杭州市蕭山區(qū)財(cái)政局 林玲

政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的監(jiān)管問題研究

杭州市蕭山區(qū)財(cái)政局 林玲

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要改革舉措。國務(wù)院財(cái)政部積極推廣PPP項(xiàng)目，并要求加快推進(jìn)示范項(xiàng)目的實(shí)施。隨著各地政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目試點(diǎn)的陸續(xù)鋪開，政府財(cái)政部門必須切實(shí)履行其中的監(jiān)督管理職責(zé)。本文主要對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目監(jiān)管進(jìn)行了全面分析，對(duì)私人部門盈利區(qū)間在部門成本與收益構(gòu)成基礎(chǔ)上做出了判斷，并對(duì)公共產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督提出了自己的看法，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)部門提供一些借鑒。

政府 社會(huì)資本合作 公共產(chǎn)品 監(jiān)管

當(dāng)前，隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的發(fā)展有了更廣闊的空間。PPP項(xiàng)目的主要作用是為社會(huì)公眾提供更多的服務(wù)產(chǎn)品，具有一定的公益性特征，但是社會(huì)中一些私營單位則主要以獲取更多的利益為最終目標(biāo)，這與政府服務(wù)社會(huì)的宗旨相違背，并與創(chuàng)造社會(huì)效益的目標(biāo)相矛盾。為此，政府部門要加強(qiáng)對(duì)私人部門盈利行為的監(jiān)管，防止出現(xiàn)違背社會(huì)公眾利益的行為。私人部門如果不能獲取一定的利益，與政府的合作關(guān)系也將瓦解，但如果私人部門獲得過多的私有利益，將使項(xiàng)目的公益性受損，造成公共財(cái)政資金的受損。為此，要想使項(xiàng)目的公共利益得以保護(hù)，就要做到合理盈利。

一、政府對(duì)公共產(chǎn)品監(jiān)管概述

隨著政府與私營單位合作的逐漸增強(qiáng)，政府對(duì)公共產(chǎn)品的監(jiān)管力度也在不斷提升，大部分學(xué)者都對(duì)政府監(jiān)管對(duì)象做了深入研究。有專家指出，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管呈現(xiàn)出了多樣化的趨勢(shì)，就是政府既要對(duì)盈利狀況進(jìn)行監(jiān)管，還要做好質(zhì)量監(jiān)管，并采取適當(dāng)?shù)募?lì)性監(jiān)管手段與管理機(jī)制；還有一部分專家認(rèn)為，要做好PPP項(xiàng)目的微觀狀況監(jiān)督，對(duì)盈利的質(zhì)量與現(xiàn)狀做出管理監(jiān)督。

有學(xué)者針對(duì)監(jiān)管的相關(guān)措施開展了諸多研究，并提出了綜合性的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)是非常有必要的，通過機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目做出全程的監(jiān)督與管理，指出要重點(diǎn)加強(qiáng)日常的監(jiān)督，逐漸取消傳統(tǒng)的政府部門監(jiān)管手段。還有專家對(duì)我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督問題做出了研究，指出要通過構(gòu)建監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)來保障公共利益不受損。

通過以上各個(gè)學(xué)者的研究我們可以了解到，政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目監(jiān)管問題得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，并使研究深入到了具體的私人部門，對(duì)私人部門的盈利狀況做出監(jiān)管，能夠有效控制其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的壟斷，防止出現(xiàn)私人部門牟取暴利的情況。

二、對(duì)PPP項(xiàng)目盈利狀況的監(jiān)管

通常情況下，私人部門所獲取的盈利是指PPP項(xiàng)目的運(yùn)行獲得利益，這些通過盈利獲取的收益減去成本就得出了最終應(yīng)該獲取的利潤。政府在對(duì)私人部門的盈利行為做出監(jiān)管時(shí)，要先對(duì)私人部門的成本構(gòu)成情況有細(xì)致的了解，再對(duì)私人部門的運(yùn)營收入進(jìn)行估算，與最終盈利數(shù)額進(jìn)行對(duì)比，從而判斷出私人部門是否處于“盈利不暴力”的區(qū)間內(nèi)。

(一)成本的構(gòu)成

PPP項(xiàng)目私人部門成本的構(gòu)成有建設(shè)成本與運(yùn)營成本兩方面。其中，建設(shè)成本是指建設(shè)期間的投入資金，而折舊則體現(xiàn)在運(yùn)營期間，再通過銷售使產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為資金流回投資者手中。因?yàn)镻PP項(xiàng)目在運(yùn)營的成本上有所差異，所以運(yùn)營成本的構(gòu)成不同。以軌道交通項(xiàng)目為例，軌道交通系統(tǒng)運(yùn)營當(dāng)中將產(chǎn)生非常多的消耗，比如能耗、設(shè)備損耗等基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用，還有工作人員的薪資支出、綜合運(yùn)營管理費(fèi)用等，其他行業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行也基本分為不同的費(fèi)用板塊，由此表現(xiàn)出運(yùn)營成本構(gòu)成是不同的。

(二)收益的構(gòu)成

首先，PPP項(xiàng)目收益可以通過直接向消費(fèi)者收費(fèi)的方式獲取。同樣以軌道交通項(xiàng)目為例，可以直接向消費(fèi)者收取一定的票款來獲取利益；而對(duì)于公路交通項(xiàng)目，可以向過往的車輛收取車輛通行費(fèi)來獲利；城市供水項(xiàng)目則能夠通過收取水費(fèi)來獲利，這種提供服務(wù)來獲利的行為既能體現(xiàn)出公益性還能使本行業(yè)得以可持續(xù)發(fā)展。

其次，以政府補(bǔ)貼的方式獲得利益。對(duì)于一些大型項(xiàng)目來說，因?yàn)橥顿Y巨大，后期運(yùn)營成本高，不能僅依靠票款去支付全部的成本，利益獲取依然要開辟新途徑，而政府補(bǔ)貼剛好可以解決這一問題。比如，某市地鐵線路最初的票價(jià)為3.22元，隨后，在普及了2元票價(jià)制以后，各線路分?jǐn)偤蟮钠眱r(jià)為1.05元，比原來的票價(jià)下降了很多，但地鐵的盈利卻減少了，為此，政府在當(dāng)年對(duì)地鐵各線路的票價(jià)補(bǔ)償提高到了5.2億元。政府補(bǔ)貼的額度要列入預(yù)算，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。因此對(duì)私營部門盈利的預(yù)測(cè)是監(jiān)管的首要任務(wù)，關(guān)系到項(xiàng)目的物有所值定性判斷和財(cái)政能否承受，是決定其項(xiàng)目可行與否的關(guān)鍵。

最后，可以通過衍生鋪業(yè)經(jīng)營的方式幫助經(jīng)營行業(yè)獲利。比如，在香港地區(qū)，大部分的地鐵公司都采用“地鐵+商業(yè)+物業(yè)”的經(jīng)營模式，可以在地鐵的周圍開發(fā)新的商業(yè)項(xiàng)目，但將原來的公共設(shè)施保留下來，采取只租不賣的經(jīng)營方式，從而確保地鐵商獲利更為穩(wěn)定、持續(xù)；而高速公路項(xiàng)目則會(huì)在服務(wù)區(qū)以及環(huán)線路段設(shè)置互通口，建設(shè)大型的商業(yè)綜合體或者是專業(yè)市場(chǎng)來獲取更豐厚的利益。

(三)對(duì)“盈利不暴力”的判斷

政府在項(xiàng)目監(jiān)管過程中，可以對(duì)私人部門的盈利情況做出判斷，并通過對(duì)私人部門虧損區(qū)間與盈利區(qū)間的對(duì)比判斷方式進(jìn)行監(jiān)管。如果成本小于收益則表示私人部門處于虧損的區(qū)間中，為了使政府與社會(huì)資本間的關(guān)系得以維護(hù)，就要依靠政府的補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)；如果收益基本抵消成本或略高于成本，則表示私人部門處于盈利區(qū)間內(nèi)，這正與政府倡導(dǎo)的“盈利不暴力”相契合；如果出現(xiàn)私人部門的收益大于成本的情況，這就表示私人部門當(dāng)前正處于暴利區(qū)間內(nèi)，將威脅到公眾利益，出現(xiàn)公共財(cái)政資金流失情況。

三、公共產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督

(一)公共產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定

因?yàn)楣伯a(chǎn)品存在一定的非競(jìng)爭(zhēng)性特質(zhì)，并且常占據(jù)市場(chǎng)的主導(dǎo)位置，消費(fèi)群體在產(chǎn)品質(zhì)量選擇上缺少主動(dòng)性，且公共產(chǎn)品涉及的領(lǐng)域廣，與人們的生產(chǎn)生活聯(lián)系密切，為此，在設(shè)定公共產(chǎn)品時(shí)要能做好產(chǎn)品的選擇與優(yōu)化，嚴(yán)格按照行業(yè)評(píng)定指標(biāo)執(zhí)行。

PPP項(xiàng)目中私人部門所提供的產(chǎn)品大部分都能與市場(chǎng)的需求相契合，存在一定的壟斷性，私人部門要想獲取更高的利益，并維持市場(chǎng)平衡，就要通過降低產(chǎn)品質(zhì)量來實(shí)現(xiàn)。為了確保公共產(chǎn)品質(zhì)量得到保證，政府就要通過設(shè)定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管。

(二)PPP項(xiàng)目中質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施

PPP項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有效運(yùn)行依靠的是良好的監(jiān)管機(jī)制，但當(dāng)前PPP項(xiàng)目還處于初步建設(shè)期間，有很多地方還不夠完善，為此，我國可以借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與成果，使機(jī)制能夠更為完善、科學(xué)?？梢栽O(shè)立公共產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保公共產(chǎn)品質(zhì)量能夠得到政府部門的有效監(jiān)督，維護(hù)公共利益，這也正是PPP項(xiàng)目監(jiān)管模式下倡導(dǎo)的內(nèi)容；可以不斷完善相關(guān)立法，充分借鑒與學(xué)習(xí)國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)使各項(xiàng)法律法規(guī)不斷完善。為確保公共產(chǎn)品的質(zhì)量得到保證，就要加快構(gòu)建《公共產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律體系，從法律與制度層面保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量。

四、結(jié)束語

本文主要以政府和社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目監(jiān)管為主要內(nèi)容，對(duì)具體盈利狀況的監(jiān)管方法和公共產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管進(jìn)行詳細(xì)論述，提出了自己的看法?？梢?，利用好政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的監(jiān)管模式，能夠做好對(duì)私人部門的監(jiān)督與管理，使社會(huì)公眾利益得以真正保障，政府與社會(huì)資本的價(jià)值與作用得以真正發(fā)揮。

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