膠州灣環(huán)境保護法律問題研究

馬英杰, 呂良爽, Stuart Pearson

(1.中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院, 山東 青島 266100; 2.澳大利亞新南威爾士大學(xué)堪培拉分校 物理環(huán)境及數(shù)學(xué)科學(xué)學(xué)院 澳大利亞)

膠州灣是位于黃海中部、膠東半島南岸、青島市境內(nèi)的半封閉海灣。膠州灣面積364 km2, 資源豐富, 有十幾條河流流入灣內(nèi), 對青島的經(jīng)濟社會發(fā)展起了重要作用, 被稱為青島的母親灣。近年來青島的發(fā)展速度較快, GDP(國民生產(chǎn)總值)的年均增長率多年保持在9%以上, 經(jīng)濟總量已位居全國前10位。然而, 經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市的不斷擴大也使資源短缺、環(huán)境惡化等問題日益突出。本文將對膠州灣環(huán)境保護的法律問題進行分析并提出對策建議, 為青島市整治膠州灣環(huán)境問題、合理開發(fā)利用膠州灣、保護膠州灣海洋環(huán)境提供參考。

1 膠州灣面臨的主要環(huán)境問題

1.1 濕地減少, 海域面積不斷縮小、納潮量持續(xù)減小

改革開放后的填海造陸, 圍建養(yǎng)殖池塘, 建造港口和工廠, 是導(dǎo)致膠州灣海域面積縮小的主要原因。1928年的海域面積為560 km2, 到2008年只剩下了348.25 km2[1], 在不到一個世紀(jì)的時間里, 面積減少了1/3。海域面積的縮小導(dǎo)致納潮量也在不斷地減少, 從1928年到2008年納潮量減少了將近50%,導(dǎo)致水體流速減慢, 水體交換能力下降, 海灣淤積加速, 自凈能力降低[2]。濕地的減少也大大降低了膠州灣的生態(tài)服務(wù)價值。

1.2 水域污染嚴(yán)重, 水質(zhì)日益惡化

膠州灣接納了來自青島乃至濰坊和煙臺部分區(qū)域的大量污染物, 灣內(nèi)中度污染和輕度污染海域約占膠州灣總面積的 3/5[3]。整體而言, 膠州灣水質(zhì)污染的形勢十分嚴(yán)峻。水質(zhì)富營養(yǎng)化加劇。赤潮頻發(fā),且愈演愈烈, 2008年滸苔的暴發(fā)就是一個典型的例子。根據(jù)《2013年青島市海洋環(huán)境公報》, 膠州灣有 0.1%~0.2%的海域面積為劣四類水質(zhì), 尤其是膠州灣北部和東北部污染較為嚴(yán)重, 其主要污染物為無機氮、活性磷酸鹽和石油類。

1.3 生物資源衰退

調(diào)查顯示, 1985年膠州灣有鳥類206種, 而現(xiàn)在僅發(fā)現(xiàn)156種。20世紀(jì)30年代初春秋兩季來膠州灣產(chǎn)卵索餌的魚類達百余種, 而目前僅調(diào)查到 33種,曾是膠州灣主要經(jīng)濟魚類的真鯛現(xiàn)在基本絕跡[4]。膠州灣的野生生物資源嚴(yán)重衰退, 其自然捕撈漁業(yè)已經(jīng)不復(fù)存在, 現(xiàn)在灣內(nèi)僅剩下蛤蜊底播養(yǎng)殖和少量的漁業(yè)網(wǎng)箱養(yǎng)殖。截至2012年, 膠州灣內(nèi)大型底棲生物中以多毛類最多, 為 60種, 甲殼類其次, 為 31種, 軟體動物16種, 棘皮動物3種, 脊索動物2種。

2 膠州灣環(huán)境管理法律現(xiàn)狀

為了保護海洋環(huán)境, 國家和地方不斷進行立法,實施了一系列的環(huán)境與資源保護制度。據(jù)統(tǒng)計, 涉及膠州灣環(huán)境管理的法律規(guī)范有 90余部, 其中大約27%是有關(guān)污染防控的, 45%是關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的,其他大部分是關(guān)于規(guī)劃和區(qū)劃研究的。青島市先后出臺了40余部涉及膠州灣的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。包括地方性法規(guī) 16部, 政府規(guī)章1部, 區(qū)劃和規(guī)劃20部, 其他規(guī)范性文件10余部。

2.1 膠州灣環(huán)境管理立法

2.1.1 1949 —1979年的立法

新中國成立初期, 百廢待興, 國家對于海洋的重要性認(rèn)識不足。這時期的涉海法律最關(guān)注的是主權(quán)和安全問題[5], 頒布了《中華人民共和國國務(wù)院關(guān)于渤海、黃海及東海機輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》等法律規(guī)范。

2.1.2 1980 —1999年的立法

比較系統(tǒng)的海洋立法工作開始于20世紀(jì)80年代。1982年頒布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》, 針對陸源污染、海岸工程、海上傾廢和海洋石油勘探等主要污染源建立了許可、環(huán)評、申報和繳納污染治理費等制度。規(guī)范了海洋開發(fā)活動, 初步實現(xiàn)了海上執(zhí)法活動有法可依。在海洋其他領(lǐng)域, 也出臺了許多法律法規(guī), 涵蓋了海洋環(huán)境、海洋權(quán)益、海洋資源利用和海上交通等方面。

青島的海洋保護地方立法一直走在全國前列,從20世紀(jì)90年代開始陸續(xù)頒布了多部與膠州灣有關(guān)的法律法規(guī)。其中, 1995年5月26日出臺的《青島市海岸帶規(guī)劃管理決定》(1999年修正)(簡稱《決定》)是青島市關(guān)于膠州灣保護的最早地方立法, 這在全國的地方海岸帶管理立法中也是比較早的。該《決定》第一次明確了青島市海岸帶管理的主管機構(gòu)為青島市海岸帶規(guī)劃管理委員會及其職責(zé)。1999年頒布的《青島市海域使用管理條例》規(guī)定了海域?qū)賴宜? 海域使用管理實行海域使用證制度和有償使用制度; 海域使用實行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合利用、合理開發(fā)與治理保護相結(jié)合的原則; 禁止使用海域的情況及其法律后果等內(nèi)容。通過這一時期的法制建設(shè), 我國海洋法律體系基本建立。不僅為膠州灣的開發(fā)利用和環(huán)境保護提供了法律依據(jù), 也為后來有關(guān)膠州灣法律的快速發(fā)展和不斷完善奠定了基礎(chǔ)。

2.1.3 2000 年以來的立法

進入 21世紀(jì), 海洋立法步入了發(fā)展的快車道,立法的廣度和深度得到大幅提升。國家海洋立法開拓了新的領(lǐng)域, 對海域的使用、海島的保護和港口的管理進行了一系列的立法。在全國性立法的指導(dǎo)下,山東省和青島市也陸續(xù)公布實施了一大批關(guān)于膠州灣的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件, 對膠州灣環(huán)境的調(diào)查、評價、規(guī)劃和管理目標(biāo)等做出了更為詳細的規(guī)定。

為了實施《海洋環(huán)境保護法》, 山東省于 2004年制定了《山東省海洋環(huán)境保護條例》, 青島市于2009年制定了《青島市海洋環(huán)境保護規(guī)定》, 這兩部法規(guī)的出臺加大了對膠州灣環(huán)境保護的力度。《山東省海洋環(huán)境保護條例》在第十四條中特別強調(diào): 沿海設(shè)區(qū)的市以上海洋與漁業(yè)部門應(yīng)當(dāng)定期對黃河口、膠州灣、萊州灣等海洋生態(tài)敏感海域進行海洋生態(tài)調(diào)查和評價?！肚鄭u市海洋環(huán)境保護規(guī)定》的第六章為膠州灣特別保護規(guī)定。要求相關(guān)部門制定專門的膠州灣海域環(huán)境保護規(guī)劃, 對膠州灣實施特別的管理制度, 進行嚴(yán)格保護。

《海域使用管理法》頒布實施后, 我國的海域使用管理制度逐步建立。為了實施《海域使用管理法》,山東省于2004年出臺了《山東省海域使用管理條例》,嚴(yán)格了對海洋功能區(qū)劃和海域使用權(quán)的管理, 使海域的使用和管理更加明確, 更具可操作性。

2014年9月1 日起實施的《青島市膠州灣保護條例》是迄今為止關(guān)于膠州灣管理最為全面系統(tǒng)的立法。該條例明確了膠州灣管理的機構(gòu)及其職責(zé); 對膠州灣的規(guī)劃; 對膠州灣的生態(tài)保護、污染防治和生態(tài)修復(fù)提出了具體的要求; 并明確了對膠州灣的監(jiān)督檢查及其法律責(zé)任。該條例對膠州灣的保護是空前的, 不僅對膠州灣保護的內(nèi)容規(guī)定得非常詳盡,如, 在膠州灣內(nèi), 禁止下列行為: 圍海、填海; 采挖礦石; 從事筑池、網(wǎng)箱、浮筏等設(shè)施養(yǎng)殖和建設(shè)人工魚礁, 不得破壞膠州灣自然岸線保護范圍內(nèi)的礁石、灘涂、濕地以及其他自然地貌和景觀。而且對違反《條例》規(guī)定的懲罰力度也是極大的, 對圍海、填海的, 處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金15~20倍罰款; 采挖砂石的, 沒收違法所得,并處 10萬~20萬元罰款, 顯示了青島市對于保護膠州灣海洋環(huán)境高度重視。

《青島市城市風(fēng)貌保護條例》(簡稱《條例》)于2014年11月1日起正式實施。同1996年制定的《青島市城市風(fēng)貌保護管理辦法》相比, 《條例》將由海岸線、海灣、海島、海灘、礁石、濕地構(gòu)成的自然風(fēng)貌納入保護范圍。《條例》規(guī)定, 在海岸帶范圍內(nèi),禁止新建高層建筑, 嚴(yán)格控制建筑密度、建筑體量、容積率。應(yīng)當(dāng)劃定海域保護控制線、圍海控制線、生態(tài)濕地保護線、禁建限建控制線, 禁止破壞自然岸線的自然地形地貌與景觀。

2.2 膠州灣環(huán)境管理的其他文件

2007年, 《山東省海洋功能區(qū)劃》(簡稱《功能區(qū)劃》)頒布實施。《功能區(qū)劃》的第二十八條是關(guān)于膠州灣及鄰近海域的專項規(guī)定: 本區(qū)應(yīng)強化海灣的綜合管理; 加強港口航運資源、旅游資源和漁業(yè)資源的恢復(fù)與保護; 保證航道、錨地、港區(qū)、跨海橋梁和旅游用海; 開展?jié)O業(yè)人工放流和灘涂貝類護養(yǎng), 增殖和恢復(fù)漁業(yè)資源; 適當(dāng)壓縮鹽田面積; 嚴(yán)格限制近岸海域海砂開采; 加強海洋生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境污染防治等。

2013年出臺的《青島市“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃》的第三章, 將膠州灣的保護單獨列出, 做了更加詳細的規(guī)定。要求: 逐步建立以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的膠州灣入海污染物總量控制制度; 實施以膠州灣保護為目標(biāo)的流域生態(tài)補償和賠償制度; 強化涉海項目環(huán)境影響評價, 不再審批污水直排膠州灣項目; 嚴(yán)格規(guī)范和控制占用海域和海岸線的項目建設(shè); 提高環(huán)境監(jiān)測能力等。

2013年5月2 日青島市出臺了《膠州灣岸線整理保護三年行動計劃(2013—2015年)實施方案》(簡稱《方案》)。《方案》明確了本次行動的任務(wù)有: 編制完成膠州灣岸線整理詳細規(guī)劃; 清理填海項目;實施退池還海工程; 環(huán)膠州灣陸域違法建設(shè)整治;岸線整理工程; 環(huán)膠州灣交通體系建設(shè); 入膠州灣河道整治; 環(huán)膠州灣流域污染綜合整治; 環(huán)膠州灣日常監(jiān)管監(jiān)控。同時又規(guī)定了方案實施的責(zé)任單位和完成時間, 并將三年計劃分為四個階段有序推進。該《方案》權(quán)責(zé)明確, 被認(rèn)為是最有效的整治手段,必定會高效有序地得以貫徹實施。

3 膠州灣現(xiàn)行法律存在的問題

經(jīng)過幾十年的法制建設(shè), 涉海法律覆蓋了環(huán)境保護、資源開發(fā)和海上交通等各個方面, 這些法律對于促進膠州灣的開發(fā)和環(huán)境保護起到了重要作用。同時, 也應(yīng)當(dāng)看到, 在現(xiàn)行法律中依然存在著以下問題。

3.1 法律法規(guī)不完善

涉海法律不完善。對于漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的立法相對完善, 而對于生物技術(shù)、制藥等新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法嚴(yán)重缺失; 對于限制排污、采砂等保護海洋環(huán)境的立法相對健全, 而對于海洋環(huán)境綜合管理、可持續(xù)開發(fā)利用和科學(xué)研究的立法則相對較少。

地方立法的不足。對于國家已經(jīng)頒行的比較成熟的立法, 如《環(huán)境影響評價法》(2002年)、《清潔生產(chǎn)促進法》(2002年)等, 山東省和青島市至今尚未有配套的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件出臺。地方立法的缺失降低了法律的執(zhí)行力, 對于資源日漸枯竭、污染和生態(tài)問題日益嚴(yán)峻的膠州灣的治理和保護工作帶來了消極影響。

3.2 行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及問題

青島環(huán)境檢查、處罰的次數(shù)逐年增多, 罰款數(shù)額也在逐年增加。2008—2012年, 青島市海洋與漁業(yè)部門共開展海域使用執(zhí)法檢查3 092次, 查處違法用海案件 204起[6]; 環(huán)境保護部門共實施行政處罰7 425次, 其中罰款6 027次, 罰款數(shù)額5 282.44萬,責(zé)令限期整改4 781起[7]。這些執(zhí)法活動取得了一定成效, 2012年青島市沿岸排污口超標(biāo)排放現(xiàn)象較2011年有所緩解 。

在取得成績的同時, 也要認(rèn)識到海洋執(zhí)法工作仍然有待提高, 這主要是指執(zhí)法工作的監(jiān)督方式。現(xiàn)行海洋執(zhí)法的監(jiān)督方式主要為人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。但是這幾種監(jiān)督方式都有一定的局限性: 首先, 人大監(jiān)督對于海洋執(zhí)法活動不能面面俱到, 監(jiān)督者也不可能常態(tài)化地現(xiàn)場監(jiān)督; 其次, 行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督者與被監(jiān)督者往往存在共同利益,容易發(fā)生徇私舞弊; 再次, 司法監(jiān)督是事后監(jiān)督, 是行政執(zhí)法行為對行政相對人造成危害后果的補救行為, 具有滯后性。

3.3 司法救濟不足

據(jù)統(tǒng)計, 2008—2012年青島市法院共受理環(huán)境案件54件, 其中35起有關(guān)噪聲污染, 10起有關(guān)水污染, 5起與空氣污染有關(guān)。環(huán)境污染導(dǎo)致的案件呈逐年遞增趨勢。由于噪聲污染容易確定因果關(guān)系和責(zé)任人, 與居民生活關(guān)切度較高, 所以被提起訴訟的數(shù)量也多。而對于水污染、土壤污染等潛伏性、長期性明顯又難以取證的案件, 最終能夠提起訴訟的仍在少數(shù)。除了環(huán)境案件自身的特征, 司法制度的不完備也制約著環(huán)境案件的受理和審理。有關(guān)例子如下說明。

沒有獨立的環(huán)保法庭。首先, 環(huán)保法庭的缺位導(dǎo)致環(huán)境污染糾紛案件不能依照環(huán)境案件自身的規(guī)律進行審理, 造成了判決的不合理和執(zhí)行困難。其次,審理環(huán)境案件的法官大多來自于其他法律專業(yè), 真正具有環(huán)境法學(xué)教育背景的法官屈指可數(shù), 對審理環(huán)境案件的法官的環(huán)境法學(xué)培訓(xùn)也比較缺乏, 環(huán)境案件的審判隊伍整體上說仍然比較初級。

海洋環(huán)境公益訴訟有待完善。第一, 原告資格的不確定。新修改的《民事訴訟法》將提起環(huán)境公益訴訟的原告資格限定為法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織,將公民個人排除在外。第二, 受案范圍的局限性。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定, 對他人人身或財產(chǎn)造成損害或者有損害的可能的行為可以提起民事訴訟, 但是對于只破壞了環(huán)境, 沒有造成他人人身或財產(chǎn)損害的環(huán)境污染、破壞行為能否提起訴訟, 民事訴訟法及有關(guān)法律法規(guī)并沒有給出明確的規(guī)定。

另外, 從青島市歷年提起訴訟的環(huán)境案件來看,很少有針對行政機關(guān)提起的訴訟, 即使提起訴訟能夠受到法律懲罰的也是極少數(shù)。還有部分環(huán)境案件通過政府的協(xié)調(diào)以調(diào)解的方式結(jié)案, 這種方式容易受他人、行政機關(guān)或其他組織的干擾, 無法保證審理的獨立性和公平性, 導(dǎo)致該類案件的受害方大都沒有得到應(yīng)有的充分賠償。

4 完善膠州灣管理的建議

4.1 健全海洋法律體系

第一, 加強海洋立法。不斷完善對新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法, 支持新型海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 為新興海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境; 制訂配套法規(guī)和實施細則, 構(gòu)建一個較為全面的膠州灣法律體系。

第二, 全面整理山東省和青島市的地方立法。廢止和修訂與國家法律法規(guī)相沖突的規(guī)定, 增補對膠州灣的特別保護規(guī)定, 同時也要制訂與之相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件, 彌補法律的空白。依托國家法律, 整合行業(yè)規(guī)范, 統(tǒng)一規(guī)劃、明確權(quán)責(zé), 協(xié)調(diào)各部門利益, 形成統(tǒng)一的膠州灣資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的綜合性機制。

4.2 提高海洋執(zhí)法能力

第一, 提高海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍素質(zhì)、加強海洋行政執(zhí)法力度。引進一批熟悉海洋法律和政策, 具有較高業(yè)務(wù)能力的海洋執(zhí)法人才。同時組織在編執(zhí)法人員進行全面、系統(tǒng)的行政執(zhí)法的培訓(xùn)。對于實施多年且行之有效的“海盾”、“藍箭“、“碧?！?、整治非法盜采海砂等專項執(zhí)法活動要繼續(xù)加大執(zhí)法力度, 對違法行為依法嚴(yán)厲懲處。

第二, 建立并不斷完善海洋執(zhí)法監(jiān)督體系。嚴(yán)格執(zhí)行海洋執(zhí)法程序, 規(guī)范海洋環(huán)境執(zhí)法行為; 防止濫用海洋環(huán)境處罰中的自由裁量權(quán); 提高海洋執(zhí)法透明度, 保障行政相對人和公眾的知情權(quán); 健全海洋環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機制; 引入公眾參與、考評機制和責(zé)任追究機制等措施, 探索出一個符合膠州灣實際情況的海洋執(zhí)法和監(jiān)督體系。

4.3 健全司法救濟制度

第一, 設(shè)立環(huán)保法庭。減少地方保護主義對于審理環(huán)境案件的影響, 提高法官辦理環(huán)境類案件的專業(yè)水平。定期對法官進行環(huán)境法專業(yè)知識培訓(xùn), 加強環(huán)境案件審判能力的鍛煉, 培養(yǎng)科學(xué)的環(huán)境法律思維。針對環(huán)境司法審判人員不足的現(xiàn)狀, 從具有專業(yè)環(huán)保領(lǐng)域知識的人士中擇優(yōu)選拔合適的人才進入法官隊伍。

第二, 完善環(huán)境公益訴訟制度。關(guān)于原告資格,在我國的法律中, 普通公民尚未成為提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體。在這種情況下, 環(huán)保組織的作用更加重要。一方面, 環(huán)保組織是我國提起環(huán)境公益訴訟的主要主體, 擁有豐富的環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗; 另一方面。環(huán)保組織具有比普通公民更強的專業(yè)性、經(jīng)濟實力和社會影響力。關(guān)于受案范圍, 有學(xué)者主張以“處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為為對象”, 還有學(xué)者主張我國環(huán)境公益訴訟的可訴范圍主要包括兩類案件: 環(huán)境污染、環(huán)境破壞案件和違法開采自然資源案件[8]。

5 結(jié)語

膠州灣的興衰存亡直接關(guān)系著青島市的繁榮與否, 保護“母親灣”不應(yīng)該只停留在口頭上, 更應(yīng)該體現(xiàn)在行動上。從現(xiàn)行膠州灣立法的數(shù)量和深度來看, 各級政府, 尤其是青島市政府為保護膠州灣做出了很多的努力。雖然仍有很多紕漏, 但隨著立法的不斷成熟與完善, 執(zhí)法和司法水平的不斷提高, 膠州灣的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題終將會得到解決。

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