世界級(jí)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略演變綜述及啟示

錢(qián) 喆，吳翱翔，張海霞

(廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州510030)

1 概述

世界級(jí)城市，又稱全球城市(Global City)，是指在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治層面直接影響全球事務(wù)的城市。構(gòu)成世界級(jí)城市的要素是多方面的，一般認(rèn)為應(yīng)該包括國(guó)際金融中心、強(qiáng)大文化輻射力、較高國(guó)際化程度、高端服務(wù)業(yè)及巨大的人口規(guī)模等。綜合各個(gè)方面的研究發(fā)現(xiàn)，紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡、香港這6個(gè)城市各方面指標(biāo)均十分突出，屬于公認(rèn)的世界級(jí)城市。

隨著全球化的不斷發(fā)展，中國(guó)大城市(群)將進(jìn)一步參與全球競(jìng)爭(zhēng)，需要高水平的交通系統(tǒng)支撐城市發(fā)展。世界級(jí)城市是城市交通發(fā)展的先行者，充分了解世界級(jí)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略演變的內(nèi)在規(guī)律，可以為中國(guó)大城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定提供借鑒和指導(dǎo)。

中國(guó)學(xué)者對(duì)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的研究始于20世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，交通系統(tǒng)進(jìn)入機(jī)動(dòng)化起步階段，大城市開(kāi)始系統(tǒng)性地考慮城市交通的規(guī)劃和建設(shè)，北京、上海和廣州等大城市均在這一時(shí)期開(kāi)展了第一輪城市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，出行需求的迅速增長(zhǎng)使得交通擁堵和環(huán)境污染等“大城市病”日益嚴(yán)重，關(guān)于城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的研究日趨活躍，相關(guān)研究成果也逐漸增多[1-3](見(jiàn)圖1)。既有研究尚沒(méi)有系統(tǒng)性地對(duì)世界級(jí)城市的發(fā)展演變歷程進(jìn)行深入分析和橫向比較，而且在2010年前后，世界級(jí)城市先后出臺(tái)了新一輪的交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃[4-9]，也缺乏相關(guān)研究對(duì)其進(jìn)行深入分析，本文嘗試進(jìn)行此方面的研究探索。

圖1 大城市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究成果數(shù)量統(tǒng)計(jì)Fig.1 Statistics on related studies on transportation development strategies in large cities

2 世界級(jí)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略演變歷程

紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡、香港六大世界級(jí)城市的發(fā)展歷程各異。相對(duì)來(lái)講，紐約由于免受第二次世界大戰(zhàn)破壞，城市發(fā)展成熟較早，都市圈的形成和成熟也領(lǐng)先于其他城市。倫敦、巴黎和東京的城市發(fā)展基本以第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的重建為起點(diǎn)，20世紀(jì)四五十年代開(kāi)始進(jìn)入大都市快速發(fā)展階段，并在20世紀(jì)80年代左右形成繁榮的大都市圈。新加坡和香港則相對(duì)屬于新興城市，在20世紀(jì)60年代左右開(kāi)始經(jīng)濟(jì)騰飛，城市快速發(fā)展，并在20世紀(jì)90年代達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，成為國(guó)際大都市。

2.1 紐約

紐約于1916年頒布第一部城市規(guī)劃法，并在1921年進(jìn)行第一次區(qū)域規(guī)劃[10]，此時(shí)紐約面臨城市無(wú)序發(fā)展和蔓延問(wèn)題，因此規(guī)劃目標(biāo)為城市“再中心化”。此次規(guī)劃加強(qiáng)了CBD的建設(shè)，建立區(qū)域性公路網(wǎng)和鐵路網(wǎng)，奠定了后續(xù)發(fā)展的框架，城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)在20世紀(jì)30年代就已基本建成。

20世紀(jì)50年代開(kāi)始，私人小汽車(chē)的迅速普及和高速公路的建設(shè)大大延伸了人們的活動(dòng)空間，低密度的郊區(qū)迅速蔓延，紐約中心區(qū)的人口和就業(yè)崗位減少，出現(xiàn)中心區(qū)衰落。在這一背景下，1968年紐約第二次區(qū)域規(guī)劃提出“抑制城市蔓延，中心再聚集和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展”的規(guī)劃目標(biāo)，規(guī)劃提出建設(shè)多中心城市，加強(qiáng)交通運(yùn)輸，將區(qū)域內(nèi)的運(yùn)輸系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)，為之后區(qū)域的蓬勃發(fā)展奠定基礎(chǔ)，但是由于私人小汽車(chē)迅速占據(jù)主導(dǎo)地位，抑制城市中心衰敗的措施效果有限，城市郊區(qū)化現(xiàn)象一直持續(xù)至20世紀(jì)80年代才逐漸好轉(zhuǎn)。

20世紀(jì)90年代后，由于經(jīng)濟(jì)和石油危機(jī)導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退，紐約在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的地位受到了挑戰(zhàn)，于是1996年第三次區(qū)域規(guī)劃的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向提高紐約在全球經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力，規(guī)劃提出建立全新的交通網(wǎng)絡(luò)連結(jié)，重新強(qiáng)化紐約的中心地位，推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，提高紐約集中全球資本的能力，大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到這一時(shí)期基本結(jié)束。

進(jìn)入21世紀(jì)，紐約的規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)向城市的中心地位鞏固和可持續(xù)發(fā)展。2002年“紐約市戰(zhàn)略規(guī)劃”(New York's Strategic Plan,2002)的目標(biāo)為“將紐約建設(shè)成為一個(gè)充滿機(jī)遇的世界城市和可持續(xù)發(fā)展的城市”，規(guī)劃加強(qiáng)了紐約與其他世界級(jí)區(qū)域之間的聯(lián)系，提高了城市競(jìng)爭(zhēng)力(2002—2007年是紐約機(jī)場(chǎng)歷史上客流量增長(zhǎng)最快的時(shí)期)。2007年“紐約市城市總體規(guī)劃”(PlaNYC:A Greener,Greater New York)提出“建設(shè)一個(gè)更綠色、更繁榮的紐約”，規(guī)劃致力于改善交通擁堵，提高公交運(yùn)輸能力，提高空氣質(zhì)量和節(jié)能減排等[4]。到2013年，規(guī)劃的快速公交系統(tǒng)(BRT)、自行車(chē)交通系統(tǒng)和軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到較好實(shí)施，提升了城市交通功能。

2.2 倫敦

倫敦的城市規(guī)劃歷史可以追溯至1898年霍華德提出的“田園城市”理論，該規(guī)劃提出在中心區(qū)周邊建設(shè)花園新城，并通過(guò)交通干線與中心區(qū)連接。雖然這一規(guī)劃的實(shí)踐并不成功，但提出了較為完整的規(guī)劃思想體系，對(duì)現(xiàn)代城市規(guī)劃理論起到了啟蒙作用，對(duì)之后的衛(wèi)星城理論具有重要影響。

1944年，第二次世界大戰(zhàn)歐洲戰(zhàn)場(chǎng)基本結(jié)束，倫敦進(jìn)行了“大倫敦規(guī)劃”(Great London Plan,1944)[11]，旨在修建基礎(chǔ)設(shè)施、疏散人口和改善居民生活條件，規(guī)劃提出構(gòu)建同心圓狀的城市結(jié)構(gòu)和建設(shè)衛(wèi)星城等，這一做法之后被世界各地所效仿。該規(guī)劃建立了城市空間和道路骨架，但由于人口增長(zhǎng)遠(yuǎn)超預(yù)測(cè)、新城建設(shè)不成熟，反而加重了通勤交通負(fù)擔(dān)。

進(jìn)入20世紀(jì)60年代，倫敦也出現(xiàn)了城市中心區(qū)衰退以及人口和就業(yè)崗位減少的困境。1964—1976年，倫敦提出了一系列規(guī)劃，總稱為“大倫敦發(fā)展規(guī)劃”，旨在防止城市中心區(qū)衰退。該規(guī)劃促進(jìn)了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合了高效的公共交通系統(tǒng)。

倫敦市政府于1985年被撒切爾政府解散，直到1999年才重新成立，政府管理的缺位導(dǎo)致一系列城市問(wèn)題的出現(xiàn)，此時(shí)倫敦面臨中心區(qū)功能高度集中、可達(dá)性下降等矛盾。利文斯通在2000年當(dāng)選市長(zhǎng)后開(kāi)始著手解決交通問(wèn)題，并于2001年出臺(tái)了第一輪“市長(zhǎng)交通戰(zhàn)略”(Mayor's Transport Stategy,2001)，目標(biāo)是提高倫敦交通系統(tǒng)的效率、能力、質(zhì)量和可靠性，措施包括發(fā)展公共交通、控制交通需求(擁堵收費(fèi)等)和優(yōu)化各種交通方式銜接等，這一時(shí)期倫敦開(kāi)始管理小汽車(chē)需求，重視不同交通方式的整合，并形成了差異化的交通政策。

由于人口不斷增長(zhǎng)和環(huán)保意識(shí)的提高，倫敦于2005年提出“2025長(zhǎng)遠(yuǎn)交通規(guī)劃”(Transport2025:TransportVision for a Growing World City)，目標(biāo)包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化、提高交通服務(wù)覆蓋面和發(fā)展公共交通，措施包括交通基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容改造、管理交通需求和鼓勵(lì)綠色交通等，該規(guī)劃推動(dòng)了軌道交通和地面公交的建設(shè)維護(hù)，公共交通系統(tǒng)效率得到提升，倫敦開(kāi)始系統(tǒng)性地發(fā)展步行和自行車(chē)交通，并于2006年前后逐漸形成了步行和自行車(chē)交通發(fā)展潮流。

在規(guī)劃實(shí)施5年后，人們對(duì)交通服務(wù)的公平、安全、環(huán)保和便利性等提出了更高要求，而2012年奧運(yùn)會(huì)的交通保障也備受關(guān)注。2011年，倫敦提出了新的“市長(zhǎng)交通戰(zhàn)略”，目標(biāo)是提高市民生活質(zhì)量、完善系統(tǒng)服務(wù)、應(yīng)對(duì)氣候變化以及保障奧運(yùn)會(huì)等，措施包括提高公共交通服務(wù)滿意度、節(jié)能減排改善環(huán)境、減少交通事故、鼓勵(lì)步行和自行車(chē)交通。由此城市交通系統(tǒng)進(jìn)入功能優(yōu)化提升階段[5]。

2.3 巴黎

1934年，巴黎在進(jìn)入大規(guī)模機(jī)動(dòng)化時(shí)代后城市迅速擴(kuò)張，引發(fā)環(huán)境污染和交通擁堵問(wèn)題，在這一背景下“巴黎國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃”(Plan Prost 1934)出臺(tái)，目標(biāo)是限制巴黎惡性膨脹和美化城市，提出了跨行政區(qū)域的大巴黎地區(qū)規(guī)劃，明確了構(gòu)建放射路與環(huán)路相結(jié)合的道路結(jié)構(gòu)以及保護(hù)綠地等措施。該規(guī)劃建立了地區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)骨架，巴黎的發(fā)展和規(guī)劃進(jìn)入新階段。

20世紀(jì)50年代，伴隨第二次世界大戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，巴黎出現(xiàn)了空間無(wú)序蔓延的問(wèn)題。大巴黎地區(qū)政府在1964年成立，于1965年出臺(tái)“巴黎地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)與城市規(guī)劃(1965—2000)”(Sdaurp de 1965)[12]。大區(qū)政府的成立為地區(qū)規(guī)劃打破了行政藩籬。新的規(guī)劃改變了以往限制巴黎擴(kuò)張的政策，通過(guò)修建區(qū)域高速公路和高速鐵路系統(tǒng)，構(gòu)筑交通網(wǎng)絡(luò)來(lái)調(diào)控區(qū)域空間布局，并開(kāi)始建設(shè)新城，被稱為巴黎區(qū)域規(guī)劃的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

20世紀(jì)90年代后，巴黎的城市發(fā)展趨于穩(wěn)定，開(kāi)始出現(xiàn)城市中心區(qū)就業(yè)崗位減少、人口增長(zhǎng)緩慢的情況，城市空間調(diào)整和分散中心區(qū)功能日益重要。1994年的“巴黎總體規(guī)劃”(Sdrif 1994)通過(guò)加強(qiáng)地鐵環(huán)線，增強(qiáng)地鐵與有軌電車(chē)、常規(guī)公交以及私人小汽車(chē)的協(xié)調(diào)等措施促進(jìn)不同區(qū)域的功能互補(bǔ)，加強(qiáng)不同區(qū)域的相互聯(lián)系及協(xié)作。2000年“大巴黎交通出行規(guī)劃”(Le Plan Pduif,2000)則通過(guò)建設(shè)城市副中心、外遷部分機(jī)構(gòu)等措施分散中心區(qū)功能和交通壓力。該規(guī)劃推動(dòng)了軌道交通和常規(guī)公交的建設(shè)維護(hù)，公共交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率得到提升，并開(kāi)始系統(tǒng)性地發(fā)展步行和自行車(chē)交通。

2007年，薩科齊當(dāng)選法國(guó)總統(tǒng)后提出了“大巴黎計(jì)劃”(Le Grand Paris,2007)。該計(jì)劃針對(duì)巴黎面臨的交通發(fā)展受限、古建筑保護(hù)和高耗能舊工業(yè)退化等問(wèn)題，提出“重塑巴黎，重組交通，建成可持續(xù)發(fā)展、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、不再有郊區(qū)的綠色環(huán)保大都市”的規(guī)劃目標(biāo)；措施包括加強(qiáng)新城軌道交通和道路連接，引導(dǎo)人口疏散，推動(dòng)各種交通方式互相配合和鼓勵(lì)綠色交通等[6]。交通系統(tǒng)品質(zhì)提升和引導(dǎo)區(qū)域一體化成為這一時(shí)期巴黎的交通戰(zhàn)略主題。

2.4 東京

1923年關(guān)東大地震使東京自江戶時(shí)代以來(lái)形成的城市結(jié)構(gòu)成為廢墟。東京在當(dāng)年提出“震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”(Earthquake Disaster Recovery Plan,1923)，以恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施和推進(jìn)“帝都復(fù)興”。規(guī)劃進(jìn)行了土地區(qū)劃整理，推動(dòng)道路、鐵路、運(yùn)河和防災(zāi)建筑建設(shè)，打破江戶時(shí)代以來(lái)舊的城市街區(qū)格局，為東京成為現(xiàn)代化大都市打下基礎(chǔ)，城市沿鐵路迅速擴(kuò)張。

1945年，東京由于第二次世界大戰(zhàn)中的大轟炸而再次淪為廢墟，因此當(dāng)年的“戰(zhàn)災(zāi)復(fù)興城市規(guī)劃”(Postwar Reconstruction,1946)重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并提出劃定首都圈范圍和建設(shè)衛(wèi)星城的設(shè)想。但是，由于戰(zhàn)后人口迅速向東京聚集，再加上財(cái)政緊縮，規(guī)劃變?yōu)榧埳险劚瑢?shí)施效果并不理想。戰(zhàn)后的東京由于經(jīng)濟(jì)復(fù)興而快速發(fā)展，為控制城區(qū)無(wú)序擴(kuò)張和緩解交通壓力，東京在1956年出臺(tái)了第一次“首都圈整備計(jì)劃”(Tokyo Megalopolis Planning)[13]。該規(guī)劃受1944年“大倫敦規(guī)劃”影響較大，提出在距城市中心5～15 km的地帶建設(shè)環(huán)狀綠帶和城市副中心，提高交通系統(tǒng)輸送能力，由于后來(lái)城市擴(kuò)張遠(yuǎn)超預(yù)期，該規(guī)劃實(shí)施效果不佳，但之后東京的軌道交通開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。

東京中心城區(qū)功能過(guò)度集中和地區(qū)不平衡的矛盾隨著城市發(fā)展而加劇，1968年?yáng)|京出臺(tái)了第二次“首都圈整備計(jì)劃”，規(guī)劃在距都心30～40 km的地帶建設(shè)新城，大力建設(shè)軌道交通系統(tǒng)，并且外遷部分機(jī)構(gòu)，以引導(dǎo)人口疏散和分散中心區(qū)高密度壓力。但由于前期資金投入不足，新城配套設(shè)施滯后，對(duì)疏散人口的作用甚微，人流往返加重了交通負(fù)荷。

20世紀(jì)70年代后，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)，新城開(kāi)始繁榮，地區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)基本成型。1976年?yáng)|京出臺(tái)了第三次“首都圈整備計(jì)劃”，規(guī)劃繼續(xù)在更廣闊的范圍內(nèi)建立更多的新城，以分散中心區(qū)部分中樞職能。這一時(shí)期東京的新城數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)定增長(zhǎng)，開(kāi)始形成良性循環(huán)。隨著軌道交通進(jìn)一步完善和新城的成熟，東京都市圈在20世紀(jì)70年代之后開(kāi)始逐漸走向繁榮。

1986年，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的到來(lái)，東京出臺(tái)了第四次“首都圈整備計(jì)劃”，以強(qiáng)化城市中心區(qū)的國(guó)際金融職能和高層次管理職能，將更多的城市功能分散到新城。規(guī)劃還提出改善公共交通網(wǎng)絡(luò)，提高軌道交通輸送能力。這一時(shí)期東京的新城逐漸成熟，多核心的都市圈開(kāi)始形成，軌道交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步鞏固發(fā)展。

20世紀(jì)90年代末期，由于經(jīng)濟(jì)泡沫破滅導(dǎo)致首都圈空心化問(wèn)題，東京提出第五次“首都圈整備計(jì)劃”，希望通過(guò)培育和依托新城發(fā)展，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施改造和城市空間職能重組。該規(guī)劃改善了公共交通網(wǎng)絡(luò)，提高了軌道交通輸送能力，推動(dòng)了多中心、多圈層城市體系的形成，東京都市圈進(jìn)入繁榮階段。東京的新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，如果新城的建設(shè)完善速度落后于人口和就業(yè)的集聚速度，那么新城建設(shè)不僅不能取得良好效果，還會(huì)帶來(lái)交通需求量增加、通勤交通負(fù)擔(dān)等問(wèn)題。

2006年，東京成為2016年奧運(yùn)會(huì)候選城市，以申奧為契機(jī)，東京提出了“10年后的東京”(Tokyo's Big Change:The 10-Year Plan)規(guī)劃，目標(biāo)是“消除東京都20世紀(jì)發(fā)展過(guò)程中負(fù)面遺產(chǎn)，建立美麗、安全和在世界范圍內(nèi)富有魅力的大都市”。規(guī)劃推動(dòng)了首都中央環(huán)狀線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解交通擁堵并滿足貨運(yùn)需求，為后續(xù)建設(shè)勾畫(huà)了藍(lán)圖，交通系統(tǒng)服務(wù)得到優(yōu)化提升。2011年，東日本大地震使東京都外部環(huán)境發(fā)生很大變化，東京都又對(duì)上一輪規(guī)劃進(jìn)行了修訂，稱為“2020年的東京”(Tokyo Vision 2020)，規(guī)劃立足災(zāi)后狀況，提出“連接海陸空，強(qiáng)化東京的亞洲中心地位，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”的目標(biāo)，措施包括強(qiáng)化交通網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)環(huán)線高速、降低碳排放、降低物流成本和提高防災(zāi)能力等，致力于進(jìn)一步提升交通系統(tǒng)的服務(wù)品質(zhì)。

2.5 新加坡

新加坡的英國(guó)殖民當(dāng)局于1958年編制第一次總體規(guī)劃，并于1959年頒布了第一部規(guī)劃法，試圖解決第二次世界大戰(zhàn)后城市面臨的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和空間過(guò)度擁擠等問(wèn)題。希望通過(guò)土地規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)合理的土地利用、提高居民生活質(zhì)量、解決城市人口和交通擁堵問(wèn)題，此后新加坡所有的城市土地開(kāi)始逐步分區(qū)，劃出了綠色地帶和新城鎮(zhèn)區(qū)域，城市建設(shè)開(kāi)始起步，為成為現(xiàn)代城市打下了基礎(chǔ)。

新加坡于1965年建國(guó)，并從20世紀(jì)60年代開(kāi)始經(jīng)濟(jì)騰飛。1971年新加坡提出概念規(guī)劃，目標(biāo)是解決城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后的矛盾。規(guī)劃從生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡的角度出發(fā)，建立城市發(fā)展的戰(zhàn)略框架，建設(shè)了高速公路網(wǎng)和機(jī)場(chǎng)，并圍繞市中心建設(shè)新城。該規(guī)劃樹(shù)立了城市規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想，促成城市交通網(wǎng)絡(luò)的建立。

20世紀(jì)90年代之后新加坡進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，人口持續(xù)增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)化需求迅速增加，民眾提高了對(duì)出行服務(wù)水平的要求。1996年新加坡發(fā)布了“交通規(guī)劃戰(zhàn)略白皮書(shū)”(White Paper:A World Class Land Transport System)，目標(biāo)為“打造世界一流的陸路交通系統(tǒng)”，規(guī)劃提出建立綜合性的道路網(wǎng)絡(luò)，大力發(fā)展軌道交通和管理交通需求等。該規(guī)劃促成了城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的建立，奠定了交通可持續(xù)發(fā)展的框架，有效抑制了私人小汽車(chē)的增長(zhǎng)。

2000年之后，新加坡人口不斷增長(zhǎng)，建設(shè)國(guó)際城市的目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)交通系統(tǒng)提出了更高要求。2008年新加坡頒布了“陸路交通規(guī)劃(2008)”(Land Transport Master Plan,LTMP)，目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)更加以人為本的陸路交通系統(tǒng)，措施包括發(fā)展公共交通、管理道路使用和滿足不同群體的出行需求等。該規(guī)劃推進(jìn)了道路和軌道交通建設(shè)，建立了高品質(zhì)的公共交通系統(tǒng)，并提高了城市競(jìng)爭(zhēng)力。2013年由于“陸路交通規(guī)劃(2008)”提出的許多目標(biāo)已取得重大進(jìn)展，外部環(huán)境也產(chǎn)生很大變化，新加坡又提出了“陸路交通規(guī)劃(2013)”，目標(biāo)是“建立更加安全、高效、可靠和舒適的陸路交通系統(tǒng)”[8]。規(guī)劃提出整合不同交通系統(tǒng)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共交通服務(wù)品質(zhì)和降低對(duì)私人交通的依賴等措施，其交通戰(zhàn)略與政策進(jìn)一步走向精細(xì)化，也更加重視交通系統(tǒng)服務(wù)提升。

2.6 香港

香港在20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)開(kāi)始騰飛，由于經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展、人口不斷增加，公共交通的需求越來(lái)越大，于1976年開(kāi)展了“第一次整體運(yùn)輸研究(The First Comprehensive Transport Study,CTS1)”，此時(shí)香港政府開(kāi)始整體性地考慮交通政策。“第一次整體運(yùn)輸研究”明確了公共交通優(yōu)先策略，政府開(kāi)始興建軌道交通系統(tǒng)，并控制私人小汽車(chē)對(duì)城市交通的影響。該規(guī)劃勾畫(huà)出香港公共交通系統(tǒng)與道路系統(tǒng)的藍(lán)圖，城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，奠定了交通可持續(xù)發(fā)展的框架。

隨著人口不斷增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，土地利用變得至關(guān)重要。香港在1989年開(kāi)展了“第二次整體運(yùn)輸研究(CTS2)”，目標(biāo)是使交通運(yùn)輸規(guī)劃研究與城市規(guī)劃、土地使用等協(xié)調(diào)與配合，以合理、有效地使用土地。規(guī)劃提出新建機(jī)場(chǎng)和相關(guān)大型基建項(xiàng)目，明確了軌道交通優(yōu)先發(fā)展策略，且更注重對(duì)交通的管理和控制，這一時(shí)期政府的交通戰(zhàn)略開(kāi)始成熟，為建立有效的土地使用與交通運(yùn)輸模式奠定了基礎(chǔ)，私人小汽車(chē)增長(zhǎng)得到有效抑制。

20世紀(jì)90年代末期，環(huán)境問(wèn)題日益引起關(guān)注，市民對(duì)運(yùn)輸服務(wù)期望提高，香港與內(nèi)地的聯(lián)系也更加緊密。1997年，香港開(kāi)展了“第三次整體運(yùn)輸研究(CTS3)”，規(guī)劃希望在維持及改善客貨運(yùn)輸流通與環(huán)境保護(hù)兩者之間取得平衡，并使經(jīng)濟(jì)及社會(huì)得以持續(xù)發(fā)展；提出的措施包括優(yōu)先發(fā)展鐵路運(yùn)輸，協(xié)調(diào)各種交通方式，應(yīng)用新技術(shù)進(jìn)行交通管理，新建基礎(chǔ)設(shè)施和改善環(huán)境等。該規(guī)劃使公共交通系統(tǒng)得到提升，維持了相對(duì)良好的城市交通狀態(tài)，香港與內(nèi)地的聯(lián)系日漸增強(qiáng)。

2007年，由于人口不斷增長(zhǎng)、跨界客貨流急劇增長(zhǎng)，區(qū)域一體化發(fā)展受到重視。香港制定了“香港2030：規(guī)劃遠(yuǎn)景與策略”(Hong Kong 2030 Planning Vision and Strategy)，目標(biāo)是建立“安全、高效率、合乎經(jīng)濟(jì)效益及符合環(huán)境原則”的運(yùn)輸系統(tǒng)，規(guī)劃提出多條跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)深港通道建設(shè)和大珠三角地區(qū)的一體化發(fā)展[9]。香港作為特別行政區(qū)，在這一時(shí)期開(kāi)始逐漸重視與珠三角的一體化發(fā)展，同時(shí)推動(dòng)城市交通系統(tǒng)的優(yōu)化提升。

3 世界級(jí)城市交通發(fā)展階段劃分及交通戰(zhàn)略

3.1 發(fā)展階段劃分

從發(fā)展歷史來(lái)看，世界級(jí)城市普遍經(jīng)歷了大都市初步形成、都市圈快速發(fā)展、都市圈繁榮穩(wěn)定和世界級(jí)城市功能鞏固提升等四個(gè)階段(見(jiàn)表1)。交通系統(tǒng)的發(fā)展與城市發(fā)展相互促進(jìn)、密不可分。世界級(jí)城市的形成和發(fā)展史也是一部大城市交通系統(tǒng)的發(fā)展演變史。

3.2 交通戰(zhàn)略分析

世界級(jí)城市在不同交通發(fā)展階段提出的相應(yīng)交通戰(zhàn)略如表2所示，通過(guò)分析可以看出，世界級(jí)城市的交通戰(zhàn)略發(fā)展呈現(xiàn)三方面的顯著共性。

1）制定城市交通戰(zhàn)略的需求往往在城市開(kāi)始進(jìn)入都市圈快速發(fā)展階段后才產(chǎn)生。六大世界級(jí)城市在發(fā)展初期均只有城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并未制訂專門(mén)的交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。隨著城市的不斷發(fā)展，在進(jìn)入都市圈快速發(fā)展階段之后，都無(wú)一例外地制定了專門(mén)的交通發(fā)展戰(zhàn)略(或者在城市總體規(guī)劃中給予專項(xiàng)研究)，以引導(dǎo)和支撐城市的有序擴(kuò)張。

2）世界級(jí)城市均已形成了適合自身特點(diǎn)的交通發(fā)展模式[14]。由于國(guó)情和城市發(fā)展環(huán)境各不相同，六大世界級(jí)城市逐步形成了不同的交通發(fā)展模式。紐約在中心區(qū)以公共交通為主導(dǎo)，但外圍以私人小汽車(chē)為主導(dǎo)；倫敦和巴黎的交通模式呈現(xiàn)公共交通和私人小汽車(chē)并重的特點(diǎn)；東京則形成了軌道交通壟斷式的公共交通主導(dǎo)模式；新加坡和香港因地制宜，以發(fā)展公共交通為主導(dǎo)，嚴(yán)格限制私人小汽車(chē)發(fā)展。

3）世界級(jí)城市均已處于城市功能鞏固和交通系統(tǒng)品質(zhì)提升階段。歸納發(fā)現(xiàn)，六大世界級(jí)城市的最新一輪交通戰(zhàn)略中普遍關(guān)注的主題有：鞏固樞紐中心地位、區(qū)域一體化、綠色交通、交通系統(tǒng)整合、交通安全和公平等，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已極少出現(xiàn)在交通戰(zhàn)略規(guī)劃中。

表1 世界級(jí)城市交通系統(tǒng)發(fā)展階段劃分Tab.1 Stages of urban transportation system development in world class cities

表2 世界級(jí)城市不同交通發(fā)展階段對(duì)應(yīng)的交通戰(zhàn)略Tab.2 Transportation strategies of world class cities in different transportation development stages

4 對(duì)中國(guó)大城市交通發(fā)展的啟示

4.1 適宜的交通模式是發(fā)展的基礎(chǔ)

交通模式選擇是交通發(fā)展的戰(zhàn)略性判斷，只有合理的交通模式才能支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展。世界級(jí)城市在城市發(fā)展的過(guò)程中均十分重視形成合理的交通模式，主要分為3類。

1）私人小汽車(chē)主導(dǎo)模式。美國(guó)城市的私人小汽車(chē)擁有率普遍較高，紐約即典型的私人小汽車(chē)主導(dǎo)模式，私人小汽車(chē)與公共交通的出行比例約為5:1。然而在紐約城市中心區(qū)，高峰通勤時(shí)段公共交通仍占據(jù)主導(dǎo)地位，約為機(jī)動(dòng)化出行的70%。

2）私人小汽車(chē)與公共交通并重模式。該模式以倫敦和巴黎為代表，私人小汽車(chē)和公共交通出行比例較為均衡，城市中心區(qū)以公共交通為主導(dǎo)，外圍以私人小汽車(chē)為主導(dǎo)。大倫敦地區(qū)私人小汽車(chē)與公共交通的出行比例約為1.2:1.0，巴黎大區(qū)約為2:1。

3）公共交通主導(dǎo)模式。以東京、新加坡和香港為代表的亞洲城市是這一模式的代表，在城市交通結(jié)構(gòu)中，公共交通(軌道交通+常規(guī)公交)占據(jù)主導(dǎo)地位，新加坡、香港的私人小汽車(chē)與公共交通出行比例分別約為0.2:1.0和0.7:1.0；東京更是形成了軌道交通絕對(duì)主導(dǎo)交通模式，私人小汽車(chē)、軌道交通與常規(guī)公交的出行比例約為0.7:1.0:0.1。

通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，公共交通在世界級(jí)城市的交通結(jié)構(gòu)中均占重要地位，由于人口和用地條件相似，以東京、新加坡和香港為代表的亞洲城市公共交通主導(dǎo)的模式對(duì)于中國(guó)城市更具有借鑒意義。

4.2 軌道交通主導(dǎo)是發(fā)展的關(guān)鍵

世界級(jí)城市都市圈的公共交通系統(tǒng)基本包括3種主要方式：城際鐵路、城市軌道交通和常規(guī)公交。其中城際鐵路主要承擔(dān)城市中心區(qū)與郊區(qū)之間的交通聯(lián)系，城市軌道交通則作為市內(nèi)日常出行的骨干交通系統(tǒng)，常規(guī)公交一般作為補(bǔ)充接駁。

世界級(jí)城市中心區(qū)的主要通勤方式均為軌道交通，占公共交通分擔(dān)率均為70%以上。東京由于軌道交通系統(tǒng)發(fā)達(dá)，利用程度最高，軌道交通占公共交通分擔(dān)率高達(dá)90%；以副中心新宿為例，新宿站共有9條軌道交通線路接入，日均客運(yùn)量高達(dá)340萬(wàn)人次。

世界級(jí)城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在市區(qū)內(nèi)部出行以及大都市圈城際之間聯(lián)系中，軌道交通系統(tǒng)均占據(jù)主導(dǎo)地位，這是由軌道交通大容量和集約化的特點(diǎn)所決定。中國(guó)已經(jīng)形成的幾大城鎮(zhèn)群在推進(jìn)都市圈區(qū)域一體化的進(jìn)程中，應(yīng)積極借鑒世界級(jí)城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建層次分明的軌道交通系統(tǒng)以支撐城市發(fā)展。

4.3 交通系統(tǒng)品質(zhì)提升是發(fā)展的趨勢(shì)

關(guān)注交通系統(tǒng)的品質(zhì)提升是交通系統(tǒng)發(fā)展成熟的標(biāo)志，中國(guó)城市尚未完全達(dá)到。一方面，隨著環(huán)保意識(shí)提升和能源危機(jī)臨近，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注綠色交通；另一方面，人們對(duì)出行品質(zhì)的要求也在不斷提高。構(gòu)建舒適、便利、安全的交通系統(tǒng)，進(jìn)而建設(shè)更加宜居、包容、安全和公平的城市，已經(jīng)成為世界城市未來(lái)交通發(fā)展的重要目標(biāo)。例如，紐約已經(jīng)嘗試將布魯克林區(qū)威洛比大街(Willoughby Avenue)由機(jī)動(dòng)車(chē)道路改為步行和自行車(chē)道路，并提出“更綠色，更美好的紐約”規(guī)劃；倫敦和巴黎均大力推進(jìn)公共自行車(chē)計(jì)劃，改善步行和自行車(chē)交通條件；新加坡和香港則致力于提高交通系統(tǒng)的無(wú)縫銜接和舒適性，重視滿足弱勢(shì)群體的出行需求。

根據(jù)前述的城市交通發(fā)展階段劃分方法，目前北京、上海、廣州和深圳等中國(guó)一線城市正處于都市圈快速發(fā)展和交通戰(zhàn)略探索階段。因此，應(yīng)積極借鑒世界級(jí)城市在交通發(fā)展戰(zhàn)略探索中的經(jīng)驗(yàn)，明確自身的交通發(fā)展模式，做好戰(zhàn)略頂層規(guī)劃，提升交通系統(tǒng)的服務(wù)品質(zhì)。

5 結(jié)語(yǔ)

本文在對(duì)六大世界級(jí)城市交通戰(zhàn)略發(fā)展演變歷程進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)總結(jié)最新一輪交通發(fā)展戰(zhàn)略在規(guī)劃、管理體制等方面的經(jīng)驗(yàn)與啟示。通過(guò)分析可以看出，雖然世界級(jí)城市在其發(fā)展過(guò)程中形成的交通模式各異，但城市和交通的發(fā)展過(guò)程卻體現(xiàn)出相似的規(guī)律性。

當(dāng)前，中國(guó)一線城市與世界級(jí)城市在各方面尚存在較大差距，中國(guó)各城市之間的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)也異常激烈。由于近年來(lái)的跨越式發(fā)展，中國(guó)一線城市的交通發(fā)展特征幾乎同時(shí)體現(xiàn)了世界級(jí)城市在所有發(fā)展階段中的特點(diǎn)，但仍主要處于都市圈快速發(fā)展和交通戰(zhàn)略探索形成階段。在下一步邁向都市圈繁榮穩(wěn)定的過(guò)程中，如何學(xué)習(xí)世界級(jí)城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、并制定合理的交通戰(zhàn)略來(lái)支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展，將是值得繼續(xù)研究的重大理論和實(shí)踐課題。

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