國外貸援款項(xiàng)目績效審計存在的問題及深化的途徑

湖南省審計廳 蘇衡

國外貸援款項(xiàng)目績效審計通過對項(xiàng)目執(zhí)行的管理情況、項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、償還能力等方面的審計,對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行綜合分析評價,促進(jìn)了被審計單位改善經(jīng)營管理、提高外債項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。但目前在項(xiàng)目實(shí)際操作過程中仍存在一些不足之處。

一、對項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性評價領(lǐng)域尚待開拓

目前審計人員在關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)問題的時候，往往把主要甚至全部精力集中在項(xiàng)目立項(xiàng)決策程序的評價，而對于項(xiàng)目立項(xiàng)本身的科學(xué)性評價較少涉及，即對于項(xiàng)目“不可行性”的風(fēng)險因素分析過少，而忽視“不可行性”因素往往會導(dǎo)致決策的失誤。如某國外貸款加工廠項(xiàng)目，立項(xiàng)的程序都到位，在立項(xiàng)文件中對于加工廠項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益都有詳細(xì)的分析，但是忽視了“不可行性”因素（此種加工方式對于產(chǎn)業(yè)鏈的要求高，國內(nèi)并無此等上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套措施）的存在，造成項(xiàng)目的失敗。

二、項(xiàng)目期中績效審計尚未形成制度化

目前對于國外貸援款項(xiàng)目的期中審計尚停留在公證性審計的階段，國外貸援款項(xiàng)目審計雖然已經(jīng)有要求對項(xiàng)目年度計劃和資金年度計劃進(jìn)行關(guān)注，但在實(shí)踐中，很多項(xiàng)目執(zhí)行單位根本沒有嚴(yán)格執(zhí)行，而審計人員在審計過程中往往也沒有在這方面進(jìn)行更多的關(guān)注。

三、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益在績效評價中的權(quán)重問題沒有解決

國外貸援款項(xiàng)目，包括贏利性和非贏利性項(xiàng)目都會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，在兩種類型的項(xiàng)目評價過程中，各種效益所占權(quán)重存在差異的問題在目前的國外貸援款項(xiàng)目績效審計過程中尚未得到很好的解決。

四、國外貸援款項(xiàng)目績效評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系沒有建立

國外待援款項(xiàng)目涉及的行業(yè)多，項(xiàng)目單位包括企業(yè)、政府機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體等等，每個行業(yè)的項(xiàng)目都有各自的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)且可能不唯一，而國外貸援款機(jī)構(gòu)在設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)的時候，對于項(xiàng)目的社會效益和環(huán)境效益這方面的內(nèi)容往往缺乏有指導(dǎo)意義的定量評價指標(biāo)。這就造成在對國外貸援款項(xiàng)目的績效進(jìn)行審計的過程中，審計人員有時候采取的評價標(biāo)準(zhǔn)不同，往往會得出不同的審計結(jié)論，增加了審計的風(fēng)險。目前，績效審計中經(jīng)濟(jì)效益的定量評價指標(biāo)基本已經(jīng)建立，但社會效益和環(huán)境效益的評價指標(biāo)以定性的指標(biāo)居多。

五、審計發(fā)現(xiàn)問題多，分析較少，提出實(shí)質(zhì)性建議更少

在目前的審計實(shí)踐中，審計人員發(fā)現(xiàn)問題較多，但分析較少，更難以提出可操作的建設(shè)性的審計建議，如：項(xiàng)目執(zhí)行過程中，審計人員發(fā)現(xiàn)配套資金不到位，但往往沒有分析不到位的原因及可能產(chǎn)生的影響，只是提出建議有關(guān)部門促使配套資金到位這樣模糊的建議，并不具有可操作性。

六、審計人員的知識結(jié)構(gòu)不合理

審計人員目前缺乏比較全面的宏觀經(jīng)濟(jì)管理知識和相關(guān)的專業(yè)知識，如工程建筑知識、資金管理知識，金融外匯知識等等，目前審計人員往往僅從財務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上對項(xiàng)目績效進(jìn)行評價。

針對以上的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行深化和解決：

(一)時間上前移國外貸援款項(xiàng)目績效審計的關(guān)口

要對項(xiàng)目的科學(xué)性進(jìn)行評價，最重要的是要對項(xiàng)目的性質(zhì)、建設(shè)內(nèi)容，程序有非常深入的了解，筆者建議在審計制度設(shè)置上將審計關(guān)口前移，審計人員在項(xiàng)目立項(xiàng)的前期就應(yīng)該介入，并征求獨(dú)立的相關(guān)行業(yè)專家的意見。這一方面要求在具體操作上將審計參加項(xiàng)目前期工作列入相關(guān)的文件和制度；另一方面在審計機(jī)關(guān)每年制定審計計劃的時候，要和發(fā)改委和財政部門相互溝通，充分考慮對那些社會影響大的國外貸援款建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行前期介入。

(二)制度上確立國外貸援款項(xiàng)目績效審計的地位

將對國外貸援款項(xiàng)目進(jìn)行年度績效評價列入到相關(guān)法規(guī)當(dāng)中，使其制度化，并明確制定年度績效評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和方法等，短期內(nèi)財政部門可以考慮在簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議的時候?qū)⒛甓瓤冃гu價內(nèi)容加入到協(xié)議內(nèi)，或者另外頒布文件，作為績效衡量的一個部分，對那些執(zhí)行計劃比較好，效益比較高的項(xiàng)目單位貸款條件方面提供一定優(yōu)惠政策，對于執(zhí)行計劃不好項(xiàng)目單位給予一定的懲罰措施，這樣的激勵機(jī)制在一定的程度上能促進(jìn)項(xiàng)目單位更好地注重項(xiàng)目績效。

(三)方法上拓展國外貸援款項(xiàng)目績效審計的標(biāo)準(zhǔn)、方法

國外貸援款項(xiàng)目涉及的行業(yè)非常廣泛，項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的權(quán)重也各有不同，很難有一個大一統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)文件。筆者建議采用權(quán)重分析法，用德爾菲法確定贏利性項(xiàng)目和非贏利性項(xiàng)目中經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益各自的權(quán)重，可以考慮搜集一批工程建筑專家、財務(wù)專家、社會學(xué)者、環(huán)境專家的信息，特別是參加過世界銀行項(xiàng)目、亞洲開發(fā)銀行項(xiàng)目或者其他國際金融組織，外國政府貸款項(xiàng)目立項(xiàng)評估和中期評估的專家，建立一個國外貸援款項(xiàng)目的專家?guī)?，在需要對某一個項(xiàng)目確定績效權(quán)重的時候，在充分聽取專家組的意見的基礎(chǔ)上與被審計單位商定項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的權(quán)重。

對于項(xiàng)目社會效益和環(huán)境效益缺乏定量化標(biāo)準(zhǔn)的問題，筆者認(rèn)為在項(xiàng)目文件沒有對社會和環(huán)境效益明確提出量化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，審計人員可以根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行階段國內(nèi)外同行業(yè)的一些標(biāo)準(zhǔn)，包括政府部門一些執(zhí)行效果較好的項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，如，在評價一個項(xiàng)目能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會時，可以參考同樣投資額度的建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)作為評價指標(biāo)，在與被審計單位進(jìn)行溝通確認(rèn)后作為本次績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。

(四)人員素質(zhì)上加強(qiáng)對國外貸援款項(xiàng)目績效審計人員的培訓(xùn)

參加國外貸援款項(xiàng)目的審計人員大多是財務(wù)或者審計專業(yè)出身，對基本建設(shè)項(xiàng)目或者農(nóng)業(yè)、水利，林業(yè)、農(nóng)業(yè)等方面的知識了解不夠。筆者建議充分利用國外貸援款項(xiàng)目的培訓(xùn)部分的內(nèi)容，積極與被審計單位溝通，從項(xiàng)目一開始就派審計人員參加項(xiàng)目的培訓(xùn)，這一方面可以增加審計人員對項(xiàng)目的熟悉程度，另一方面也使審計人員對專業(yè)了解有幫助；另外，審計機(jī)關(guān)應(yīng)定期舉辦長期的基本建設(shè)的培訓(xùn)，要保證學(xué)習(xí)時間，基本建設(shè)的培訓(xùn)是一個系統(tǒng)學(xué)習(xí)的過程，審計機(jī)關(guān)可以制定一個5年計劃，充分利用本單位的基建審計人員的資源或者從大專院校請老師授課的方式對本單位的審計人員進(jìn)行培訓(xùn)，會收到比較好的效果。