森林生態(tài)效益補(bǔ)償中中央政府與地方政府的博弈分析與對策建議1)

李璐 劉曉光

(東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱，150040)

責(zé)任編輯:程 紅。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償是提高生態(tài)承載能力、加快構(gòu)筑國土生態(tài)安全體系的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共進(jìn)的重要途徑。近年來，我國政府在森林生態(tài)效益補(bǔ)償方面開展了行之有效的探索與實(shí)踐。但從總體來看，森林生態(tài)效益補(bǔ)償不足的局面尚未得以完全消除。究其根源，關(guān)鍵是對中央政府與地方政府在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中的博弈關(guān)系缺乏理性的分析和預(yù)測。為此，將博弈論的基本原理引入森林生態(tài)效益補(bǔ)償領(lǐng)域，有助于更全面地分析中央政府與地方政府之間的補(bǔ)償關(guān)系和補(bǔ)償行為，以減少雙方互動過程的不確定性，進(jìn)而提高補(bǔ)償效率、加快林業(yè)生態(tài)建設(shè)的進(jìn)程。

1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)目傮w情況分析

1.1 中央政府層面

在2001年11 個省(區(qū))試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國于2004年正式建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度并在全國范圍內(nèi)施行。2004年，中央財政預(yù)算為20 億元，補(bǔ)償面積為4 億hm2，平均標(biāo)準(zhǔn)為75 元·hm－2·a－1，用于重點(diǎn)公益林的營造、撫育、保護(hù)和管理支出。

從2010年起，中央財政補(bǔ)償基金依據(jù)國家級公益林權(quán)屬實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):國有的國家級公益林平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然為75 元·hm－2·a－1，其中管護(hù)補(bǔ)助支出23.75 元·hm－2·a－1，用于國有林場、苗圃、自然保護(hù)區(qū)、森工企業(yè)等國有單位管護(hù)國家級公益林的勞務(wù)補(bǔ)助等支出;對集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從原75 元·hm－2·a－1提高到150 元·hm－2·a－1，其中146.75 元·hm－2·a－1作為管護(hù)補(bǔ)助支出，用于集體和個人管護(hù)國家級公益林的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，無論權(quán)屬如何，公共管護(hù)支出均為1.25 元·hm－2·a－1，由省級財政部門列支。

2012年，中央財政支持林業(yè)生態(tài)建設(shè)發(fā)展的力度加大，國家級公益林全部納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍;2013年則進(jìn)一步將屬集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到15 元·hm－2·a－1。森林生態(tài)效益補(bǔ)償中，中央政府的投入情況以及投入趨勢具體見表1。由表1可以看出，中央財政對森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的投入逐年增加，并呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。2001—2013年，中央財政共安排森林生態(tài)效益補(bǔ)償652 億元。中央財政補(bǔ)償是森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的重要組成部分?？梢?，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中，中央政府起著主導(dǎo)性的作用。

表1 中央財政與黑龍江省政府森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金投入 億元

1.2 地方政府層面

中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的實(shí)施，帶動和推進(jìn)了全國各省(區(qū)、市)地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的建立及其森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，加速了地方與中央公共財政投資體制的有機(jī)銜接。

以黑龍江省為例，來分析森林生態(tài)效益補(bǔ)償中地方政府的總體情況。黑龍江省是2001年首批地方財政給予森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)的11 個省份之一。2004年，黑龍江省生態(tài)效益補(bǔ)償制度正式啟動。2005年5月，黑龍江省財政廳、黑龍江省林業(yè)廳下發(fā)了《黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》(黑財農(nóng)［2005］28 號)，該辦法規(guī)定，省級補(bǔ)償基金是由省級財政預(yù)算對納入省級補(bǔ)償基金范圍的國有重點(diǎn)公益林、一般公益林管護(hù)者發(fā)生的管護(hù)和管理支出給予一定補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金;分補(bǔ)償性支出和公共管護(hù)支出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為3.5 元·hm－2·a－1。2006年，黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度全面鋪開。2007年，通過實(shí)施中央級和省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償，黑龍江省森林生態(tài)補(bǔ)償面積達(dá)到了269.208萬hm－2，補(bǔ)償基金達(dá)到1.995 8 億元。森林生態(tài)效益補(bǔ)償中，黑龍江省政府的投入情況以及投入趨勢具體見表1。由表1可以看出，黑龍江省財政對森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的投入呈逐年上升趨勢。2001—2013年，黑龍江省財政共安排森林生態(tài)效益補(bǔ)償21.65 億元。2005年下發(fā)《黑龍江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》后投入明顯增加，2010年對于森林生態(tài)效益補(bǔ)償又邁進(jìn)新臺階?？梢?，地方政府在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中也起到了至關(guān)重要的作用。

2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償中的博弈分析

博弈論是研究在利益相互影響的局勢中，理性的決策主體為了最大化自己的利益如何選擇各自的策略以及策略的均衡、協(xié)調(diào)問題。在森林生態(tài)效益補(bǔ)償博弈中，參與人是中央政府及地方政府，假設(shè)他們都是完全理性的，能夠充分考慮到行為可能產(chǎn)生的影響，進(jìn)而在行為相互作用的局勢中做出各自收益或效用最大化的、合乎理性的決策。

2.1 中央政府和地方政府在補(bǔ)償意愿方面的博弈

假設(shè)地方政府積極補(bǔ)償森林生態(tài)效益情況下的凈收益為NI1，不積極補(bǔ)償森林生態(tài)效益情況下的凈收益為NI2，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)目偝杀緸镃。由于中央政府的超強(qiáng)權(quán)力地位，使得中央政府無論是在資源配置、信息、組織化程度還是交易費(fèi)用等方面，都處于支配地位。為此，假設(shè)中央政府的凈收益在任何情況下都是地方政府的a(a≥1)倍，則中央政府和地方政府的一次博弈可能出現(xiàn)的4 種結(jié)果為:①當(dāng)中央政府愿意補(bǔ)償、地方政府也愿意補(bǔ)償時，中央政府的凈收益為aNI1－C，地方政府的凈收益為NI1－C;②當(dāng)中央政府不愿意補(bǔ)償而地方政府愿意補(bǔ)償時，中央政府的凈收益為aNI2，地方政府的凈收益為NI1－C;③當(dāng)中央政府愿意補(bǔ)償、地方政府不愿意補(bǔ)償時，中央政府的凈收益為aNI1－C，地方政府的凈收益為NI2;④當(dāng)中央政府不愿意補(bǔ)償、地方政府也不愿意補(bǔ)償時，中央政府的凈收益為aNI2，地方政府的凈收益為NI2。在此基礎(chǔ)上的博弈矩陣見表2。

表2 地方政府與中央政府在補(bǔ)償意愿方面的博弈

在表2博弈矩陣中，如果aNI1－C＜NI2，那么在森林生態(tài)效益補(bǔ)償過程中，中央政府就會選擇不愿意補(bǔ)償。如果aNI1－C＞NI2，那么中央政府就會愿意對森林生態(tài)效益予以補(bǔ)償。但是地方政府的補(bǔ)償意愿則取決于補(bǔ)償森林生態(tài)效益的成本凈收益情況。這使得博弈雙方的均衡點(diǎn)根據(jù)C 的大小有3 種情況。第1 種，當(dāng)C＞aNI1時，中央政府和地方政府同時選擇愿意補(bǔ)償策略的凈收益為負(fù)值;一方愿意補(bǔ)償而另一方不愿意補(bǔ)償時，選擇愿意補(bǔ)償一方的凈收益也為負(fù)值;所以博弈的均衡點(diǎn)為(不愿意補(bǔ)償，不愿意補(bǔ)償)，此時雙方的博弈就是典型的囚徒困境。第2 種，當(dāng)C＜NI1－NI2時，就存在NI1－C＞NI2，aNI1－C＞aNI2，所以中央政府和地方政府選擇愿意補(bǔ)償?shù)牟呗砸獌?yōu)于選擇不愿意補(bǔ)償?shù)牟呗?，此時博弈的均衡點(diǎn)為(愿意補(bǔ)償，愿意補(bǔ)償)。第3 種，當(dāng)NI1－NI2＜C＜aNI1－NI2時，不能用最優(yōu)策略得到均衡。那么要尋找這個博弈的均衡解，對于地方政府來說，“不愿意補(bǔ)償”完全優(yōu)于“愿意補(bǔ)償”，即NI2＞NI1－C，所以理性的地方政府必定選擇“不愿意補(bǔ)償”;對于中央政府來說，由于森林生態(tài)效益的公共產(chǎn)品屬性，即使明知道地方政府會選擇“不愿意補(bǔ)償”策略，但是自己選擇“愿意補(bǔ)償”會比雙方都選擇“不愿意補(bǔ)償”有所收獲，如環(huán)境效應(yīng)、國土生態(tài)安全的保障，等等。所以從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，就會采取“愿意補(bǔ)償”策略。這成為中央政府與地方政府博弈唯一的均衡，此時博弈的均衡點(diǎn)為(愿意補(bǔ)償，不愿意補(bǔ)償)。

2.2 中央政府和地方政府在補(bǔ)償力度方面的博弈

為便于問題的分析和研究，假設(shè)中央政府與地方政府在對森林生態(tài)效益補(bǔ)償加大補(bǔ)償力度的情況下凈收益均為NI1，在對森林生態(tài)效益補(bǔ)償不加大補(bǔ)償力度的情況下凈收益為NI2，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)目偝杀緸镃，并假設(shè)補(bǔ)償森林生態(tài)效益時的凈收益大于不補(bǔ)償森林生態(tài)效益時的凈收益。中央政府與地方政府的一次博弈可能出現(xiàn)4 種結(jié)果:①當(dāng)中央政府加大補(bǔ)償力度、地方政府也加大補(bǔ)償力度時，中央政府凈收益為NI1－C，地方政府凈收益也為NI1－C;②當(dāng)中央政府不加大補(bǔ)償力度、地方政府加大補(bǔ)償力度時，中央政府凈收益為NI2，地方政府凈收益為NI1－C;③當(dāng)中央政府加大補(bǔ)償力度、地方政府不加大補(bǔ)償力度時，中央政府凈收益為NI1－C，地方政府凈收益為NI2;④當(dāng)中央政府不加大補(bǔ)償力度、地方政府也不加大補(bǔ)償力度時，中央政府凈收益為NI2，地方政府凈收益為NI2。在此基礎(chǔ)上建立的博弈模型見表3。

表3 中央政府與地方政府在加大補(bǔ)償力度方面的博弈

當(dāng)NI1－C＜NI2時，對于中央政府和地方政府2 個補(bǔ)償主體而言，選擇加大補(bǔ)償力度不能帶來正效益。雙方的占優(yōu)策略都是不加大補(bǔ)償力度，博弈的均衡點(diǎn)為(不加大補(bǔ)償力度，不加大補(bǔ)償力度)，博弈就會陷入囚徒困境，致使雙方都不愿意再對森林生態(tài)效益追加補(bǔ)償資金。

當(dāng)NI1－C＞NI2時，中央政府和地方政府都不存在占優(yōu)策略，彼此的行為都將會受到對方的影響:不加大補(bǔ)償力度的一方會給加大補(bǔ)償力度的一方帶來負(fù)的經(jīng)濟(jì)外部性，即成本轉(zhuǎn)嫁問題。當(dāng)中央政府加大補(bǔ)償力度時，地方政府可以通過“搭便車”，不需要支付任何成本只享受凈收益，博弈的均衡點(diǎn)為(加大補(bǔ)償力度，不加大補(bǔ)償力度);當(dāng)然在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，當(dāng)?shù)胤秸匾暽鷳B(tài)環(huán)境，對森林生態(tài)效益提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加大補(bǔ)償力度時，中央政府也可以通過生態(tài)政績激勵等非物質(zhì)手段來實(shí)現(xiàn)其生態(tài)目標(biāo)，博弈的均衡點(diǎn)就成為(不加大補(bǔ)償力度，加大補(bǔ)償力度)。

可見，如果中央政府和地方政府之間不存在約束力的協(xié)議，在理性的制約下，雙方從自身利益考慮，不會選擇(加大補(bǔ)償力度，加大補(bǔ)償力度)這一雙贏的策略組合。這也是目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金不足的一個重要原因。

3 推進(jìn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶Σ呓ㄗh

由于中央政府與地方政府的博弈行為及其策略選擇是持續(xù)進(jìn)行的，這就需要對森林生態(tài)效益補(bǔ)償過程中的補(bǔ)償關(guān)系加以適時調(diào)整，目前應(yīng)尤其立足于主體功能區(qū)的視角進(jìn)行綜合考量，從而不斷優(yōu)化補(bǔ)償策略。

3.1 完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆?、法?guī)

博弈論的一個基本點(diǎn)是要有一套完備的行為規(guī)則，以作為博弈各方共有的約束。森林生態(tài)效益補(bǔ)償涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，而目前這方面的法律、法規(guī)基礎(chǔ)還很薄弱，只是對補(bǔ)償方式、范圍等做出了原則性規(guī)定，比較抽象，可操作性較差。為此，建議采取如下措施:①盡快出臺《森林生態(tài)效益補(bǔ)償條例》，作為對《森林法》以及《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的有益補(bǔ)充，對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域、補(bǔ)償主體，標(biāo)準(zhǔn)、資金等問題進(jìn)行規(guī)范。②完善林業(yè)投資以及財政轉(zhuǎn)移支付方面的法律、法規(guī)，明確中央政府和地方政府對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)責(zé)劃分、具體額度或比例。③除“森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金”外，還需整合現(xiàn)有的政府環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水利事務(wù)等預(yù)算科目中具有森林生態(tài)效益補(bǔ)償性質(zhì)的項(xiàng)目，以設(shè)立獨(dú)立的“森林生態(tài)效益補(bǔ)償”預(yù)決算項(xiàng)目及相應(yīng)科目，并按照四類主體功能區(qū)分設(shè)明細(xì)，以發(fā)揮財政資金的集中使用效率。④按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t”［1］，分階段頒布相關(guān)條例和實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)現(xiàn)有的補(bǔ)償政策向體現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求的方向靠攏。在此基礎(chǔ)上，可授權(quán)行政法規(guī)和地方性法規(guī)將這些基礎(chǔ)性規(guī)定予以具體化和地方化。

3.2 構(gòu)建中央政府與地方政府森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮献鳈C(jī)制

從中央政府與地方政府的博弈關(guān)系可以看出，如果僅謀求自身經(jīng)濟(jì)效益的最大化，無論是否有能力加大補(bǔ)償力度，他們都不會選擇這一策略。但森林生態(tài)效益的公共產(chǎn)品性質(zhì)，需要中央政府與地方政府在各自層面發(fā)揮相應(yīng)的作用。中央政府應(yīng)將補(bǔ)償資金重點(diǎn)用于關(guān)系國家生態(tài)安全的國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)和國家級森林公園、濕地等;中央政府對于具有跨行政區(qū)外部性以及代際外部性的林業(yè)生態(tài)工程的補(bǔ)償以及跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。地方政府作為落實(shí)主體功能區(qū)的直接行為主體，在森林生態(tài)效益補(bǔ)償中應(yīng)將補(bǔ)償資金更多地惠及限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)的林業(yè)生態(tài)建設(shè)。與此同時，地方政府補(bǔ)償?shù)钠骄鶚?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在財力允許的情況下逐步提高:在平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)，有林地的生態(tài)功能最為強(qiáng)大，應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高;疏林地和灌木林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為有林地的1/3 左右;未成熟林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定為有林地的1/5［2］。

3.3 建立、健全引導(dǎo)地方政府補(bǔ)償森林生態(tài)效益的激勵機(jī)制

通過上述博弈分析可知，地方政府在補(bǔ)償意愿方面較之中央政府而言是不積極的。這就需要相應(yīng)的激勵機(jī)制加以引導(dǎo)。森林生態(tài)建設(shè)主要位于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。而對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的地方政府，不僅要為封山育林、森林防火、林木管護(hù)等生態(tài)建設(shè)和修復(fù)承擔(dān)相應(yīng)的支出［3］，還將由于禁止森林資源的砍伐和相應(yīng)木材加工業(yè)的發(fā)展而喪失一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。為此，應(yīng)改變以往地方政府績效評估中對GDP 增長過于偏重的做法，將生態(tài)改善、森林資源耗費(fèi)以及環(huán)境保護(hù)作為地方政府政績考核的重要方面。另外，中央政府還可以通過合約的形式確定激勵性補(bǔ)貼，補(bǔ)貼中應(yīng)綜合考慮地方政府進(jìn)行森林生態(tài)效益的機(jī)會成本以及森林面積、地形地貌、森林覆蓋率、森林質(zhì)量、限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)面積占國土面積的比例等因素，從而使補(bǔ)貼方案既突出中央政府對地方政府所期望的生態(tài)努力方向和進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)男袨榉绞?，也要重視地方政府進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)倪呺H期望收益。

3.4 搭建多層次、多渠道的森林生態(tài)效益補(bǔ)償平臺

森林生態(tài)效益補(bǔ)償不僅需要中央政府和地方政府在宏觀層面予以協(xié)調(diào)并提供配套政策作為配套支持，在主體功能區(qū)尤其是限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域建設(shè)過程中還需要配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及科技創(chuàng)新等相關(guān)配套體系作為支撐［4］。具體措施可包括:①對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的投入應(yīng)側(cè)重于對現(xiàn)有森林生態(tài)成果的保護(hù);②對于限制開發(fā)區(qū)域，鼓勵各地方積極發(fā)展生態(tài)標(biāo)識物品和服務(wù)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為替代產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，引導(dǎo)消費(fèi)者積極自愿地支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。建立受益者直接補(bǔ)償體系，如從依托森林生態(tài)效益的旅游、內(nèi)河航運(yùn)、水電等企業(yè)的營業(yè)收入中提取一定比例的資金［5］;③對于禁止開發(fā)區(qū)，符合區(qū)域生態(tài)資源承載力的新型接續(xù)產(chǎn)業(yè)予以稅收減免，以促進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，形成良性循環(huán)。在此基礎(chǔ)上加大森林公園的建設(shè)投入，尤其應(yīng)加大對自然保護(hù)區(qū)的投入力度［6］。

［1］ 王清軍，陳兆豪.中國森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度研究:基于10 省地方立法文本的分析［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013(2):57－68.

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