摘要:大力推進水利興修對于保障國家糧食安全，增強城市可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義。近年來，黨中央國務院關于加快水利建設的一系列要求和部署，既為水利事業(yè)發(fā)展提供了機遇，也為農(nóng)發(fā)行做好水利支持工作提供了指引。筆者結合農(nóng)發(fā)行支持安陽市水利建設現(xiàn)狀，就如何進一步加快支持水利建設步伐進行探討。

水利建設周期長、投入大、回報率低，農(nóng)發(fā)行作為國家政策性銀行，應堅持把水利改革發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)作為信貸支持的重點，更好地履行政策性機構職能，服務國家發(fā)展大局和支持地方經(jīng)濟建設。

一、農(nóng)發(fā)行支持安陽市水利建設的意義

(一)農(nóng)發(fā)行支持水利建設是落實黨中央國務院要求的具體體現(xiàn)

近年來，中央政府雖然在水利建設方面投入了大量資金，但仍存在城市供水壓力顯著增大、農(nóng)村水利設施不斷老化、水資源環(huán)境不斷惡化，農(nóng)業(yè)水利灌溉能力仍然不能適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要等問題。特別是保障國家糧食安全，提高糧食供給能力，確保糧食生產(chǎn)實現(xiàn)13連增，加強農(nóng)村水利基礎設施建設迫在眉睫。連續(xù)幾年的中央一號文件明確指出，農(nóng)發(fā)行要加大對水利建設貸款的支持力度。國務院領導也多次強調，農(nóng)發(fā)行要加大對重大水利工程的信貸支持。可見，農(nóng)發(fā)行支持安陽市水利建設不僅有利于拓寬農(nóng)發(fā)行信貸支農(nóng)的范圍，還是履行職責的必然要求。

(二)農(nóng)發(fā)行支持水利建設符合安陽市情和水情的需要

安陽是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市。截至2011年末，全市農(nóng)業(yè)人口達419萬，耕地面積613萬畝，人均占有耕地1.14畝。常年糧食面積穩(wěn)定在800萬畝左右，棉花30萬畝左右，油料90萬畝左右，瓜菜160萬畝左右，是農(nóng)業(yè)部規(guī)劃的糧食、棉花、油料優(yōu)勢種植區(qū)域，國家優(yōu)質小麥生產(chǎn)基地。增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，保障國家糧食安全，加強水利建設就顯得十分必要。全市水資源總量多年為16.4億立方米，可利用水量11.94億立方米。全市人均水資源占有量322立方米，僅為全國平均水平的1/7，畝均水資源占有量301立方米，僅為全國平均水平的1/6，屬重度缺水地區(qū)。因此，大力加強以農(nóng)田水利為重點的水利基礎設施建設，有利于夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。農(nóng)發(fā)行作為安陽市信貸支農(nóng)的主力軍，大力支持水利建設具有重要現(xiàn)實意義。

(三)農(nóng)發(fā)行支持水利建設是充分發(fā)揮政策性金融促進地方經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

安陽市現(xiàn)有大中型水庫8座，總庫容3.87億立方米，其中興利庫容1.69億立方米；在建中型水庫1座，設計庫容2795萬立方米；小型水庫110座，總庫容0.63億立方米。隨著安陽市城區(qū)的不斷拓展和城市人口的不斷增加，水利基礎設施保障供給能力不強已成為制約城市發(fā)展的因素。《安陽市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出，“十二五”期間全市要大力推進農(nóng)田水利基本建設，新增有效灌溉面積15萬畝、旱澇保收田面積10萬畝、節(jié)水灌溉面積50萬畝，不斷提高農(nóng)業(yè)抗御自然災害能力。新建滑縣、內黃縣引黃調蓄工程，增加地表水供水量0.66億立方米，跨流域調水供水量3.34億立方米。今年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，要達到規(guī)劃所設目標，預計資金需求達數(shù)10億元。如此龐大的資金需求，僅靠地方財政短期內是難以解決的。農(nóng)發(fā)行作為政府調控宏觀經(jīng)濟、實現(xiàn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的有力工具，及時加大對水利建設的資金投入，實現(xiàn)全市經(jīng)濟快速發(fā)展具有義不容辭的責任。

二、農(nóng)發(fā)行支持安陽市水利建設現(xiàn)狀

自2007年獲準開辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款、水利建設貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款業(yè)務等業(yè)務以來，農(nóng)發(fā)行安陽市分行認真履行政策性金融機構職能，切實加大對全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，信貸支農(nóng)成效顯著。農(nóng)發(fā)行的品牌形象日益凸顯，在支持地方經(jīng)濟建設中的作用更加突出。2009年10月發(fā)放全市首筆水利建設項目貸款4000萬元，用以支持林州市馬家?guī)r水庫建設。截止目前，馬家?guī)r水庫可蓄水150萬立方米，供水30萬立方米，澆灌近20萬畝麥田，為促進林州經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大作用。2012年，積極配合省分行營業(yè)部加強與豫資公司、水投公司等省級政府融資平臺的合作，從省分行營業(yè)部為全市滑縣、內黃、林州3個水利、土地整理項目引入資金7.6億元，為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和保障南水北調工程建設起到積極的作用。2014年11月，發(fā)放1億元貸款支持湯陰縣羑河治理項目。該項目建成后預計可減少洪災損失1225.05萬元，新增農(nóng)業(yè)灌溉面積5.48萬畝，新增農(nóng)業(yè)灌溉面積5.48萬畝，改善灌溉面積1.2萬畝，還可以改善城市居民居住環(huán)境和水生態(tài)環(huán)境。2015年4月，發(fā)放7800萬元貸款支持林州市第四水廠建設項目。該項目投產(chǎn)后可以大大緩解林州市水資源配置不平衡的局面，有效應對林州市潛在“水荒”問題，還能解決部分區(qū)域水質不達標威脅人民群眾身體健康的問題，加快林州市城市基礎設施建設，推動林州市經(jīng)濟快速發(fā)展。目前，農(nóng)發(fā)行安陽市分行正積極與市水利局接洽，商談通過建立政府和社會資本合作(PPP)方式支持引岳入安工程二期、安陽市第六和第七水廠建設等項目，以期盡快讓項目落地開花結果。

三、農(nóng)發(fā)行支持安陽市水利建設存在問題

2014年，國務院先后出臺多項政策對地方政府舉債，特別是通過融資平臺貸款進行了嚴格規(guī)定，要求地方政府積極通過PPP、BOT等方式來推進水利建設、城市基礎設施建設、棚戶區(qū)改造。但是在項目營銷和實踐中，通過PPP機制支持水利建設存在以下困難：

(一)缺乏必要的法律保障

近年來，國家財政部、發(fā)改委出臺了多項意見，鼓勵金融機構和民間資本通過PPP項目支持水利建設。但是，這些政策僅為部門的意見，缺乏相應的法律安排，致使政策的權威性和實施力度不夠，尤其是遇到如何保障金融機構和民間資本的權益和政府實行優(yōu)惠政策扶持等深層次問題時，個別政府部門會回避此類問題，導致水利建設市場化進程發(fā)展滯后。這在一定程度上也影響到農(nóng)發(fā)行支持水利建設的積極性。

(二)政策的可操作性需要加強

現(xiàn)有的關于水利建設相關政策文件只是框架性的指導意見，對一些關鍵問題，比如完善水利工程耕地占用稅、建設項目占用水利設施和水域的補償制度等，既缺乏可操作的具體實施細則，也沒有明確的限定部門實施的權限，給地方政府落實政策造成了困難。在營銷水利建設項目中，地方政府由于缺乏專業(yè)的項目運作人才，有時候在進行項目深層次合作時，經(jīng)常面臨很多制度層面的問題，使得農(nóng)發(fā)行在營銷項目時推進緩慢。

(三)價格形成缺乏政府規(guī)制

價格規(guī)制是政府規(guī)制的重要手段之一，而目前我國的公共事業(yè)定價及其監(jiān)管力度不夠，具有很大的隨意性。比如城市供水價格按供水企業(yè)凈資產(chǎn)回報率來確定，但我國缺乏專門針對公用企業(yè)的財務會計準則，由此對凈資產(chǎn)、凈資產(chǎn)收益的計算存在無規(guī)則可循的情況。由于水利設施具有自然壟斷的特點，使得其他經(jīng)營者很難參與。初始價格往往反映的是企業(yè)個別成本而非社會平均成本，這在收益層面也影響農(nóng)發(fā)行對水利建設的投入。

(四)PPP項目監(jiān)管體制不完善

目前PPP項目在我國應用的時間也不長，對項目全過程監(jiān)管還處于探索階段。首先是缺乏專門的項目監(jiān)管法律?！墩袠送稑宿k法》和《建設工程質量管理條例》等法律提及了政府監(jiān)管的部分內容，這些規(guī)定偏向于原則性和綱要性，在實際操作中缺乏指導性。這種針對項目監(jiān)管法律情況的缺乏，導致在實施監(jiān)管過程中缺乏政策指導，致使監(jiān)管力度不夠。其次在PPP項目中政府既是規(guī)則的制定者，又是項目的參與者和建設者，此種情況導致整個監(jiān)管過程缺乏公平性。最后是缺乏社會輿論監(jiān)督。社會輿論對公共項目的監(jiān)督有助于減少腐敗，提高工程質量。目前，我國的基礎設施建設透明度很低，在項目建設期間對項目的名稱、作用、預算和資金使用情況等信息進行全面的披露，缺乏完善的舉報制度，監(jiān)管者責任感的缺乏弱化了監(jiān)管效果。監(jiān)管過程的不透明在一定程度上影響農(nóng)發(fā)行投入資金的安全性。

四、幾點建議

(一)加快水利建設體制改革步伐

建議地方政府加快水利設施市場化建設步伐，大力推進水利產(chǎn)權的流轉和重組，通過拍賣、租賃、承包、股份合作等方式盤活存量資產(chǎn),籌集資金用于新的項目建設，為農(nóng)發(fā)行準入提供基礎，吸納更多的非財政資金參與水利建設。建議政府積極推進水利投融資改革工作，加快推進PPP、BOT等水利融資建設方式。做好水利投融資平臺作用,爭取地方政府注入土地等實物資產(chǎn)進行抵押貸款,或以水利工程特許經(jīng)營權、收費權質押等方式融資貸款。

(二)發(fā)揮財政資金和農(nóng)業(yè)政策性金融支持水利建設的合力

建議地方政府創(chuàng)新水利建設項目融資機制,擴大水利建設項目資金來源渠道，積極引導社會資本、民間資本、金融機構加大對水利建設的信貸支持力度。要充分發(fā)揮政策性金融機構作用,實現(xiàn)財政資金與政策性金融資金有機配合，提高資金使用效率，降低地方政府融資成本，提高資金的總體利用效率。

(三)加強金融產(chǎn)品創(chuàng)新，加大信貸支持水利建設力度

農(nóng)發(fā)行要用足用好各類政策，在恪守國家政策邊界的同時，做好水利建設項目貸款的制度流程和管理辦法設計。要針對不同水利項目的特點，量身設計相應的金融產(chǎn)品。如春耕小型農(nóng)村水利建設貸款在風險可控的前提下，降低項目資本金比例。要根據(jù)大型水利工程和小型水利工程建設周期、還款來源的不同，制定科學嚴密的水利建設信貸進入標準。要創(chuàng)新服務方式，抽調精干力量，成立大項目服務組，專題營銷和輔導重點水利建設項目。對臨時性水利建設資金周轉貸款，要簡化辦貸條件，加快投放速度，以滿足水利建設的需要。

(四)通過政策性銀行代理財政支農(nóng)資金

在水利基本建設資金有限的情況下，地方政府要積極落實公共財政投入政策，建立健全水利建設穩(wěn)增長機制。要加大水利建設項目財政貼息力度，通過財政資金投入帶動政策性資金支持水利建設項目貸款持續(xù)增加。要拓寬農(nóng)發(fā)行信貸資金來源渠道，及時將國家支農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策落到實處。

(五)打造良好的金融生態(tài)環(huán)境

建議地方政府不斷優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境建設，為農(nóng)發(fā)行支持水利建設創(chuàng)造良好外部環(huán)境。要抓緊規(guī)范完善各類投融資平臺，按照PPP、BOT等運作方式要求向公司類實體轉變。特別是公益性水利建設項目，建議地方政府抓緊注入優(yōu)質資產(chǎn)，達到國家對地方政府融資平臺的標準。要加強項目的貸后監(jiān)管力度，創(chuàng)新工作措施，引導貸款企業(yè)樹立誠信意識，合規(guī)合法使用農(nóng)發(fā)行貸款。