摘要:隨著人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題認(rèn)識(shí)的不斷深化，怎樣對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，使財(cái)政穩(wěn)定性與可持續(xù)性得以保持，是全世界面臨的一個(gè)研究課題。近幾年來，我國對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究也日益深入，學(xué)者們開始普遍關(guān)注地方政府債務(wù)問題。當(dāng)前我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最主要、最突出的來源就是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)為一系列與之緊密相關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此識(shí)別政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并且防范和應(yīng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅是十分必要的而且是相當(dāng)迫切的。

一、引言

最近幾年，我國開始深入研究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)上，各地方政府與理論界都已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。中國地方政府債務(wù)的具體數(shù)量目前還沒有一個(gè)精準(zhǔn)的官方統(tǒng)計(jì)，但就一些地方財(cái)政實(shí)際數(shù)字和專家們的觀點(diǎn)普遍顯示，中國相當(dāng)部分的地方財(cái)政肩負(fù)的債務(wù)很可能是一個(gè)數(shù)額巨大的黑洞，當(dāng)中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，并可能隨著時(shí)間的繼續(xù)而不斷放大。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過度累積便是個(gè)十分令人頭疼的問題。隨著日益激化的地方財(cái)政收支矛盾，財(cái)政收入增長機(jī)制比較欠缺，剛性增長的財(cái)政支出，長期化、大數(shù)額的財(cái)政赤字，日益加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于政府的政治目標(biāo)是高增長的經(jīng)濟(jì)，而地方政府為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，普遍采用了債務(wù)手段。對(duì)因此造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府還缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，更沒有對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起足夠的警惕從深層次上分析原因。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

(一)經(jīng)濟(jì)體制改革尚未到位所引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

主要包括：一是地方政府“越位”、“缺位”行為造成的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)力有限的情況下，地方政府過去一些長期“缺位”的領(lǐng)域，比如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、社會(huì)治安等，又不得不投入大量的資金，使得地方財(cái)政支出呈剛性化，進(jìn)而使大量的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以誘發(fā)。二是地方政府錯(cuò)位及不對(duì)稱的財(cái)權(quán)和事權(quán)導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。基于職能的履行需要，在既定法律框架內(nèi)，為了實(shí)現(xiàn)融資與投資，地方政府采取了很多變通的辦法，從而和政府關(guān)聯(lián)的債務(wù)大量出現(xiàn)。三是基層稅收的真實(shí)性存在著極大的隱患。目前在我國基層政府財(cái)政之間買賣稅收的事己不是新聞了，為了使稅收入庫的任務(wù)得以完成，一些基層政府將所謂的“稅收提成”給代征、代扣、代繳單位，更有甚者，有些貧困地區(qū)為了確保財(cái)政收入，將稅票從稅務(wù)干部處強(qiáng)行征收上來，私自將個(gè)人所得稅稅票開給個(gè)體及私營經(jīng)濟(jì)的增值稅收入，截流并挪用本應(yīng)屬于上級(jí)政府的財(cái)政收入。

(二)財(cái)政體制改革尚未到位所引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

主要包括：一是嚴(yán)重滯后的地方政府債務(wù)管理制度，缺乏相應(yīng)的償還機(jī)制。二是各自為政、條塊分割的地方債務(wù)管理體制，有效的量化管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較欠缺。三是地方政府缺乏與之相對(duì)應(yīng)的舉債權(quán)和融資渠道。

三、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的構(gòu)建及對(duì)策建議

(一)加快經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐增強(qiáng)財(cái)政保障能力

1、加快經(jīng)濟(jì)體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)

針對(duì)競爭性領(lǐng)域，地方政府必須盡快退出；用“服務(wù)市場”行為代替“替代市場”行為，是地方政府經(jīng)濟(jì)行為的突破點(diǎn)。針對(duì)初具規(guī)模的區(qū)域性市場，過多替代市場機(jī)制的地方政府，會(huì)使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁得到削弱。所以，一方面，地方政府要對(duì)各類市場的硬件建設(shè)緊抓不放，另一方面，向健全市場正常運(yùn)行所必需的各類軟件進(jìn)行轉(zhuǎn)變才是工作的重點(diǎn)。

2、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高財(cái)政收入總量

本區(qū)域財(cái)源建設(shè)要繼續(xù)搞好?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)與公共財(cái)政制度的要求，要實(shí)施財(cái)源建設(shè)思路的轉(zhuǎn)變，在對(duì)國有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上，向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)（國有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢比較明顯）配置資源。依法治稅務(wù)必嚴(yán)格，在財(cái)政收入上體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長的成果。財(cái)政收入必須要落實(shí)到位，虛收空轉(zhuǎn)一定要避免，預(yù)算管理制度的制定與執(zhí)行必須嚴(yán)格，使政府實(shí)際調(diào)控能力通過財(cái)政收入得到反映。

3、多渠道籌措資金

基于不良債務(wù)的不再增加，在短期內(nèi)，出售劣質(zhì)國有企業(yè)與閑置國有資產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、對(duì)中央扶持進(jìn)行爭取等是地方政府解決短期風(fēng)險(xiǎn)問題的幾種途徑。

(二)進(jìn)一步健全完善財(cái)政體制減小體制因素造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政體制體現(xiàn)了上下級(jí)政府之間的分配關(guān)系。所以，要化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或者說大范圍的化解地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在財(cái)政體制上就應(yīng)做出調(diào)整。

1、明確界定政府間的事權(quán)劃分，分清償債責(zé)任

對(duì)各級(jí)政府間的事權(quán)和支出職責(zé)的劃分進(jìn)行合理界定，基于一致性的決策責(zé)任和籌資責(zé)任，使當(dāng)前事權(quán)錯(cuò)位的問題得以解決。公共政策的制定與實(shí)施成本的責(zé)任在原則應(yīng)由決策主體來承擔(dān)。

2、加快費(fèi)稅改革步伐，完善地方稅體系

對(duì)地方稅的范圍進(jìn)行明確界定，對(duì)當(dāng)前以隸屬關(guān)系為依據(jù)分配各級(jí)政府之間收入的不規(guī)范辦法進(jìn)行改革，以稅種為依據(jù)對(duì)中央收入和地方收入進(jìn)行劃分；加強(qiáng)地方稅主體稅種的建設(shè)。如用統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅對(duì)不同房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅及土地使用稅進(jìn)行合并，征收要全面，對(duì)稅基定期進(jìn)行重新評(píng)估，從而讓其成為地方稅的一種主體稅種；將一定的稅收立法權(quán)賦予地方政府，讓其能以本地區(qū)的實(shí)際情況為依據(jù)，開征新的稅種。

3、建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度

對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，改進(jìn)和完善現(xiàn)行基數(shù)法，逐步以因素法取代；對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)受各項(xiàng)新政策的影響進(jìn)行評(píng)估，對(duì)部分轉(zhuǎn)移支付措施進(jìn)行配套實(shí)施，與稅費(fèi)改革相結(jié)合等政策，實(shí)施配套性的部分或全額轉(zhuǎn)移支付措施，增加對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入。

4、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

按照公共財(cái)政的要求，應(yīng)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)非必要的項(xiàng)目支出進(jìn)行壓縮，在改善與當(dāng)?shù)卣＿\(yùn)行與社會(huì)穩(wěn)定及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件相關(guān)的方面投入有限的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移。一方面，對(duì)不必要開支進(jìn)行壓縮，使國有企業(yè)虧損性補(bǔ)貼得以減少，另一方面，使農(nóng)業(yè)與教育方面的支出得以增加，同時(shí)使社會(huì)保障資金賬戶盡快得以充實(shí)。

第一，應(yīng)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，改善基金收支狀況；第二，提高統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)整體保障能力；第三，建立基金投資運(yùn)營新機(jī)制，提高保值增值水平。

(三)建立與地方政府舉債相應(yīng)的管理與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

推進(jìn)地方政府債務(wù)管理體制的強(qiáng)化，要使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以控制，就必須推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息披露制度、預(yù)警指標(biāo)體系及風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的建立健全。

1、建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度

債務(wù)管理工作的基礎(chǔ)是披露地方政府的債務(wù)信息，基于此，地方政府決策者能夠使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在最大程度上得以避免，有利于持續(xù)的穩(wěn)定

地方財(cái)政。要使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以防范與化解，就要推進(jìn)嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)披露制度的建立健全，同時(shí)直接債務(wù)與或有債務(wù)、顯性債務(wù)與隱性債務(wù)都應(yīng)該是信息披露的內(nèi)容。這里面，確定和估算或有債務(wù)有一定難度，是十分關(guān)鍵的，可以建立地方政府或有債務(wù)報(bào)告，由各級(jí)地方政府上報(bào)，并公開發(fā)表，便于社會(huì)公眾了解政府的活動(dòng)范圍和方向，加強(qiáng)民主監(jiān)督。

2、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警指標(biāo)體系

一般來說，經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)、財(cái)政收入指標(biāo)、財(cái)政支出指標(biāo)、綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)（收支關(guān)系指標(biāo)、債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)、政府間財(cái)力轉(zhuǎn)移比例）等四大類指標(biāo)共同構(gòu)成了國際通性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，以指標(biāo)為依據(jù)對(duì)對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度與產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析確定。因?yàn)樵撝笜?biāo)體系在我國還沒有正式建立，所以在選擇指標(biāo)時(shí)各地可以以本地的實(shí)際需要為依據(jù)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的建立要與本地區(qū)的實(shí)際相適應(yīng)。

四、結(jié)束語

隨著我國改革開放的日益深入，在這一過程中一系列從未遇到的新問題逐步出現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)因素與風(fēng)險(xiǎn)程度日益增多增高。當(dāng)前，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在我國的存在形式有很多種，就像收入方面的風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、支出方面的風(fēng)險(xiǎn)、與財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)等。政府財(cái)政的各種形式的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最主要、最直接的表現(xiàn)形式，亦即政府財(cái)政清償能力的嚴(yán)重匱乏。這是因?yàn)槠渌问降膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)都有可能最終轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶆?wù)的增加，從而最終演變?yōu)閷?shí)際意義上的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。相比中央財(cái)政來講，地方財(cái)政沒有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，財(cái)政困難更為嚴(yán)重。隨著日益激化的地方財(cái)政收支矛盾，財(cái)政收入增長機(jī)制比較欠缺，剛性增長的財(cái)政支出，長期化、大數(shù)額的財(cái)政赤字，日益加重了債務(wù)負(fù)擔(dān)，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為一個(gè)令人十分頭疼的問題。正因如此，本文的所有研究始終圍繞著地方政府債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這條主線展開，并結(jié)合實(shí)際，以防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為最終落腳點(diǎn)。