蔡 靜，景天魁

（1．大連海洋大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連116023；2．中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，北京100732）

一、問(wèn)題的提出

非政府組織的大量涌現(xiàn)，帶來(lái)了社會(huì)生活領(lǐng)域的諸多變化，也直接挑戰(zhàn)了國(guó)家的治理模式以及國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系形態(tài)，因此引發(fā)了學(xué)界和社會(huì)各界的普遍關(guān)注，其中，非政府組織與政府的關(guān)系成為關(guān)注的焦點(diǎn)。二者的關(guān)系可歸納為四種類(lèi)型：獨(dú)立、對(duì)抗、依賴和合作。非政府組織鑒于自身力量薄弱，為避免不必要的風(fēng)險(xiǎn)，他們往往自行其是，不主動(dòng)同政府發(fā)生關(guān)系，政府似乎也無(wú)視他們的存在。因此，“不合作”可能是邊緣草根組織經(jīng)常選擇的策略［1］。也有學(xué)者認(rèn)為二者是一種對(duì)抗性的關(guān)系，政府將草根組織看作是與之爭(zhēng)權(quán)奪利的對(duì)立面，因此態(tài)度很敵對(duì)，而草根組織對(duì)能提供支持而不支持的政府，也頗為不滿，所以，二者呈現(xiàn)出彼此對(duì)立、互不信任的局面。另有學(xué)者認(rèn)為二者之間存在著依賴關(guān)系，這種依賴不是依存，而是一種“非對(duì)稱性依賴”，即民間組織在資金、政策、法律、人員等方面依賴于政府，而政府卻很少依賴于民間組織來(lái)實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)的目標(biāo)。所以，目前的資源依賴仍然停留在民間組織向政府尋求支持上，卻很少有基于公共服務(wù)的互動(dòng)過(guò)程［2］。而在目前的研究中，合作、互動(dòng)開(kāi)始成為比較流行的一種觀點(diǎn)。“合作”被視作草根組織處理與政府間關(guān)系的最佳行動(dòng)策略［3］，①較有代表性的是康曉光，他在《NGO與政府合作策略》一書(shū)中，以17家機(jī)構(gòu)為例，歸納整理了NGO與政府的合作框架策略。張鐘汝、范明林在《政府與非政府組織合作機(jī)制建設(shè)——對(duì)兩個(gè)非政府組織的個(gè)案研究》，從國(guó)家法團(tuán)主義視角，提煉出庇護(hù)性國(guó)家法團(tuán)主義和層級(jí)性國(guó)家法團(tuán)主義兩種類(lèi)型。以求得制度困境下政府的支持和認(rèn)可。

上述觀點(diǎn)表明第三部門(mén)并非鐵板一塊，他們會(huì)因內(nèi)部的差異，而表現(xiàn)出與政府之間的不同關(guān)系。不論二者關(guān)系如何，但學(xué)界還是普遍認(rèn)為政府選擇相對(duì)于社會(huì)選擇占明顯優(yōu)勢(shì)［4］5－21、政府依然占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，我們所調(diào)研的對(duì)象——D市的一個(gè)草根組織“W愛(ài)心會(huì)”，卻呈現(xiàn)出一種完全不同的現(xiàn)象：該組織規(guī)模龐大，涉及領(lǐng)域廣泛，影響力頗大。它并不依賴和求助于政府部門(mén)，相反，政府卻高度依賴于它，這種依賴不僅僅體現(xiàn)在政府依賴義工組織來(lái)提供社會(huì)服務(wù)和支持。更為獨(dú)特的是，政府的公權(quán)力機(jī)關(guān)，諸如法院、公安、動(dòng)遷等部門(mén)也頻頻求助于它來(lái)施行運(yùn)作。經(jīng)過(guò)愛(ài)心會(huì)義工的介入，“釘子戶”欣然動(dòng)遷，多年的官司有效解決，上千案件不進(jìn)法院就能了結(jié)。政府部門(mén)向草根義工組織尋求支持，一方面化解了很多社會(huì)矛盾，成功地解決了令政府頭疼的種種難題，另一方面也大大地增強(qiáng)了政府施政的合法性，因?yàn)椤罢c草根組織合作”這樣一個(gè)信息借助于草根組織的“符號(hào)價(jià)值”，使政府的行為帶上了濃郁的公民參與色彩，從而極為有效地提升了其行為的合法性［4］8－10。不僅如此，政府的反向“依賴”還大大地降低了治理的成本，在看似“讓權(quán)”的同時(shí)增大了政府的權(quán)力和利益，從而達(dá)到了“一石多鳥(niǎo)”的功效。

政府緣何依賴草根義工組織？為什么在本該政府權(quán)力發(fā)揮作用的領(lǐng)域，社會(huì)組織卻成為政府不可或缺的依靠？這種政府與社會(huì)組織的關(guān)系的具體過(guò)程、機(jī)制和深層原因是什么？國(guó)家的權(quán)力部門(mén)求助于草根義工組織，是否是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的弱化所導(dǎo)致？在這一個(gè)案中，政府與義工組織之間的關(guān)系經(jīng)歷了怎樣的演變？為什么會(huì)發(fā)生這種演變？其中雙方存在著怎樣的行動(dòng)邏輯和策略？這種關(guān)系模式產(chǎn)生了怎樣的后果？本文試圖透過(guò)這個(gè)關(guān)鍵個(gè)案，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入的探討和分析，關(guān)注NGO組織與政府關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)，從而對(duì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)、第三部門(mén)與政府之間微妙復(fù)雜的關(guān)系、國(guó)家治理的邏輯和技術(shù)等問(wèn)題進(jìn)行深入探討和分析。

二、W愛(ài)心會(huì)與政府部門(mén)的互動(dòng)：以動(dòng)遷辦為例

W愛(ài)心會(huì)成立于2011年10月，現(xiàn)有義工5．5萬(wàn)人，是一個(gè)純正的民間草根慈善組織。其前身是D市慈善總會(huì)開(kāi)發(fā)區(qū)義工站，其宗旨是“扶貧濟(jì)困，奉獻(xiàn)愛(ài)心，服務(wù)社會(huì)，助人悅己”，向全市或萬(wàn)里之外的特困學(xué)生、特困家庭、殘疾人、社會(huì)流浪人群、空巢老人等弱勢(shì)群體實(shí)施救助。正是因?yàn)樗麄儫o(wú)私的愛(ài)與奉獻(xiàn)，幫助政府解決了許多棘手的問(wèn)題，其中就有動(dòng)遷問(wèn)題。

（一）動(dòng)遷難言之隱

動(dòng)遷問(wèn)題一直是百姓關(guān)心、政府難辦的問(wèn)題，因?yàn)閯?dòng)遷承擔(dān)了許多社會(huì)責(zé)任和歷史責(zé)任。動(dòng)遷不僅要解決現(xiàn)有的住房問(wèn)題，還要解決百姓因失去賴以生存的土地而帶來(lái)的一系列連鎖問(wèn)題。尤其是對(duì)第一個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，更是難上加難。

村農(nóng)為何抵制？可以分析一個(gè)強(qiáng)制性拆遷案例：案主邵東①按照學(xué)術(shù)慣例，本文將所有的人名做了技術(shù)處理，特此說(shuō)明。，是D市王屯一居民。2002年12月，其居所所在地段被劃歸環(huán)境整治工程和新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，搬遷期限為2003年1月14—20日。區(qū)域內(nèi)的動(dòng)遷戶都在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)搬遷完畢，唯有邵東一戶（房屋建筑面積98．88平方米）沒(méi)有搬遷，JS公司多次找他協(xié)商，均遭拒絕，未達(dá)成拆遷協(xié)議。半年后，JS公司于7月31日依照相關(guān)條例，向度假區(qū)拆遷辦請(qǐng)求裁決，限期5日內(nèi)完成搬遷，逾期未搬，將申請(qǐng)法院實(shí)行強(qiáng)制搬遷。同時(shí)對(duì)邵東給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換，按度假區(qū)的“房屋拆遷管理辦法”補(bǔ)償。裁決行政書(shū)下達(dá)后，邵東不服裁決，以適用法律錯(cuò)誤為由，于2003年9月5日向D市中級(jí)人民法院提起上訴。9月26日市中級(jí)人民法院公開(kāi)審理了此案，最終還是以維持原判對(duì)邵東進(jìn)行強(qiáng)制拆遷而告終。邵東敗訴的最主要原因是其信息閉塞，他不知道該地段已于1998年12月由省政府批準(zhǔn)征為國(guó)有土地，后于2001年7月由D市政府批準(zhǔn)出讓給JS公司作為龍山小區(qū)項(xiàng)目用地等重要信息。

在本案中，為什么當(dāng)JS公司請(qǐng)求拆遷辦裁決但邵東卻不服判呢？不但不服，反倒向更高級(jí)的法院上訴呢？以下是邵東的申訴辯詞：

本案被告出示了遼寧省征地批文，再無(wú)別的征地證據(jù)。國(guó)務(wù)院土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的征地程序是：經(jīng)依法批準(zhǔn)征地后，由縣市級(jí)人民政府組織實(shí)施，而被告并未出示實(shí)施的程序證據(jù)，他也從來(lái)沒(méi)實(shí)施征地程序。按條例規(guī)定，應(yīng)發(fā)布征地公告，應(yīng)該公告征地用途、征地面積、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案。我們還規(guī)定要聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)，到現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)人找我們談話。這是法定程序，而不是當(dāng)權(quán)者任意決定的事情。顯然，適用國(guó)務(wù)院“城市房屋拆遷管理?xiàng)l例”和大連市“城市房屋拆遷管理辦法”是錯(cuò)誤的。另外，裁決書(shū)中認(rèn)定的補(bǔ)償金額包括兩畝承包地中80多棵果樹(shù)，這里包括拆我房子拔我果樹(shù)，這更是適用法律錯(cuò)誤?！稐l例》和《辦法》都沒(méi)關(guān)于果樹(shù)的條款，沒(méi)有這個(gè)條款，他依據(jù)什么？

從上文看出，從征地—征地程序—發(fā)布公告—出臺(tái)新規(guī)定—償還期限—土地變更程序等，邵東都有所了解，并試圖以法律為武器進(jìn)行維權(quán)。而同時(shí)，當(dāng)我們思考邵東多次拒絕與JS公司和動(dòng)遷辦的談判時(shí)，還有不能忽視的一個(gè)細(xì)節(jié)——他的父親是村長(zhǎng)。這種隱藏的基層權(quán)力關(guān)系，也阻礙了動(dòng)遷工作的順利進(jìn)行。

回過(guò)頭看，邵東為何抵制？

第一，利益之爭(zhēng)是焦點(diǎn)。雙方都以利益為焦點(diǎn)，JS公司因邵東一家拒遷，嚴(yán)重影響開(kāi)發(fā)區(qū)投資環(huán)境，阻礙開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，故向拆遷辦申請(qǐng)裁決；而邵東以JS公司不是拆遷人、無(wú)法進(jìn)行補(bǔ)償為由兩次拒絕談判。

第二，“抓對(duì)方辮子”。邵東在辯詞中，牢牢地抓住對(duì)方的“小辮子”。諸如未實(shí)施征地程序（沒(méi)有征地公告，不找農(nóng)民談話征求意見(jiàn)）；不依法進(jìn)行土地征地，由當(dāng)權(quán)者任意所為；拆我房子、拔我果樹(shù)等，實(shí)際上是在控訴對(duì)方：征地過(guò)程中農(nóng)民不知情，征地非合法化，征地的補(bǔ)償不合適，征地過(guò)程中的暴力強(qiáng)拆。以上四個(gè)問(wèn)題都是引發(fā)政府與老百姓之間矛盾的動(dòng)因所在。

而這些矛盾，有些是可以規(guī)避的，有些是可以提前化解的，這就為后來(lái)拆遷辦與義工的合作提供了發(fā)展的空間。

（二）義工介入：“6·21”事件

早在2003年7月，動(dòng)遷辦主任J在動(dòng)遷曲屯“供熱中心項(xiàng)目”時(shí)，就認(rèn)識(shí)了時(shí)為動(dòng)遷戶的義工負(fù)責(zé)人Z。因Z在積極配合J工作的同時(shí)，還為一孤寡老人求情使其暫緩動(dòng)遷，讓老人再多住一個(gè)月。后來(lái)J聽(tīng)別人說(shuō)Z是做慈善的，對(duì)他很是敬仰。這奠定了他們彼此信任的初步基礎(chǔ)。但真正與義工組織開(kāi)始聯(lián)系，是2006年發(fā)生的“6·21”沖突以后。我們可以從中看出義工組織在協(xié)助政府部門(mén)溝通基層民眾、化解社會(huì)矛盾過(guò)程中的作用。

1．合法性危機(jī)：“6·21”事件

2006年6月21日晚，三河一施工單位放炮平地，推土機(jī)轟隆巨響，同時(shí)伴隨著巨大的粉塵污染，使老百姓不得安寧。幾個(gè)百姓前去阻止，但施工單位不予理會(huì)，最后全村2000多人群起制止，管委會(huì)立即派出500多名警察維持。結(jié)果，一個(gè)扛著錄像機(jī)模樣的中年人被抓走了。第二天上午，警察又抓了4個(gè)婦女問(wèn)罪，這可激怒了家屬。他們圍住警車(chē)要求放人，隨即全村4000多人都卷入這場(chǎng)旋渦中。而這次投入的警力更多，甚至調(diào)來(lái)了D市的防暴支隊(duì)。雙方情緒均很激動(dòng)，很難將事態(tài)平息。社區(qū)書(shū)記第一時(shí)間通知了義工負(fù)責(zé)人Z，請(qǐng)他前來(lái)化解。從表情上看，雙方情緒均很激動(dòng)，一面是年輕氣盛的公安武警，一面是毫不示弱的村民百姓。老Z很有經(jīng)驗(yàn)，他看公安武警年齡較輕，容易沖動(dòng)，所以先控制他們的情緒：

別看你們是公安局的人，但你們來(lái)了，把人打壞了，照樣吃不了兜著走。你們這么打鬧，能解決問(wèn)題么？最后，鬧得只能兩敗俱傷。雙方現(xiàn)在必須冷靜，來(lái)，小伙子你先退幾步。

老百姓一聽(tīng)，話很在理，于是都圍了上來(lái)。老Z抓住時(shí)機(jī)，開(kāi)始勸慰：“你們不能生氣，不能上火，一旦氣壞了，人家能幫助你嗎？不要緊，就是遇到天大的事，我老Z也能幫你們。”很多老百姓都認(rèn)識(shí)老Z，知道他一定能站在自己一邊，替自己伸冤做主，所以老百姓情緒有些緩和。而武警戰(zhàn)士也覺(jué)得老Z言之有理，萬(wàn)一失手，也難逃法律制裁。有事要好好談，不能太激動(dòng)、太敵對(duì)。

雙方情緒慢慢緩和，社區(qū)書(shū)記抓住機(jī)會(huì)跟老百姓講：

這整天施工的，確實(shí)影響到老百姓的利益，你們鬧騰一下確實(shí)合情合理。老百姓睡不好，每天像地震一樣，那樓板房粉塵到處飛揚(yáng)，要不要老百姓活了。叫人怎么過(guò)？當(dāng)時(shí)，我也非常矛盾，因?yàn)槔习傩盏拇_有難處，而上面又壓著我，規(guī)定施工方必須按照合同辦，否則超過(guò)工期，就要一定的賠償。我知道必須當(dāng)著大家的面給大家一個(gè)交代，你們放心吧。

老Z當(dāng)場(chǎng)組織300多名義工，買(mǎi)拖把、水桶，挨家挨戶清掃樓道、擦地板，百姓情緒有所緩和。

在此之后的3個(gè)月內(nèi)，老Z和社區(qū)書(shū)記每晚都來(lái)聽(tīng)聲音，看看大不大，能否影響老百姓睡覺(jué)。最終達(dá)成協(xié)議：晚上可以施工但不準(zhǔn)放炮，最晚不得超過(guò)21點(diǎn)，施工拉土?xí)r，要用灑水車(chē)，以免揚(yáng)起塵土。但盡管如此，老百姓仍舊不滿。老Z又帶領(lǐng)社區(qū)黨支部義工，挨家挨戶做思想政治工作。“開(kāi)發(fā)區(qū)招一家商，太不容易了。你們都克服克服，招商主要是為了大家在生活上、經(jīng)濟(jì)上更好的改變。比如說(shuō)，社保吧，你從原來(lái)的500塊到600塊、700塊再到今天的800塊，一點(diǎn)點(diǎn)漲，這錢(qián)從哪兒來(lái)，不就是從招商引資中來(lái)嗎？所以你工資、生活費(fèi)才能提高?！薄皣N嘚，你不要說(shuō)好聽(tīng)的了，說(shuō)點(diǎn)現(xiàn)實(shí)的吧。家里住的地兒都沒(méi)有了，俺不管那個(gè)。”這個(gè)年輕人還沒(méi)到領(lǐng)生活費(fèi)的年齡，所以他只考慮眼前的切身利益。

在村里，老百姓就聽(tīng)三類(lèi)人的話：一是村支書(shū)、村長(zhǎng)等，二是親戚、朋友，三是老鄰居。所以，他們又發(fā)動(dòng)大家，有親戚找親戚，有朋友找朋友進(jìn)行調(diào)解。針對(duì)什么病下什么藥，循環(huán)工作，Z甚至在過(guò)年時(shí)把最好的鲅魚(yú)送給百姓，來(lái)感化他。經(jīng)過(guò)動(dòng)遷辦和義工組織深入細(xì)致的工作，村里最終穩(wěn)定了。①社區(qū)書(shū)記訪談，2011年10月16日。

2．合作的原因

我們以這個(gè)比較尖銳的案例來(lái)分析義工組織與動(dòng)遷辦合作的原因。

（1）維穩(wěn)的壓力

當(dāng)開(kāi)發(fā)商與老百姓之間發(fā)生利益之爭(zhēng)時(shí)，起初動(dòng)用警察、防暴支隊(duì)等國(guó)家機(jī)器進(jìn)行維穩(wěn)，但是越是增加警力就越是將政府置于百姓的對(duì)立面。雖然是百姓對(duì)開(kāi)發(fā)商有意見(jiàn)，但當(dāng)政府此時(shí)出面時(shí)，就變成了政府與開(kāi)發(fā)商一起對(duì)付百姓了，所以只要雙方稍不冷靜，就會(huì)劍拔弩張。而此后義工老Z的“規(guī)勸”和老Z作為“中人”的調(diào)停，才使得雙方冷靜下來(lái)，制止了事態(tài)的惡化，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

（2）工作難以開(kāi)展

當(dāng)公安警察和防暴支隊(duì)進(jìn)行維穩(wěn)時(shí)，老百姓就將拆遷公司等一律視為政府部門(mén)，此時(shí)的老百姓與政府之間是矛盾的對(duì)立面，就連鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的社區(qū)書(shū)記都被罵作“叛徒”；當(dāng)從制度化角度去解決問(wèn)題，亮出國(guó)家權(quán)力和國(guó)家權(quán)威時(shí)，是不具效力的，工作已經(jīng)難以開(kāi)展了。而當(dāng)老百姓怨聲載道時(shí)，義工的出現(xiàn)，買(mǎi)水桶，買(mǎi)拖把，挨家挨戶打掃衛(wèi)生，又使得后續(xù)的協(xié)調(diào)工作得以進(jìn)行。

（3）義工的影響力

多年來(lái)，義工通過(guò)開(kāi)展各種形式的便民服務(wù)、安老撫幼、心理咨詢輔導(dǎo)、道德教育宣傳、鄰里糾紛調(diào)解、流浪乞討人員勸導(dǎo)、助學(xué)、助殘、扶貧濟(jì)困、突發(fā)性事件處理等社會(huì)救助工作和社會(huì)公益活動(dòng)，促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步與和諧，得到了百姓的認(rèn)可和擁護(hù)。在這一事件中，當(dāng)沖突升級(jí)時(shí)，義工好言相勸使得雙方矛盾不被激化；當(dāng)老百姓怨聲載道時(shí)，義工給各家各戶買(mǎi)水桶、買(mǎi)拖把、搞衛(wèi)生；義工們走訪動(dòng)遷戶時(shí)，老百姓都聚在一起，跟他們表露心聲，讓義工出主意、議對(duì)策，足以表明義工的分量與作用。義工們用自己的實(shí)際行動(dòng)感化百姓，進(jìn)行調(diào)解，最后成功化解矛盾。

“6·21”事件之后，義工更加受政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的倚重了。

（三）合作機(jī)制及合作效果

1．合作機(jī)制

一般來(lái)說(shuō)，動(dòng)遷辦到村里組織動(dòng)遷時(shí)，村委會(huì)會(huì)提供各種支持。動(dòng)遷前，向村里發(fā)放宣講手冊(cè)——村主任召集百姓——?jiǎng)舆w辦政策宣傳——看房產(chǎn)證、入戶測(cè)量——確定符合何種標(biāo)準(zhǔn)——沒(méi)有異議開(kāi)始簽字。所以，從進(jìn)行政策宣傳、看房產(chǎn)證，再到入戶測(cè)量，最后確定符合什么樣政策標(biāo)準(zhǔn)等，一系列程序都由政府主持。具體來(lái)說(shuō)，每個(gè)區(qū)域動(dòng)遷方案的制定、動(dòng)遷動(dòng)員大會(huì)的主持召開(kāi)、對(duì)街道動(dòng)遷工作人員和村里干部的動(dòng)遷培訓(xùn)，都由動(dòng)遷部門(mén)操作。但因?yàn)閯?dòng)遷是大事，尤其對(duì)那些文化較低、素養(yǎng)較差的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，仍有很大困難。而義工在這一過(guò)程中，則主要是對(duì)動(dòng)遷戶進(jìn)行日常的關(guān)心、救助及耐心細(xì)致的思想工作等，做“以情感人”的民心工程。具體操作方法如下：

一是提前介入，樹(shù)立口碑。動(dòng)遷辦提前1～2年告訴義工動(dòng)遷地點(diǎn)，以便做好入戶調(diào)查，摸清底細(xì)，實(shí)施救助。義工們到每一家都問(wèn)寒問(wèn)暖：“家里的主要成員是干什么的？孩子是否上學(xué)？需要用錢(qián)，就跟我說(shuō)。”尤其在空巢老人家，更是貼心關(guān)愛(ài)道：“你們歲數(shù)都不小了，身體健康是主要的，不要生氣，不要上火，不要因?yàn)樾∈聽(tīng)?zhēng)執(zhí)，不要出頭管事?！比绱说鹊?。義工組織曾向動(dòng)遷戶實(shí)施救助5000人次之多，如給75歲的范章老人提供住處，給70歲的許桐找名醫(yī)做手術(shù)，給60歲的孫文買(mǎi)心臟病藥、胃藥等等。

二是監(jiān)督維穩(wěn)。為了保證動(dòng)遷工作的公平、公正、公開(kāi)，動(dòng)遷辦實(shí)行街道或村委會(huì)、群眾代表、動(dòng)遷地段所在財(cái)政局三級(jí)監(jiān)督制度，每次動(dòng)遷區(qū)域都以“抓鬮”形式選出2名群眾代表全程監(jiān)督。同時(shí)，警察和義工也都參與其中，有力地維護(hù)了動(dòng)遷的秩序。

三是現(xiàn)身說(shuō)法。一些義工現(xiàn)身說(shuō)法，率先簽字，口碑先傳出，為其他老百姓樹(shù)立榜樣。在動(dòng)遷過(guò)程中，遇到很多貧困戶，買(mǎi)不起床義工給買(mǎi)；義工買(mǎi)了鍋碗瓢盆給他們送到家；有人住院時(shí)，義工幫著找專家看?。缓⒆由喜黄饘W(xué)，義工給拿錢(qián)。義工還幫動(dòng)遷人員找對(duì)象、介紹工作，等等。通過(guò)義工默默無(wú)聞的工作，樹(shù)立了政府的形象。動(dòng)遷3000多戶，無(wú)一上訪，至少幫助兩三百名動(dòng)遷戶人員找對(duì)象，老百姓也滿意了。

四是跟蹤走訪。動(dòng)遷后，義工還協(xié)助政府部門(mén)繼續(xù)跟蹤走訪困難戶，尤其是那些孤寡老人和家庭困難的群體。義工知道哪些家庭需要幫助，哪些孩子上不起學(xué)，還有什么困難需要幫助解決，使老百姓深受感動(dòng)。通過(guò)這樣一種做法和形式，保護(hù)了開(kāi)發(fā)商和老百姓雙方的利益和合法權(quán)益，尤其為老百姓著想，深得民心。所以，某種程度上動(dòng)遷是項(xiàng)“民心工程”。義工組織在整個(gè)過(guò)程中起到“潤(rùn)滑劑”的作用，使老百姓與動(dòng)遷部門(mén)之間更團(tuán)結(jié)、更和諧，老百姓也能更好地理解國(guó)家政策，從而更加信任和依賴政府。

就這樣，義工組織以一種民間的行為、民間的語(yǔ)氣、民間的方式接近老百姓，與老百姓產(chǎn)生共鳴，與老百姓共同應(yīng)對(duì)困難，同時(shí)，政府的政策也灌輸?shù)嚼习傩招闹?。J主任說(shuō)：“這個(gè)很成功。政府也很認(rèn)可這個(gè)做法，鼓勵(lì)你繼續(xù)做?！闭?009年5月11日，授予J主任“先進(jìn)義工榮譽(yù)稱號(hào)”，這是第一次以管委會(huì)和慈善總會(huì)的名義，頒發(fā)榮譽(yù)證書(shū)。這個(gè)稱號(hào)，實(shí)際上既肯定了J主任的工作作風(fēng)勤奮踏實(shí)、工作方法得力得當(dāng)，同時(shí)也間接承認(rèn)了J主任（代表政府）與老Z（義工組織）之間的配合、默契，賦予了二者之間新的內(nèi)涵。這樣政府既降低了治理的成本，又維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)也增強(qiáng)了政府執(zhí)政的合法性。

2．合作效果

當(dāng)義工參與之后，動(dòng)遷辦這些（政府）部門(mén)的工作方式、工作理念和實(shí)際效果都發(fā)生了很大變化。這主要在以下三個(gè)方面：

一是順利拆遷。僅以2007年為例，J區(qū)動(dòng)遷辦共拆遷632戶，動(dòng)遷人口1896人，在街道、義工的共同努力下，僅用45天，共解決了2個(gè)集團(tuán)釘子戶22戶、2個(gè)精神病動(dòng)遷戶、3個(gè)迷信大仙動(dòng)遷戶、拆除1個(gè)教堂，解決了十年的動(dòng)遷遺留問(wèn)題。既解決了多年遺留下來(lái)的歷史問(wèn)題，又保證了拆遷項(xiàng)目的順利進(jìn)行，深受老百姓好評(píng)。

二是動(dòng)遷辦威信提高。下面的這段短信，有力地說(shuō)明了動(dòng)遷過(guò)程中的魚(yú)水情：

J主任你好！我是王某的遺孀，通過(guò)拆遷認(rèn)識(shí)你，覺(jué)得你人挺好的，以前我家養(yǎng)雞到年前送兩只雞給你，你也不收受，反而給我們錢(qián)，你曾幫助我們家，我們不會(huì)忘記你。我現(xiàn)在學(xué)佛了，再也不能給你送雞過(guò)年了，因此，我每年正月初到廟里為你拿錢(qián)做吉祥，求佛菩薩保佑你身體健康，萬(wàn)事如意！新年之際祝你闔家幸福甜甜美美！徐某全家人禮！

一個(gè)老百姓以最真實(shí)、最樸實(shí)的話語(yǔ)表達(dá)自己的感激之情，甚至用最傳統(tǒng)的方式——請(qǐng)觀音菩薩保佑老J平安吉祥。這說(shuō)明動(dòng)遷辦在百姓心中的地位之高。

三是社會(huì)秩序穩(wěn)定。由于堅(jiān)持和諧動(dòng)遷、人性化動(dòng)遷，動(dòng)遷戶能夠順利接受；又通過(guò)耐心細(xì)致的思想工作和以情感人的行為，在群眾中為政府樹(shù)立了良好形象。結(jié)果，632戶居民，無(wú)一上訪，保證了社會(huì)的穩(wěn)定。

三、“軟權(quán)力治理”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因

通過(guò)前文W愛(ài)心會(huì)與D市政府部門(mén)互動(dòng)的論述，我們看到政府與非政府組織之間的關(guān)系發(fā)生了一種有趣的轉(zhuǎn)換。根據(jù)已有的研究我們知道，在現(xiàn)階段的中國(guó)社會(huì)，通常的情況都是第三部門(mén)因?yàn)樽陨淼馁Y源弱勢(shì)，不得不求助于政府，但是在這里，我們卻看到了一個(gè)“強(qiáng)大”的草根組織，不僅不求助于國(guó)家，而且國(guó)家反過(guò)來(lái)尋求與它合作，在某種程度上呈現(xiàn)出一種國(guó)家“反向依賴”草根組織的態(tài)勢(shì)。通過(guò)這種“反向依賴”，政府實(shí)現(xiàn)了一種“軟權(quán)力治理”①在中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)中，曾出現(xiàn)過(guò)類(lèi)似本文所指的“軟權(quán)力治理”現(xiàn)象，但事實(shí)上，本文所指與它們存在著本質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)中國(guó)，在“皇權(quán)止于縣”的體制下，縣級(jí)以下的鄉(xiāng)村更多的是依靠鄉(xiāng)紳來(lái)治理。鄉(xiāng)紳主要靠宗族族規(guī)、民規(guī)、鄉(xiāng)約等方式來(lái)治理；我國(guó)個(gè)別地區(qū)還出現(xiàn)過(guò)政府依靠“第六套班子”即所謂的“黑社會(huì)組織”來(lái)實(shí)施治理的現(xiàn)象。他們通常采用“說(shuō)服教育、拉攏、恩威并舉”等軟硬兼施的方式，以統(tǒng)治和欺壓百姓為目的，最終是為了鞏固他們的統(tǒng)治。它是一種非公開(kāi)、非法治甚至是以地下方式進(jìn)行的。在現(xiàn)代國(guó)家，絕對(duì)不允許“黑社會(huì)式”的認(rèn)同與合作；而本文所指的“軟權(quán)力治理”，則是轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府，借助公民組織或公民個(gè)人的道義、威望、人情和地方性知識(shí)等非制度性因素所形成的吸引力而非強(qiáng)制力所產(chǎn)生的權(quán)威。公民組織既是老百姓利益的代言人，又是政府認(rèn)可的對(duì)象。的邏輯。政府為何舍硬求軟？我們必須從硬權(quán)力控制到軟權(quán)力治理轉(zhuǎn)換的深刻背景入手進(jìn)行分析。

（一）轉(zhuǎn)型時(shí)期基層執(zhí)政能力和執(zhí)政資源相對(duì)不足

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其在中國(guó)加入WTO之后，大量國(guó)有企業(yè)職工下崗，大批的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力出現(xiàn)，貧富差距不斷加大，社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系發(fā)生了新的變化，社會(huì)“失衡”和“斷裂”現(xiàn)象加劇。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與國(guó)家施政的合法性問(wèn)題都受到了全面挑戰(zhàn)。

以前的老動(dòng)遷辦主任，一走到院里看到一大幫上訪的人就跑掉。更有一次，看到一幫上訪的人，從二樓廁所跳窗跑了。有的老百姓甚至拿著汽油來(lái)到辦公室恐嚇說(shuō)，如果領(lǐng)導(dǎo)不答應(yīng)條件，就放火（事實(shí)上他的打火機(jī)里根本就沒(méi)裝火石）。還有的老百姓更為極端，說(shuō)話之余，就站在高層的窗戶旁，示意要跳樓。①訪談賈主任，2011年12月12日。

出現(xiàn)這些極端行為，與前任主任慣用的“我來(lái)拆遷，你就得走”的“硬權(quán)力”做法有很大關(guān)系，因此造成很大沖突?；诖?，后任主任引以為鑒，采取和諧動(dòng)遷和人性化動(dòng)遷。以上說(shuō)明政府的傳統(tǒng)剛性執(zhí)政已經(jīng)失效，上面政府不允許，下面百姓不接受，因而，必須要改變策略，依賴“社會(huì)組織”的力量，以民間話語(yǔ)來(lái)取得施政的合法性。新的治理模式尚未建立，軟權(quán)力治理便成了一個(gè)重要的策略。

（二）維穩(wěn)壓力與公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒

中國(guó)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革以后，中國(guó)社會(huì)也由此進(jìn)入了轉(zhuǎn)型時(shí)期。社會(huì)轉(zhuǎn)型期是個(gè)過(guò)渡期，它既充滿著生機(jī)，又矛盾叢生。正如亨廷頓所言，“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性。”［5］因此，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定便成了黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。對(duì)政府官員而言，將矛盾扼殺在搖籃中是最理想的狀態(tài)，再加上“零指標(biāo)”和“一票否決”的壓力型政府目標(biāo)下，他們?cè)谄较⒚軙r(shí)往往更重視結(jié)果，而不注重方式、方法的靈活運(yùn)用。這就會(huì)不可避免地出現(xiàn)維穩(wěn)情緒的急躁化、維穩(wěn)手段的惡劣化、維穩(wěn)范圍的擴(kuò)大化、維穩(wěn)資源的浪費(fèi)化和維穩(wěn)成本的高昂化，呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式維穩(wěn)的模式。這可能會(huì)使政府對(duì)各種程度不同、類(lèi)型不一的沖突或矛盾“一刀切”，也可能會(huì)使某些“無(wú)辜”的人受到牽連，“寧可枉殺千人，不可使一人漏網(wǎng)”的觀念、僵化硬性的維穩(wěn)戰(zhàn)略可能會(huì)遭致民眾更大的反抗，加大彼此間的沖突，陷入一種孫立平所說(shuō)的“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”維穩(wěn)怪圈的惡性循環(huán)中，以至造成了民眾維權(quán)和政府維穩(wěn)的“雙高現(xiàn)象”。因?yàn)樗非蟮耐且粫r(shí)之功效，而無(wú)法形成制度化的積累，往往陷入“治標(biāo)不治本”的困境［6］。同時(shí)，這也導(dǎo)致維穩(wěn)投入持續(xù)走高現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)2013年用于內(nèi)部保安的預(yù)算達(dá)人民幣5140億元。不僅中央政府是這樣，地方政府也是如此。當(dāng)這些高昂的成本變成政府的常規(guī)性支出時(shí)，就會(huì)加重地方政府與百姓的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，王紹光等學(xué)者曾發(fā)出“最嚴(yán)重的警告”。

從民眾來(lái)看，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會(huì)利益的分化和利益結(jié)構(gòu)的不平衡，下崗、失業(yè)、征地拆遷、貧富分化、犯罪、腐敗等問(wèn)題都會(huì)引發(fā)民眾的不滿。但這些不滿如果不能有效地加以釋放，科塞所說(shuō)的“安全閥”或“排氣筒”或者其利益不能通過(guò)制度化渠道加以表達(dá)，民眾則會(huì)尋求另外一種如上訪、靜坐、游行示威等非制度化的形式加以表達(dá)，以引起政府部門(mén)的重視。而這樣做的結(jié)果可能使民眾訴求的問(wèn)題如期得到解決，也可能會(huì)使某些民眾挺而走險(xiǎn)。但通常是政府面臨著如此龐大的維權(quán)一族，往往會(huì)把民眾正常的利益表達(dá)誤認(rèn)為或等同于階級(jí)斗爭(zhēng)式的敵對(duì)行動(dòng)，最后就會(huì)動(dòng)用國(guó)家機(jī)器來(lái)維穩(wěn)。

不過(guò)，近幾年這種硬性的維穩(wěn)策略已經(jīng)遭遇巨大的阻礙，其中原因之一就是公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和增長(zhǎng)。在上述強(qiáng)制性拆遷案例中，邵東雖然只是個(gè)初中畢業(yè)生，但他的一系列辯詞，足見(jiàn)其對(duì)法律程序的熟識(shí)。這表明民眾對(duì)政府權(quán)威的認(rèn)識(shí)、民主參政議政意識(shí)、對(duì)自己權(quán)益的保障等明顯增強(qiáng)。所以，當(dāng)公眾面對(duì)政府部門(mén)的硬權(quán)力時(shí)，他們可能不會(huì)表現(xiàn)出從前的同化順從（co－opting compliance）行為，而是表現(xiàn)出越來(lái)越明顯的底層抗?fàn)幒汀耙员┲票钡男袆?dòng)傾向?！?·21”事件中，起初動(dòng)用警察、防暴支隊(duì)等國(guó)家機(jī)器進(jìn)行維穩(wěn)，甚至將遠(yuǎn)離開(kāi)發(fā)區(qū)的防暴支隊(duì)從D市調(diào)來(lái)，這本身就表明政府的態(tài)度是鎮(zhèn)壓而不是來(lái)談判的，是控制而非協(xié)商。所以，當(dāng)雙方矛盾日益激化的時(shí)候，百姓才制造了圍堵警車(chē)的情況，這說(shuō)明百姓的心理從原來(lái)的隔閡、有距離已經(jīng)上升為行為上的泄憤、抗?fàn)帯＿@種行動(dòng)傾向使政府管理的復(fù)雜性和不確定性的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，而付出的行政成本也相應(yīng)提高。因此，建構(gòu)一種如盧曼所言的“由溝通而形成的系統(tǒng)導(dǎo)控”就變得十分必要和行之有效了。

（三）全球化背景下國(guó)家合法性要求的強(qiáng)化

隨著全球化的縱深發(fā)展，傳統(tǒng)管理表現(xiàn)出的強(qiáng)制性、等級(jí)化日漸弱化，而現(xiàn)代化的行為主體、管理方式、管理規(guī)則和行為方式正悄然變化?？鐕?guó)公司或國(guó)際非政府組織參與國(guó)際政務(wù)，直接干預(yù)國(guó)家的政治生活，與政府分享公共權(quán)力和政治權(quán)威，國(guó)家主權(quán)受到?jīng)_擊，政府的絕對(duì)主導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。各行為體之間，只能協(xié)商，而非專制；只能自愿，而非強(qiáng)迫。總之，全球化多維度的變遷是軟權(quán)力治理的結(jié)構(gòu)性要素。全球化之下，任何一個(gè)國(guó)家都存在著向主流文明（如民主政治、尊重人權(quán)等）靠攏的趨向和壓力，所以中國(guó)先前那種僵硬的維權(quán)主義治理方式就越來(lái)越行不通了。為了增強(qiáng)其在國(guó)際上的合法性，政府就不得不轉(zhuǎn)換治理的思路和模式。而義工組織因其產(chǎn)生于民眾的需求，其性質(zhì)是自發(fā)的民間組織，又是社會(huì)利益主體多元需求的催生物，這使得它天然具有草根情結(jié)，擁有與人民聯(lián)系緊密、深得民心等一系列獨(dú)有的特性，故而其成為政府治理中的一個(gè)得力工具。尤其是義工根植于社會(huì)，反應(yīng)迅速，機(jī)制靈活，貼近百姓，并且擁有政府機(jī)構(gòu)罕見(jiàn)的無(wú)私奉獻(xiàn)、志愿精神和工作熱情，這些都成為政府信任的重要因素。

四、軟權(quán)力治理的效果

以上我們對(duì)“反向依賴”與“軟權(quán)力治理”的原因進(jìn)行了分析，那么在這樣一種治理方式下，產(chǎn)生了怎樣的效果呢？

（一）強(qiáng)化了政府的意志

1．維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定

社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)發(fā)展過(guò)程，發(fā)展則需要穩(wěn)定的環(huán)境。轉(zhuǎn)型期間社會(huì)的變動(dòng)激烈，對(duì)穩(wěn)定的需求也特別強(qiáng)烈。近年來(lái)隨著民眾維權(quán)意識(shí)的不斷提高，政府的維穩(wěn)成本也在逐年攀升。其中，維穩(wěn)機(jī)構(gòu)人員和維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)的開(kāi)銷(xiāo)就占去維穩(wěn)支出的大半數(shù)。拿強(qiáng)制拆遷來(lái)說(shuō)，政府每執(zhí)行一個(gè)強(qiáng)拆都要有相應(yīng)的預(yù)案，一般可分為指揮組、拆遷組、救護(hù)組、警戒組、強(qiáng)制組五個(gè)小組，每一小組各有分工，配備資源也不盡相同。在拆遷組，至少需3臺(tái)鏟車(chē)、1臺(tái)挖掘機(jī)、10名民工；救護(hù)組需派出1輛救護(hù)車(chē)、1名醫(yī)生、1名護(hù)士并攜帶有關(guān)醫(yī)療器械和藥品；警戒組需派出20名警察、15名綜合執(zhí)法人員，準(zhǔn)備4個(gè)性能良好的滅火器、1部攝像機(jī)進(jìn)行錄像，劃警戒線；強(qiáng)制組中除了拆遷成員外，法警隊(duì)還派出兩名法警；對(duì)無(wú)理取鬧干擾執(zhí)行者采取強(qiáng)制措施，由公安派警力協(xié)助，準(zhǔn)備足夠數(shù)量的手銬等。執(zhí)行一個(gè)強(qiáng)制拆遷，政府都會(huì)為此付出高昂的代價(jià)。而當(dāng)義工組織加入后，一方面，提前做好人性關(guān)愛(ài)，避免發(fā)生不必要的沖突，大大節(jié)約了政府的行政成本，行政效率明顯提高；另一方面，也構(gòu)建了一個(gè)暢通有效的對(duì)話平臺(tái)和利益表達(dá)渠道，這大大減輕了政府的部分維穩(wěn)壓力。同時(shí)，通過(guò)義工組織，政府了解了百姓的需求，反過(guò)來(lái)，百姓也可以將相關(guān)問(wèn)題和建議反映到政府層面上。當(dāng)政府把觸角伸到社會(huì)各個(gè)角落時(shí)，義工也能把相關(guān)的信息傳遞出去，這個(gè)渠道是很暢通的，因而形成了“國(guó)家—民間社會(huì)（公民社會(huì)）—民眾”的三層結(jié)構(gòu)，民間社會(huì)層面起到的是減壓閥和緩沖層的作用。義工組織通過(guò)調(diào)節(jié)，使民眾的壓力得到一定的釋放和緩沖，這就減少甚至在一定范圍內(nèi)避免了民眾與政府的正面沖突，將可能發(fā)生的事件扼殺在搖籃中，有利于政府職權(quán)的穩(wěn)固和社會(huì)的和諧發(fā)展。

2．增強(qiáng)政府施政的合法性

前已述及，中國(guó)正處于社會(huì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，然而這種轉(zhuǎn)型是一個(gè)多重聚合體、全局性、整體性的轉(zhuǎn)型，涉及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政治體制轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等等。伴隨著市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步加深，社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系出現(xiàn)了明顯的變化，社會(huì)“失衡”和“斷裂”現(xiàn)象加劇，利益關(guān)系更加復(fù)雜化。人民內(nèi)部矛盾不斷涌現(xiàn)，矛盾觸及的層次性加深，矛盾復(fù)雜性加大。在這種情況下，社會(huì)轉(zhuǎn)型執(zhí)政基礎(chǔ)與合法性問(wèn)題受到挑戰(zhàn)。因此，如何增強(qiáng)自身行為的合法性是當(dāng)下政府必須思考和回答的問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)統(tǒng)治秩序的合法性，要么來(lái)自政府行為的有效性，要么來(lái)自政府行為的規(guī)范性或正當(dāng)性或合法化的成效，更可能的是兼而有之，或者是它們的各種可能的組合方式。拆遷部門(mén)是以取得的“績(jī)效”和所實(shí)行的“和諧拆遷”方式來(lái)推動(dòng)其合法性，這種正當(dāng)性或有效性，就是依賴義工的道德價(jià)值。義工組織為社會(huì)發(fā)展提供社會(huì)服務(wù)，而通過(guò)社會(huì)服務(wù)使國(guó)家信譽(yù)、政府威望得到提高，為社會(huì)和諧、穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。

（二）推動(dòng)了政府部門(mén)工作方式向民主治理轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)政府部門(mén)都扮演著“威權(quán)政府”的形象與百姓打交道，自上而下地實(shí)施國(guó)家權(quán)力，剛性運(yùn)行，不講效率，不講方法，被學(xué)界稱為“統(tǒng)治”。而軟權(quán)力的運(yùn)用，則改變過(guò)去自上而下地對(duì)待百姓的工作方式，為百姓著想，為百姓服務(wù)，和百姓交友，這被稱為“治理”。治理的特點(diǎn)：一是治理依靠的主體不是單一的政府主體，而是一種由企業(yè)、第三部門(mén)等構(gòu)成的多元化主體，共同治理公共事務(wù)，是一種合作網(wǎng)絡(luò)；二是治理的權(quán)力向度不是垂直且自上而下的，而是橫向的、聯(lián)動(dòng)的蔓延；三是治理的實(shí)質(zhì)在于“放權(quán)”，即政治權(quán)力日益從政治國(guó)家返還公民社會(huì)，但放權(quán)的真正目的是要重建公共權(quán)威，即一個(gè)建立在政府與公民相互合作基礎(chǔ)之上的公共權(quán)威。所以，在本案中，動(dòng)遷辦依賴義工組織采取“和諧拆遷”與“依法拆遷”相結(jié)合的辦法，使拆遷得以順利實(shí)施。

我（賈主任）剛開(kāi)始接管時(shí)，也遇到過(guò)四五十人上訪，不過(guò)通過(guò)三次談判，都和平解決了。像以前上班時(shí)，前兩小時(shí)都是接待上訪的人，現(xiàn)在沒(méi)有了，你坐在這兒這么長(zhǎng)時(shí)間，哪有上訪的，不但沒(méi)有上訪的，相反，都是求助的。我們已與老百姓產(chǎn)生了魚(yú)水般深厚情誼。①賈主任訪談，2011年11月24日。

政府工作人員受到義工感染，紛紛加入義工隊(duì)伍。5個(gè)工作人員當(dāng)中，有3人加入了義工隊(duì)伍，這樣的政府已從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

（三）擴(kuò)大了第三部門(mén)的力量和增長(zhǎng)空間，并且在一定程度上保障了人民的權(quán)益

義工組織在與政府打交道的過(guò)程中，盡管是被動(dòng)的配合，但在政府部門(mén)的影響下，也獲得了幾個(gè)方面的發(fā)展：一是借官說(shuō)話。義工組織開(kāi)始關(guān)注政治，并利用國(guó)家提供的制度性渠道，即以人大代表的身份進(jìn)入政府決策過(guò)程。二是樹(shù)立品牌意識(shí)，打造金牌項(xiàng)目。經(jīng)常組織愛(ài)心會(huì)員進(jìn)行環(huán)保、愛(ài)心收割、困難戶走訪、募捐等活動(dòng)，樹(shù)立品牌意識(shí)。三是注重抓組織和隊(duì)伍建設(shè)，積極吸納一些高素質(zhì)的人員入會(huì)，比如博士、董事等。人才興，才能組織興，抓好骨干是組織建設(shè)的關(guān)鍵要素。四是財(cái)務(wù)透明，信息公開(kāi)。建立獨(dú)立賬戶，通過(guò)定期在網(wǎng)上公布善款的出入，工作細(xì)致入微，做到善款善用，合理透明。五是重視宣傳。通過(guò)創(chuàng)辦傳播媒體，進(jìn)行自我宣傳和外部宣傳。自我宣傳一般通過(guò)開(kāi)展重大公益性活動(dòng)，打著旗幟、標(biāo)語(yǔ)等，如“W愛(ài)心會(huì)為您服務(wù)”、“DK慈善義工為您提供無(wú)息貸款”等。這些口號(hào)、標(biāo)語(yǔ)起到一定的動(dòng)員和宣傳作用。另外，愛(ài)心會(huì)還組織演講團(tuán)，深入各大學(xué)校、企業(yè)等進(jìn)行義工理念和義工事跡的宣講。同時(shí)，愛(ài)心會(huì)的網(wǎng)站也與政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站連在一起。外部宣傳則主要是通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體效應(yīng)，積極配合媒體記者進(jìn)行事跡報(bào)道；開(kāi)設(shè)新浪微博、博客等。義工的行為，如同滾雪球一樣，具有巨大的感染力，先由處于網(wǎng)絡(luò)中心地位的義工精英帶動(dòng)，再由點(diǎn)到面，最后向組織外拓展和擴(kuò)大。

義工組織通過(guò)與政府合作，取得一定的政治資源，并借助國(guó)家權(quán)威及其符號(hào)，得到社會(huì)認(rèn)可，增強(qiáng)了NGO的合法性。這個(gè)合法性既有政府認(rèn)可的行政合法性，也有普通百姓對(duì)愛(ài)心會(huì)認(rèn)可的社會(huì)合法性，這就擴(kuò)大了第三部門(mén)的力量和增長(zhǎng)空間，同時(shí)也在一定程度上保障了民眾的權(quán)益。2009年，開(kāi)發(fā)區(qū)大地村80余戶居民找到了W愛(ài)心會(huì)求助：他們是外來(lái)搬遷戶，雖有土地承包資格，但卻沒(méi)有獲得土地承包份額。曾多次找到村領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行商議，但此事卻一直沒(méi)有真正落實(shí)解決。村里進(jìn)行了幾次分地，這80戶村民卻未分到一壟地。了解情況后，W愛(ài)心會(huì)向開(kāi)發(fā)區(qū)灣里街道反映了相關(guān)的征地政策問(wèn)題，協(xié)助街道圓滿地解決了這個(gè)問(wèn)題。類(lèi)似這樣的例子不勝枚舉。在百姓看來(lái)，W愛(ài)心會(huì)義工是民情觀察員，是他們的主心骨，是他們的利益代言人，所以在開(kāi)發(fā)區(qū)一帶，老Z及義工們都深受百姓的歡迎和愛(ài)戴。

五、結(jié)論與討論

改革開(kāi)放之后非政府組織逐步發(fā)展、壯大，政府雖然從最初的管控逐步轉(zhuǎn)向?qū)捤傻恼撸钦M織仍是常常不得不依賴和求助于政府，以獲得生存和發(fā)展空間。而本文通過(guò)對(duì)D市W愛(ài)心會(huì)與政府互動(dòng)關(guān)系的研究，揭示出非政府組織與政府關(guān)系的另一種形態(tài)，這就是政府在公權(quán)力領(lǐng)域反過(guò)來(lái)依賴第三部門(mén)。我們將這種原本政府權(quán)力發(fā)揮作用的領(lǐng)域，社會(huì)組織卻成為政府不可或缺的依靠的現(xiàn)象，稱為“反向依賴”。這一概念部分地受到卡爾·波蘭尼的巨著《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》以及王紹光《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來(lái)中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》的啟發(fā)，旨在說(shuō)明當(dāng)市場(chǎng)取代社會(huì)，成為統(tǒng)治社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的原則，從而形成所謂的“市場(chǎng)社會(huì)”之時(shí)，出現(xiàn)了社會(huì)為保護(hù)自身而展開(kāi)的反向運(yùn)動(dòng)。將其用在這里，是說(shuō)明其方向的指向問(wèn)題，這與以往研究隱含的“NGO組織依賴政府”的“第三部門(mén)依附式發(fā)展”、“非對(duì)稱性依賴”、非平衡性依賴不同，也不同于二者的雙向依存關(guān)系，它體現(xiàn)出政府積極主動(dòng)尋求與義工組織的合作，而且是在公權(quán)力領(lǐng)域中的合作。通過(guò)這種“反向依賴”，政府實(shí)現(xiàn)了一種“軟權(quán)力治理”的邏輯。

軟權(quán)力（soft power）一詞，最早是由美國(guó)著名政治學(xué)家、哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈在1990年出版的《注定領(lǐng)導(dǎo)世界：美國(guó)權(quán)力性質(zhì)的變遷》一書(shū)中提出的。葛蘭西（Antonio Gramsci）也有過(guò)類(lèi)似的論述，他認(rèn)為權(quán)威的核心（語(yǔ)義）不在于強(qiáng)制和暴力，而在于用價(jià)值觀成功地塑造全社會(huì)，建立權(quán)威也就是塑造共識(shí)的過(guò)程，故而突出文化、思想、意識(shí)形態(tài)的重要性。我們提出“軟權(quán)力治理”概念，一方面是說(shuō)非政府組織作為治理中的重要行為體之一，與國(guó)家（政府）或商業(yè)部門(mén)所依靠的力量是完全不同的，國(guó)家依托的是征稅權(quán)、軍隊(duì)和警察等強(qiáng)制性力量，商業(yè)部門(mén)依靠的是自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而非政府組織所依靠的是由規(guī)范、道義、激情而產(chǎn)生的權(quán)威，這是一種“軟權(quán)力”；另一方面是說(shuō)政府已經(jīng)改變了原來(lái)強(qiáng)制性的一面，而呈現(xiàn)出柔性運(yùn)作的特點(diǎn)，但最終卻達(dá)到實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的目的，這也是一種“軟權(quán)力”。本文意指轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府在實(shí)施治理過(guò)程中，借助義工組織由激情、道義、人性關(guān)懷而產(chǎn)生的權(quán)威，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的柔性運(yùn)作。我們把政府的這種治理方式稱為“軟權(quán)力治理”。因?yàn)檐洐?quán)力的運(yùn)用方式主要是進(jìn)行人性關(guān)懷、說(shuō)服教育、民主協(xié)商，所以它更符合“治理”的特點(diǎn)，即多種力量對(duì)于公共事務(wù)的合作治理。

“軟權(quán)力治理”在一定程度上推動(dòng)了政府部門(mén)工作方式從剛性強(qiáng)制向柔性治理的轉(zhuǎn)變，也在一定程度上保障了人民的權(quán)益，同時(shí)這種治理方式也提升了地方政府施政的合法性，并且強(qiáng)化了政府的意志和利益。同時(shí)，在義工組織的介入之下，民眾的利益得到了保護(hù)。表面看來(lái)，這似乎達(dá)成了一種“雙贏”的效果，然而事情到此并沒(méi)有結(jié)束，呈現(xiàn)出二律背反的情況：

疑問(wèn)一：誰(shuí)是“軟權(quán)力治理”模式下的獲益者？

就拆遷問(wèn)題來(lái)說(shuō)，表面看來(lái)，短時(shí)期內(nèi)百姓確實(shí)得益了，但是問(wèn)題并不是這樣簡(jiǎn)單：拆遷最大的獲益者其實(shí)是政府，征地雖然給了百姓一定的補(bǔ)償，但獲得極為豐厚收入的還是政府。正如前面所分析的，國(guó)家對(duì)土地征用主要靠補(bǔ)償方式，而國(guó)家可以用較低的價(jià)格征用，再用較高的出讓金或以稅收形式轉(zhuǎn)讓給國(guó)有土地使用者（企業(yè)和開(kāi)發(fā)商），傳統(tǒng)的征地政策和通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行土地招標(biāo)的轉(zhuǎn)讓辦法所形成的高額土地價(jià)差已經(jīng)成為了各級(jí)地方政府主要的財(cái)政來(lái)源。另外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，讓農(nóng)民進(jìn)城的做法還有很多讓人疑慮的地方，比如改變了農(nóng)民的生計(jì)模式，還會(huì)引發(fā)土地危機(jī)等。

疑問(wèn)二：非制度因素是好還是壞？

在草根組織體制內(nèi)資源獲得不足、先天發(fā)育不足的情況下，要想使組織更好地發(fā)育，則必須善于發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)組織中的核心人物，尤其是領(lǐng)袖人物的道德力量、人格魅力是很重要的。

在這一個(gè)案例中，展現(xiàn)的軟權(quán)力治理，很多是依賴人性、道德、地方性知識(shí)等非制度因素。如老Z、社區(qū)書(shū)記及其他義工在挨家挨戶對(duì)老百姓進(jìn)行說(shuō)服教育時(shí)，通常采用大道理變小道理、旱路不通走水路、循環(huán)工作、把矛盾化解在炕頭上等一系列措施，最終使老百姓從不理解到理解，從不支持到支持。土生土長(zhǎng)的當(dāng)?shù)厝?，樸素的道德情懷和鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的地緣關(guān)系，都使得這場(chǎng)群體性事件得以平息。但同時(shí)，人情、面子和地方性知識(shí)等都屬于非制度性因素，這或許并不利于公民意識(shí)的覺(jué)醒和公民權(quán)利的伸張。有時(shí)，人情可能會(huì)壓制權(quán)利（Right），也就是說(shuō)雖然權(quán)利受到損害，但是迫于人情道義，而不去爭(zhēng)取自己應(yīng)有的權(quán)利。因此，也不排除它終究不過(guò)是一種治理的工具。比如，在W愛(ài)心會(huì)章程中，明文規(guī)定經(jīng)費(fèi)的來(lái)源之一是政府資助，但目前政府資助的力度不大，甚至有個(gè)別部門(mén)認(rèn)為愛(ài)心義工是免費(fèi)的勞動(dòng)力，可以隨意使用，義工沒(méi)有受到應(yīng)有的尊重，等等。那么，它是政府治理的一種工具嗎？NGO組織應(yīng)該具有多樣性，有自己獨(dú)立的價(jià)值取向、獨(dú)立地發(fā)揮作用的方式嗎？這是需要進(jìn)一步探討和延伸的問(wèn)題。但不可否認(rèn)，當(dāng)某些地方政府面臨著各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問(wèn)題帶來(lái)的巨大沖擊和一定的治理困境時(shí)，軟權(quán)力治理也不失為一個(gè)明智之舉，這也是地方政府探求治理模式以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種結(jié)構(gòu)性體現(xiàn)。

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