我國(guó)實(shí)踐BOT模式的問題和對(duì)策

朱玉婷

【摘要】BOT作為一種新型項(xiàng)目融資模式，從1984年引入我國(guó)至今已有30年，在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。本文通過梳理BOT模式在我國(guó)的不同發(fā)展階段，從項(xiàng)目各方角度分析實(shí)踐中存在的問題，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步利用BOT及其衍生模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引建設(shè)資金和推動(dòng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作提出了建議。

【關(guān)鍵詞】BOT ?問題 ?對(duì)策

BOT（Build-Operate-Transfer）“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”。是對(duì)東道國(guó)政府特定項(xiàng)目進(jìn)行資金、技術(shù)、管理等綜合投資的一種新型融資形式。它以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。這種獨(dú)特的“特許經(jīng)營(yíng)”投資建設(shè)模式為我國(guó)解決國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)BOT模式的發(fā)展

經(jīng)過資料整理，本文認(rèn)為BOT在我國(guó)發(fā)展的30年中主要經(jīng)歷了：引入實(shí)驗(yàn)、探索完善、試點(diǎn)運(yùn)行、推廣發(fā)展、活躍創(chuàng)新五個(gè)階段。我國(guó)第一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目是1984年由香港合和實(shí)業(yè)公司投資建設(shè)的深圳沙角B電廠，引入BOT項(xiàng)目融資實(shí)驗(yàn)。1994年我國(guó)政府開始探索完善BOT模式，并出臺(tái)政策為國(guó)內(nèi)運(yùn)作BOT項(xiàng)目提供了法規(guī)依據(jù)。隨著廣西來(lái)賓電廠、成都第六水廠等典型試點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行和推廣，各地區(qū)開始積極試點(diǎn)運(yùn)行BOT項(xiàng)目。2005年新華社授權(quán)全文播發(fā)的“非公經(jīng)濟(jì)36條”為國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本進(jìn)入公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供了支持和保證，民營(yíng)資本初具進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的能力。我國(guó)各省市地區(qū)也積極探索和創(chuàng)新BOT模式及其延伸模式，如天津?yàn)I海新區(qū)建設(shè)BT項(xiàng)目，昆明市高崤——?？谝患?jí)公路ABS項(xiàng)目，GMS區(qū)域（瀾滄江—湄公河區(qū)域）電力項(xiàng)目等。2009年，隨著“十五”期間“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)也以運(yùn)用較成熟BOT模式為契機(jī)，與周邊國(guó)家開展合作，優(yōu)化資源配置，互利互贏，努力促進(jìn)我國(guó)對(duì)外資源開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施。如我國(guó)以BOT模式在緬甸投資最大的瑞麗江一級(jí)水電站，平均該電廠85%的發(fā)電量輸往國(guó)內(nèi)核算，相當(dāng)于為國(guó)家節(jié)約了4400萬(wàn)噸的標(biāo)準(zhǔn)煤。

二、我國(guó)實(shí)踐BOT模式存在的問題

在我國(guó)引入和發(fā)展BOT模式的過程中，一方面，通過實(shí)踐積累了一定成功經(jīng)驗(yàn);另一方面，在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、投資環(huán)境、融資經(jīng)驗(yàn)等多種因素的影響，一些項(xiàng)目還存在問題。

從政府方面來(lái)看，首先，尚缺乏專門機(jī)構(gòu)對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理，盡管我國(guó)相繼出臺(tái)了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》等一系列與項(xiàng)目融資相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策及管理辦法，國(guó)內(nèi)各地區(qū)也相應(yīng)制定了針對(duì)地區(qū)的優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施，但對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格及風(fēng)險(xiǎn)等未進(jìn)行統(tǒng)一有效調(diào)控，導(dǎo)致部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率不高。第二，BOT項(xiàng)目人才地域分布不均，由于BOT項(xiàng)目的試點(diǎn)及推廣主要集中在中東部地區(qū)。因此西部地區(qū)在對(duì)專業(yè)金融、談判及項(xiàng)目人才培養(yǎng)方面，遠(yuǎn)落后與中東部地區(qū)。第三，由于部分法律法規(guī)的制定時(shí)間滯緩，加上政府利益的驅(qū)使，使得已移交項(xiàng)目繼續(xù)延期收費(fèi)的問題凸顯。如《法制日?qǐng)?bào)》中報(bào)道的309國(guó)道淄博淄川大橋在項(xiàng)目期滿移交政府之后，又繼續(xù)延期收費(fèi)15年。

從項(xiàng)目發(fā)起人方面來(lái)看，首先，由于在BOT項(xiàng)目中，我國(guó)政府不提供政府擔(dān)保，國(guó)外投資者為避免在我國(guó)投資的政治風(fēng)險(xiǎn)，磋商時(shí)間較長(zhǎng)，使得項(xiàng)目融資成本加大。第二，在我國(guó)BOT項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)用中，由于各地政府急于引進(jìn)資金，沒有進(jìn)行合理的市場(chǎng)預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)分配，以高回報(bào)率作為與外商進(jìn)行談判的基礎(chǔ)，不利于BOT項(xiàng)目的發(fā)展。

從項(xiàng)目投資者方面來(lái)看，首先，BOT項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)是特許自主經(jīng)營(yíng)管理，又多投資于壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，運(yùn)營(yíng)時(shí)價(jià)格的高低直接關(guān)系到投資回報(bào)率的變動(dòng)，過高的定價(jià)直接影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，而過低的定價(jià)也容易使投資者缺乏投資信心。第二，我國(guó)還未實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目的國(guó)際貨幣自由兌換，匯率波動(dòng)會(huì)影響項(xiàng)目的生產(chǎn)成本，如果東道國(guó)貨幣疲軟，進(jìn)口原材料的價(jià)格就會(huì)上升，進(jìn)而影響整個(gè)項(xiàng)目的造價(jià)。一般BOT項(xiàng)目的特許期為20-30年，資金回收期較長(zhǎng)，匯率風(fēng)險(xiǎn)易阻礙外商投資信心。第三，我國(guó)主要以吸引外資為主，但民間資本充足，亟需政府引導(dǎo)。

三、我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展BOT模式的對(duì)策與建議

（一）完善立法，規(guī)范管理

在BOT模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，各地BOT法律法規(guī)形式多樣，本文認(rèn)為應(yīng)就各地的共性問題建立基本法律框架，制訂專門的法規(guī)對(duì)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)、定價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作出規(guī)定。為了避免壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的局限性，還應(yīng)擴(kuò)大BOT項(xiàng)目的投資領(lǐng)域，使它在環(huán)保、橋梁、保障住房等領(lǐng)域發(fā)揮作用。并出臺(tái)和規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)對(duì)已移交延期收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和治理。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)項(xiàng)目管理方式各異的情況，也應(yīng)明確或成立一個(gè)項(xiàng)目管理歸口機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理。

（二）積極探索和嘗試BOT及其衍生模式

BOT項(xiàng)目參與方較多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，容易產(chǎn)生“重新磋商”現(xiàn)象，增加投資成本。本文認(rèn)為針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、地域特征的差異性，還應(yīng)積極探索和嘗試BOT及其衍生模式。目前，中緬邊境的瀾滄江—湄公河區(qū)域就在積極試驗(yàn)和發(fā)展TOT—BOT模式開發(fā)其電力項(xiàng)目，用BT模式建設(shè)北京地鐵奧運(yùn)支線等均取得成功。采用BOT及其衍生模式可以在一定程度上降低項(xiàng)目建設(shè)成本，發(fā)揮投資企業(yè)技術(shù)、人才、管理等優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)投資企業(yè)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，減少項(xiàng)目運(yùn)行中不必要的管理和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，提高項(xiàng)目建設(shè)效率，同時(shí)可減少和規(guī)避如價(jià)格、匯率等風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)國(guó)內(nèi)區(qū)域間BOT合作，繼續(xù)鼓勵(lì)內(nèi)資進(jìn)入

在我國(guó)BOT發(fā)展人才培養(yǎng)區(qū)域性不平衡和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況下，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)區(qū)域間BOT項(xiàng)目合作，一方面，可鼓勵(lì)吸引區(qū)域外的許多經(jīng)濟(jì)組織投資西部基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，另一方面，可以結(jié)合西部實(shí)際情況，整合各類資源。這既解決了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)政府財(cái)政不足的困難，還為其他經(jīng)濟(jì)區(qū)域的投資者提供了好的投資項(xiàng)目，增加各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)專業(yè)金融人才、BOT項(xiàng)目人才及專業(yè)管理人才的區(qū)域間流動(dòng)。通過鼓勵(lì)內(nèi)資進(jìn)入，積極引導(dǎo)民間資本共同出資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引社會(huì)閑散資金，符合國(guó)際趨勢(shì)。我國(guó)以內(nèi)資BOT模式修建的福建泉州刺桐大橋的經(jīng)驗(yàn)即可借鑒。

（四）利用BOT模式，進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作

如前所述，我們不僅要利用BOT模式推動(dòng)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可采用BOT模式推動(dòng)我國(guó)企業(yè)對(duì)外承包工程、開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。我國(guó)對(duì)外水電開發(fā)最大的BOT項(xiàng)目——緬甸瑞麗江一級(jí)電站的成功峻工投產(chǎn)，也為我國(guó)企業(yè)“走出去”開展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)我國(guó)對(duì)外資源合作開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施積累了經(jīng)驗(yàn)。

席卷全球的國(guó)際金融危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重破壞，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)自改革開放以來(lái)，第一次真正地直面經(jīng)濟(jì)周期所帶來(lái)的困擾。2008年下半年以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)所帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中央及各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的政策措施。其中最突出的，當(dāng)屬引起全球關(guān)注的4萬(wàn)億元巨額投資計(jì)劃和與此相關(guān)的產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃。這在宏觀經(jīng)濟(jì)層面上主要表現(xiàn)為以各種基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的強(qiáng)拉動(dòng)，創(chuàng)造中間市場(chǎng)振興的機(jī)會(huì)，向全社會(huì)強(qiáng)力注入發(fā)展信心。為實(shí)現(xiàn)上述計(jì)劃與目標(biāo)，還需要調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，進(jìn)一步拓寬融資渠道。深入研究與繼續(xù)實(shí)踐BOT模式，將是我們?cè)谳^長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

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