù)式預(yù)算的視角觀察中國(guó)地方政府投融資體制改革，同時(shí)提出了地方政府在管控投融資風(fēng)險(xiǎn)方面的措施；蔡世鋒（2013）[13]從我國(guó)各地方政府債務(wù)角度入手闡述地方政府投融資體制存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改革方案；王治等（2014）[14]在深入分析地方政府投融資體制發(fā)展沿革的基礎(chǔ)上，比較了國(guó)內(nèi)外地方政府投融資體制的差異，并結(jié)合具體案例進(jìn)行剖析，對(duì)存在的問(wèn)題提出了有效的政策建議。

綜上所述，國(guó)內(nèi)眾多專家學(xué)者關(guān)于地方政府投融資體制的研究是多方面的，體現(xiàn)了研究的差異性和多元性。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，尤其是當(dāng)前及今后一段時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有地方投融資體制產(chǎn)生重要影響。為此，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的新形勢(shì)和新情況，深入研究和探索地方政府在投融資體制的改革與創(chuàng)新舉措，將對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)平衡較快發(fā)展具有重要意義，也開(kāi)拓了這一領(lǐng)域研究的獨(dú)特視角。

二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵及其對(duì)投融資領(lǐng)域的影響

（一）正確理解我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的科學(xué)內(nèi)涵

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期，“三期”疊加是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的階段性特征，也是新常態(tài)下最主要的特征。前期過(guò)度的投資刺激尚需要消化一段時(shí)間，投資的領(lǐng)域和重點(diǎn)正逐步轉(zhuǎn)移，投資的決策權(quán)更多地交由市場(chǎng)決定，新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)投資已經(jīng)產(chǎn)生明顯影響，也對(duì)投資提出了新的機(jī)遇和要求。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速由高趨緩是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的必經(jīng)之路，由以投資驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

（二）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)投融資領(lǐng)域的影響

當(dāng)前及今后一段時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體向好的基本面未發(fā)生改變，新常態(tài)下增速放緩帶來(lái)的是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)質(zhì)量，將對(duì)投融資領(lǐng)域產(chǎn)生新的重要影響。

1.投資增長(zhǎng)仍有巨大空間。新常態(tài)下投資已經(jīng)不是最主要的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，但并不是說(shuō)不需要投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)了。根據(jù)需求理論，經(jīng)濟(jì)體發(fā)展到一定程度后，資本存量和總產(chǎn)出的比例基本穩(wěn)定。這意味著隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體邁進(jìn)，資本產(chǎn)出也必將穩(wěn)定到一個(gè)大致水平。如果以人均GDP衡量總產(chǎn)出，比較美國(guó)和我國(guó)的資本存量與總產(chǎn)出的關(guān)系可以看出，2013年美國(guó)人均GDP為5.1萬(wàn)美元，而同期我國(guó)人均GDP為4.2萬(wàn)元人民幣，按當(dāng)年名義匯率約6764美元計(jì)算，美國(guó)人均GDP是我國(guó)的7.6倍，也就是說(shuō)，要達(dá)到美國(guó)2013年的產(chǎn)出水平，我國(guó)人均資本存量還要增加約6.6倍。由此可見(jiàn)，中國(guó)的資本不是太多，而是太少了，我們未來(lái)仍有許多領(lǐng)域要擴(kuò)大投資，投資增長(zhǎng)仍有巨大空間。

2.投資領(lǐng)域更趨多元化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到新水平，在某些傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的同時(shí)，水利、交通、生態(tài)環(huán)保、城市地鐵、新一代信息技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍顯滯后，農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平不高，一些新能源、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)。除了新一代信息技術(shù)外，在以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，新能源、生物醫(yī)藥、高端裝備制造、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)必將迅速崛起，在經(jīng)濟(jì)總量中的份額不斷上升。要讓這些在未來(lái)可能大有希望的產(chǎn)業(yè)真正落地，要補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)服務(wù)短板，就必須使投資領(lǐng)域多元化。

3.投資主體更趨多元化。2010年我國(guó)民間投資第一次超過(guò)50%，真正成為投資的主體，改寫(xiě)了此前我國(guó)投資主要靠政府靠國(guó)企的歷史。未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)投資的主體仍然是民間資本。然而，我國(guó)民間投資玻璃門(mén)現(xiàn)象還較為突出。為此，2011年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、民政部、國(guó)家旅游局等部門(mén)都先后出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資的政策文件，特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央進(jìn)一步加大了鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策支持力度，進(jìn)一步加大了對(duì)中小企業(yè)的支持力度，政策的措施更為具體更具有可操作性，特別是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中央深化改革的決心和力度進(jìn)一步加大，啃硬骨頭和涉深水區(qū)的意志更堅(jiān)定，民間資本投資的玻璃門(mén)現(xiàn)象必將會(huì)逐步打破，民間資本將可投向更為廣闊的領(lǐng)域。與此同時(shí)，國(guó)家正逐步推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的范圍，推廣自貿(mào)區(qū)中可復(fù)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織的有關(guān)承諾逐步到期，境外資本投資我國(guó)的領(lǐng)域也將會(huì)更寬廣。

三、新常態(tài)下地方政府投融資發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

（一）新常態(tài)下地方政府投資發(fā)展現(xiàn)狀

截至2015年8月，從投資資金的來(lái)源上看，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額（不含農(nóng)戶）已累計(jì)達(dá)到338977.36億元，其中，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金18627.48億元，國(guó)內(nèi)貸款39815.1億元，利用外資1937.17億元，自籌資金257722.59億元，企事業(yè)單位自有資金64448.12億元，其他資金45038.29億元。國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金僅占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的5.49%，國(guó)內(nèi)銀行貸款資金占投資總額的11.75%，自籌資金占投資總額的76.03%?？梢?jiàn)，在財(cái)政收支矛盾依然很突出的背景下，各級(jí)地方政府的預(yù)算內(nèi)投資相對(duì)非常有限。

（二）新常態(tài)下地方政府融資發(fā)展現(xiàn)狀

在相對(duì)有限的地方政府財(cái)力支撐條件下，舉債進(jìn)行地方建設(shè)成為各級(jí)地方政府普遍采取的措施，致使地方政府融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，融資資金來(lái)源結(jié)構(gòu)也逐步出現(xiàn)多樣化。1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。其中，1998年和2009年增加速度最快，分別比上年增加48.2%和61.92%(主要是我國(guó)為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和世界金融危機(jī)的影響，采取了寬松型的宏觀調(diào)控政策)?！度珖?guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2011年第35號(hào))顯示：截至2010年年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元。從政府層級(jí)看，截至2010年年底，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為3.21萬(wàn)億元、4.66萬(wàn)億元和2.84萬(wàn)億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。從區(qū)域分布看，截至2010年年底，東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額5.32萬(wàn)億元，占49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為2.47萬(wàn)億元，占23.06%；西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額2.93萬(wàn)億元，占27.29%。從舉借主體看，2010年年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉借分別為4.97萬(wàn)億元和2.5萬(wàn)億元，占比合計(jì)為69.69%。從借款來(lái)源看，2010年年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為8.47萬(wàn)億元，占79%。從審計(jì)署發(fā)布的第32號(hào)公告可知，截至2013年6月，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到206988.65億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到108859.17億元。從層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別達(dá)到17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元，分別占地方政府債務(wù)總額的16.33%、44.49%、36.35%和2.82%。

（三）新常態(tài)下地方政府投融資存在的主要問(wèn)題

通過(guò)對(duì)地方政府投融資發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析和梳理，可以發(fā)現(xiàn)在新常態(tài)下地方政府投融資仍然存在以下主要問(wèn)題：

1.地方政府投資范圍界定不夠明晰，缺越位現(xiàn)象并存。市場(chǎng)和政府在投資領(lǐng)域范圍上并沒(méi)有足夠明晰的界定，正因如此，導(dǎo)致本該由政府主導(dǎo)的公益事業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投資嚴(yán)重滯后。而在收益豐厚的投資領(lǐng)域則出現(xiàn)大量投資。模糊的地方政府投資范圍界定導(dǎo)致了地方政府投資在本應(yīng)出現(xiàn)并體現(xiàn)其作用的領(lǐng)域出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象，卻在本不應(yīng)該或少出現(xiàn)的投資領(lǐng)域頻頻“越位”。

2.地方政府投資結(jié)構(gòu)不夠合理，投資產(chǎn)出效益較低。地方政府投資在結(jié)構(gòu)上存在一定的不合理性，例如在基礎(chǔ)建設(shè)投資方面安排使用的資金過(guò)多，而在技術(shù)改造等方面的投資則相對(duì)偏少。在投資目標(biāo)的選取上往往都偏向于價(jià)格高利潤(rùn)大的產(chǎn)業(yè)，往往導(dǎo)致不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同以及同一地區(qū)的重復(fù)建設(shè)。與此同時(shí)，在一些大型項(xiàng)目的投資上，較多采取承包或采購(gòu)的方式，失去了投資的主體地位和通過(guò)大型項(xiàng)目提升當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力水平的機(jī)會(huì)，錯(cuò)過(guò)了借助大型項(xiàng)目通過(guò)乘數(shù)作用推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇。

3.地方政府融資模式缺乏創(chuàng)新，融資渠道較為單一。受特殊歷史條件影響，我國(guó)地方政府在項(xiàng)目融資時(shí)主要是采用銀行貸款和財(cái)政性資金兩種方式。其中，通過(guò)銀行貸款進(jìn)行融資的方式容易對(duì)信貸資金產(chǎn)生依賴性，阻礙了融資渠道的拓展，也增大了投資風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)財(cái)政性資金進(jìn)行融資則會(huì)增大財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管體系不完善，忽視風(fēng)險(xiǎn)管理。地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管體系不夠完善，不僅法律監(jiān)督機(jī)制存在著較大的滯后，而且社會(huì)公眾無(wú)法參與監(jiān)督。缺乏法律監(jiān)督將使地方政府投融資平臺(tái)在運(yùn)行的過(guò)程中產(chǎn)生諸多問(wèn)題，如暗箱操作、尋租等，不能夠有效起到震懾和打擊違法犯罪的作用。而缺乏社會(huì)公眾監(jiān)督則使得公眾在面對(duì)地方政府的投融資決策時(shí)一直都是被動(dòng)接受者，毫無(wú)知情權(quán)和參與權(quán)。

5.地方政府投融資體制改革滯后，制約投融資發(fā)展。從地方政府投融資體制來(lái)看，長(zhǎng)期缺乏規(guī)范和統(tǒng)一的管理，在不同層級(jí)不同地區(qū)的政府之間，并無(wú)協(xié)調(diào)一致的投融資體制，這就導(dǎo)致在地方政府進(jìn)行投融資時(shí)往往缺乏整體性、規(guī)范性和系統(tǒng)性，各自為政，臨時(shí)性投融資機(jī)構(gòu)層出不窮。這種地方政府投融資體制明顯滯后于不斷變化的投融資建設(shè)發(fā)展要求。同時(shí)，很多投融資機(jī)構(gòu)的高層管理人員仍由政府官員擔(dān)任，缺乏必要的市場(chǎng)把握能力和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，十分容易造成較大的決策失誤，從而制約投融資發(fā)展。

四、新常態(tài)下地方政府投融資體制改革創(chuàng)新的對(duì)策建議

針對(duì)地方政府投融資體制存在的問(wèn)題，筆者提出如下對(duì)策建議：

（一）加快推進(jìn)投資審批體制改革，著力提升行政效能

目前，投資審批核準(zhǔn)涉及的部門(mén)多、手續(xù)繁雜、周期長(zhǎng)，不同程度存在人為因素，極大地影響項(xiàng)目推進(jìn)。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須嚴(yán)格按照中央的部署，采取有力舉措簡(jiǎn)政放權(quán)，減少審批環(huán)節(jié)，必須要審批的則需要優(yōu)化審批流程以提高效率。首先，各省應(yīng)針對(duì)本地實(shí)際，全面清理審批事項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范行政審批事項(xiàng)“接、放、管”工作。進(jìn)一步充實(shí)和完善政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，將國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放核準(zhǔn)權(quán)限的要求落實(shí)到位。其次，優(yōu)化項(xiàng)目審批流程。建立?。▍^(qū)）層面重大項(xiàng)目審核“快速通道”，定期舉辦省區(qū)重大項(xiàng)目多部門(mén)聯(lián)合審批活動(dòng)，并在此基礎(chǔ)上拓展行業(yè)性專項(xiàng)審批活動(dòng)，加強(qiáng)審批的針對(duì)性。再次，推進(jìn)審批權(quán)下放落到實(shí)處。一方面要加強(qiáng)對(duì)基層相關(guān)行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，不斷完善辦公條件；另一方面，加快推進(jìn)部門(mén)之間項(xiàng)目審批前置條件的同步下放，尤其是項(xiàng)目用地（用海）審批、項(xiàng)目規(guī)劃選址、陸地海洋環(huán)境評(píng)審、節(jié)能審查等審批權(quán)限下放。最后，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高審批效率。建立投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上多部門(mén)并聯(lián)審批。加快推進(jìn)信息資源開(kāi)放共享，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)的橫向聯(lián)通，促進(jìn)中央與地方縱向貫通，實(shí)現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效監(jiān)管。

（二）拓展投資領(lǐng)域多元化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不僅需要繼續(xù)擴(kuò)大投資規(guī)模，更重要的是努力提升投資的質(zhì)量和效率。首先，采取針對(duì)性措施加快推進(jìn)本地區(qū)已列入國(guó)家信息電網(wǎng)油氣網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)保、清潔能源、糧食水利、交通運(yùn)輸、健康養(yǎng)老服務(wù)、能源礦產(chǎn)資源保障等“7+4+3”個(gè)重大工程包的項(xiàng)目投資建設(shè)。其次，以?。▍^(qū)）層面統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目為基礎(chǔ)，研究提出各?。▍^(qū)）本地的投資工程包。最后，科學(xué)謀劃“十三五”重大工程項(xiàng)目，建立健全動(dòng)態(tài)管理的重大工程項(xiàng)目庫(kù)。尤其需要注意的是，要嚴(yán)控高污染、高能耗、產(chǎn)能過(guò)剩的項(xiàng)目，重點(diǎn)支持和鼓勵(lì)推進(jìn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的投資項(xiàng)目，包括列入國(guó)家和?。▍^(qū)）工程包的項(xiàng)目，以及諸如文化旅游、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代軌道交通等產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目。

（三）探索創(chuàng)新融資模式，建立多層次融資渠道

當(dāng)前，由于以政府融資平臺(tái)為主的傳統(tǒng)融資模式過(guò)度消耗政府信用，風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中，有可能釀成隱性的金融危機(jī)，致使中央政府加快收緊地方政府融資平臺(tái)的融資渠道。同時(shí)，依靠土地出讓金作為主要財(cái)源的融資模式也因土地資源的有限性而呈現(xiàn)難以為繼的狀況。因此，在現(xiàn)有融資模式的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，積極探索更多市場(chǎng)化融資模式。

1.產(chǎn)業(yè)投資基金模式。一是充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用，以市場(chǎng)化的原則運(yùn)行管理，政府則主要負(fù)責(zé)審定總體投資方案，把握投資方向。鼓勵(lì)和支持國(guó)內(nèi)外具有聲譽(yù)和專業(yè)的職業(yè)投資經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)參與產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作。二是引導(dǎo)民間資本進(jìn)入股權(quán)投資基金這一長(zhǎng)期實(shí)業(yè)投資領(lǐng)域，通過(guò)多種方式加大宣傳股權(quán)投資基金的相關(guān)知識(shí)、相關(guān)政策以及成功案例，逐步優(yōu)化商業(yè)股權(quán)投資基金審批注冊(cè)程序，完善相關(guān)的法律法規(guī)。三是建立健全產(chǎn)業(yè)投資基金的退出機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)投資基金主要有滬深主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板等退出渠道。其中，前三個(gè)退出渠道都面臨實(shí)質(zhì)上的審批制，具有時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)繁、不確定因素多的缺點(diǎn)，難以滿足產(chǎn)業(yè)投資基金的退出要求。而新三板在很大程度上避免了這些缺點(diǎn)，未來(lái)新三板將成為產(chǎn)業(yè)投資基金的主要退出渠道。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，投資基金的退出是通過(guò)股權(quán)并購(gòu)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的，因此，我國(guó)應(yīng)加大發(fā)展股權(quán)并購(gòu)市場(chǎng)，并在政策和法律法規(guī)方面作出相應(yīng)的制度安排。

2.資產(chǎn)證券化融資（ABS模式）。這是以項(xiàng)目建設(shè)所形成的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)未來(lái)的預(yù)期現(xiàn)金流為保證，在資本市場(chǎng)上發(fā)售債券以籌集資金的一種融資方式。與其他融資方式相比，ABS模式具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在：它可以有效地避免借用國(guó)外貸款或直接吸納國(guó)外資金帶來(lái)的外債壓力和對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊；通過(guò)信用增級(jí)，在大規(guī)模對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)，可以有效降低融資成本；適用范圍較廣，對(duì)已建成和正在建設(shè)的政府投資項(xiàng)目均適用，在融資過(guò)程中還能保持政府對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，ABS模式是收費(fèi)的政府投資項(xiàng)目建設(shè)融資的理想選擇。

3.政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。這是政府為了提高向社會(huì)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率，采用授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、公開(kāi)購(gòu)買服務(wù)以及股權(quán)合作等形式，與社會(huì)資本建立起共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP模式有利于拓寬民間資本的投資領(lǐng)域，為過(guò)剩的民間資本尋找出路；有利于不同性質(zhì)的資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)；有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能和加強(qiáng)市場(chǎng)在配置資源上的決定性作用。尤其是在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，采用PPP模式可以充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資需求和資金供給的有效結(jié)合，有力促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。各地應(yīng)加快落實(shí)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))等系列文件，加快在公共交通、煤氣管網(wǎng)、供水、垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域展開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)，吸引廣大社會(huì)資本共同參與投資。

（四）健全政府投資決策機(jī)制，建立項(xiàng)目責(zé)任追究制度

加強(qiáng)投資項(xiàng)目的前期研究論證，依托相關(guān)領(lǐng)域的專家和第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目的決策咨詢，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)重大投資項(xiàng)目建設(shè)的必要性、建設(shè)規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)的適度性、投資合理性等方面進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估和論證。建立重大投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，重大項(xiàng)目決策前以適當(dāng)方式公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)和建議。政府要加強(qiáng)對(duì)各類政府投資資金的統(tǒng)籌和監(jiān)管，通過(guò)在設(shè)計(jì)、招標(biāo)及結(jié)算審計(jì)等環(huán)節(jié)實(shí)行概算限額管理來(lái)強(qiáng)化項(xiàng)目投資控制。同時(shí)，還要逐步建立政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度，對(duì)政府投資項(xiàng)目決策失誤、違規(guī)實(shí)施、監(jiān)管不力等行為，追究相關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。

（五）改革地方政府投融資體制，推動(dòng)投融資發(fā)展

1.適時(shí)啟動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。地方政府投融資平臺(tái)公司由各地政府組建，地方政府完全掌握了公司的人事、財(cái)務(wù)和投融資決策權(quán)，使得其缺乏完善的現(xiàn)代公司治理機(jī)制。同時(shí)，由于其公司性質(zhì)，又不受公共財(cái)政監(jiān)督體系的監(jiān)督，致使盲目負(fù)債、投資效率低、違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)挪用等問(wèn)題泛濫，最終造成巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要化解地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，可以從以下路徑進(jìn)行改制轉(zhuǎn)型：對(duì)于參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及商業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性的政府投融資平臺(tái)公司，政府應(yīng)逐步退出或引入民間資本進(jìn)行混合所有制改造；對(duì)于準(zhǔn)公益型投融資平臺(tái)可轉(zhuǎn)型為地方公營(yíng)機(jī)構(gòu)，這類公營(yíng)機(jī)構(gòu)仍作為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)部門(mén)，資金來(lái)源可通過(guò)地方政府發(fā)行債券解決；對(duì)于從事缺乏現(xiàn)金流的純公益項(xiàng)目的融資平臺(tái)應(yīng)該予以撤銷，其原有業(yè)務(wù)由地方財(cái)政資金解決，其原有債務(wù)可由地方政府建立財(cái)政專項(xiàng)資金或發(fā)行地方債券解決，也可引入專業(yè)資產(chǎn)管理公司參與解決，甚至可以通過(guò)投融資平臺(tái)破產(chǎn)重組消化。

2.建立地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)督機(jī)制。加快建立完善地方政府投融資平臺(tái)信息披露制度，定期公布地方政府投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)狀況。建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，按財(cái)政部設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，定期評(píng)估地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)達(dá)到預(yù)警值時(shí)，及時(shí)采取措施干預(yù)。積極探索建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，讓社會(huì)公眾能夠參與和了解地方政府投融資決策，有利于促進(jìn)投融資決策的透明化，有效降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。

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[責(zé)任編輯：劉烜顯]

莫福文，廣西工程咨詢中心主任，廣西南寧530000

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1004-4434(2015)10-0085-05