基于問(wèn)題導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地治理研究

袁曉東 任紅玲

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014）

一、典型開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置現(xiàn)狀

典型經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)總面積532平方千米，下轄三個(gè)鎮(zhèn)，共73個(gè)村莊，常住人口4.8萬(wàn)人，另外轄三個(gè)項(xiàng)目區(qū)，項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃總面積65平方公里，職工總?cè)藬?shù)1.2萬(wàn)人。通過(guò)對(duì)該開(kāi)發(fā)的典型研究，得到了該開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置狀況圖(見(jiàn)表1)

表1 開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置現(xiàn)狀

從表1數(shù)據(jù)概括總結(jié)出該技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置狀況如下：

（一）土地閑置問(wèn)題嚴(yán)重，土地浪費(fèi)現(xiàn)象突出

開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地總面積達(dá)到了406.7公頃，占到了開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地總面積的33.64%。足以見(jiàn)得開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置問(wèn)題嚴(yán)重，土地浪費(fèi)現(xiàn)象突出。

（二）已征未供、商住和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地閑置比例大

已征未供的土地占到了開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地面積的73.32%，是閑置土地類型中土地閑置率最高的。工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地閑置面積也占到了開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地面積總量的60.9%，開(kāi)發(fā)區(qū)商住用地的閑置面積也占到了開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地總面積的16.8%。三類土地是主要閑置土地。

（三）土地閑置時(shí)間跨度長(zhǎng)

開(kāi)發(fā)區(qū)土地中閑置時(shí)間長(zhǎng)達(dá)7～9年的土地面積有約289.74hm2，這種長(zhǎng)期閑置的土地面積占現(xiàn)了開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地總面積的71.24%。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)前期征收、存儲(chǔ)的土地面積大，一段時(shí)間內(nèi)供給嚴(yán)重高于需求，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)土地長(zhǎng)期閑置。

（四）土地閑置引發(fā)次生問(wèn)題突出

開(kāi)發(fā)區(qū)大量土地閑置，影響了開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得原本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)荒廢。另一方面開(kāi)發(fā)區(qū)閑置，大量工業(yè)、生活、建筑垃圾堆積，破壞了環(huán)境，增加了開(kāi)發(fā)區(qū)后續(xù)的開(kāi)發(fā)成本，阻礙了開(kāi)發(fā)進(jìn)程。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地成因分析

（一）外在原因

通過(guò)表2的數(shù)據(jù)匯總可以看出：由于政府、企業(yè)和其他原因?qū)е碌耐恋亻e置是主要外在原因。

表2 開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置的外在原因

（二）內(nèi)在原因

1.缺乏科學(xué)規(guī)劃?rùn)C(jī)制。開(kāi)發(fā)區(qū)在企業(yè)引進(jìn)中，沒(méi)有本著適合的原則，盲目引進(jìn)，土地利用不從園區(qū)定位和企業(yè)需求出發(fā)，不注重開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)涵塑造，是導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置的主要內(nèi)在原因[2]。

2.地方政府土地趨利動(dòng)機(jī)。地方政府財(cái)政收入的大部分來(lái)自于土地出讓和企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，這也就使得地方政府有了囤地的趨利動(dòng)機(jī)。在土地趨利動(dòng)機(jī)下，地方政府往往改規(guī)劃、強(qiáng)征收，多征地、違規(guī)圈地，大量土地被征收編入政府土地儲(chǔ)備后卻長(zhǎng)期閑置。

3.土地價(jià)格偏離市場(chǎng)需求。開(kāi)發(fā)區(qū)征收的土地原先都是農(nóng)用地，土地征收價(jià)低廉，賣出昂貴，農(nóng)民的利益得不到保障，征收中沖突不斷，土地征收成本也隨之上升，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)工作無(wú)法進(jìn)行，許多土地?zé)o法及時(shí)及時(shí)供應(yīng)而閑置。

4.法律制度不健全。我國(guó)法律規(guī)定，土地閑置如果超過(guò)了規(guī)定期限，應(yīng)無(wú)償收回，進(jìn)行重新的再轉(zhuǎn)讓或者重新進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是開(kāi)發(fā)區(qū)部分土地閑置多年卻未曾收回再利用，可見(jiàn)法律制度的滯后。

三、開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地治理的現(xiàn)實(shí)影響因素

對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地，應(yīng)該依法確認(rèn)登記、依法查處收回、依法在開(kāi)發(fā)利用，根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，在開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地治理過(guò)程中依然存在著諸如法制、體制和機(jī)制方面的一些現(xiàn)實(shí)性影響因素。

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地的法律確認(rèn)困難

對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地，閑置期限、閑置事由缺乏法律強(qiáng)制約束，閑置土地后期處理也缺乏處理機(jī)制，是造成開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置的困難所在。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地監(jiān)察體制建設(shè)滯后

我國(guó)《閑置土地處置辦法》中規(guī)定了閑置土地監(jiān)察由開(kāi)發(fā)區(qū)所在的市、縣國(guó)土資源主管部門進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，最上報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾１O(jiān)察主體一致，相互庇護(hù)，使得閑置土地治理很難起到真正的效果[3]。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地回收再利用困難

開(kāi)發(fā)區(qū)閑置的土地，大部分都已經(jīng)進(jìn)行了征收平整，失去了耕作的基本條件。且這些閑置土地的再利用成本和收益、處置權(quán)界定不清，分配不明，處置不當(dāng)，易引發(fā)土地糾紛，影響開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。另外我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)一直由政府壟斷，用地企業(yè)無(wú)法進(jìn)行直接的土地轉(zhuǎn)讓，企業(yè)也就沒(méi)了土地再開(kāi)發(fā)的積極性。

四、開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地治理

根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地狀況，并結(jié)合開(kāi)發(fā)閑置土地形成的原因及其治理過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)性影響因素，提出開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地治理的具體解決措施。

（一）加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)完閑置土地治理的法律制度建設(shè)

對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地應(yīng)該依法認(rèn)定并查處，加大法律懲治力度，增加閑置土地違法成本，形成執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的法律威懾效應(yīng)。

1.擴(kuò)大閑置土地認(rèn)定范圍。開(kāi)閑置土地的管理應(yīng)該擴(kuò)大認(rèn)定范圍，使土地的占用和閑置無(wú)法律的空子可鉆。進(jìn)而減少開(kāi)發(fā)區(qū)土地圈占數(shù)量和違法閑置土地現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.形成閑置土地查處一體化機(jī)制。從住建部門規(guī)劃、國(guó)土部門審批、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)到開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)管理、法院處置，形成職責(zé)明確環(huán)環(huán)相扣的一體化查處機(jī)制，嚴(yán)格把關(guān)，及時(shí)查處。

3.創(chuàng)建閑置土地查處社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制。政府、被征地農(nóng)民、社會(huì)媒體、法律機(jī)構(gòu)應(yīng)該聯(lián)合起來(lái)，建立閑置土地查處社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)查處，減少閑置。

（二）形成成熟的閑置土地再利用機(jī)制

形成成熟的開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地再利用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)閑置土地在認(rèn)定基礎(chǔ)上的二次在開(kāi)發(fā)。

1.還權(quán)賦能，恢復(fù)耕種。對(duì)于依法收回的閑置土地，并且耕作條件未被破壞且一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有其他建設(shè)項(xiàng)目的閑置土地，應(yīng)該交由有開(kāi)發(fā)區(qū)所在的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位或者農(nóng)民個(gè)人重新進(jìn)行恢復(fù)耕種，并且關(guān)系方就有關(guān)事項(xiàng)簽訂協(xié)議，避免二次糾紛。

2.賦予企業(yè)流轉(zhuǎn)閑置建設(shè)用地的權(quán)利。賦予企業(yè)進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)的權(quán)利，只要所處地塊符合土地利用總體規(guī)劃，企業(yè)就可以對(duì)閑置土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)或者出租其使用權(quán)的權(quán)利，來(lái)避免土地閑置[4]。

3.明晰利益主體，減少閑置土地利益糾紛。建立第三方利益糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制，明確利益主體、利益范圍，保護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)閑置土地的順利處理，減少閑置土地處置過(guò)程中的利益糾紛。

（三）實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地供應(yīng)與利用合理化

強(qiáng)化土地供給與需求的增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)所用土地與開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際需求相統(tǒng)一。

1.制定合理的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃。依據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展藍(lán)圖，制合理開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)科學(xué)的制定開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模和合理的占地規(guī)模。避免大面積占用耕地，卻大面積閑置。

2.明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)用于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。確權(quán)登記，在符合總體規(guī)劃的前提下，實(shí)現(xiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)，以出讓、轉(zhuǎn)讓和出租的方式用于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，一方面減少政府征地困難，另一方面使得有需求的企業(yè)獲取土地。

3.實(shí)施企業(yè)入駐資格審查機(jī)制。對(duì)入駐企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行把關(guān)，不容忽視。引進(jìn)一些資金實(shí)力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、發(fā)展前景廣闊的企業(yè)，最大可能的減少那些資金不足、缺乏誠(chéng)信、規(guī)劃不服、建設(shè)滯后的企業(yè)入駐，將最大限度的減少開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置。

[1]何書(shū)金，蘇光全.開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地成因機(jī)制及類型劃分_何書(shū)金[J].資源科學(xué)，2001，(5):17-22.

[2]李淑杰，宋丹，劉兆順，等.開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用的區(qū)域效應(yīng)分析_以吉林省中部開(kāi)發(fā)區(qū)為例_李淑杰[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2012，(1):117-122.

[3]龍開(kāi)勝，秦潔，陳利根.開(kāi)發(fā)區(qū)閑置土地成因及其治理路徑_以北方A市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例_龍開(kāi)勝[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2014，(1):126-131.

[4]張瑩.長(zhǎng)春高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)研究_張瑩[D].[吉林]:吉林大學(xué)，2009.