郭玉梅，王高鋒

(湖北省安全生產(chǎn)監(jiān)督局，湖北 武漢 430071)

對于生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理，國務(wù)院曾先后公布了《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》和《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》，2002年在制定《安全生產(chǎn)法》時并未就生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理作出專門規(guī)定，僅在第七十三條規(guī)定“事故調(diào)查和處理的具體辦法由國務(wù)院制定”。依據(jù)該法律授權(quán)規(guī)定，國務(wù)院于2007年4月9日公布了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》(國務(wù)院令第493號，以下簡稱《條例》)。修訂以后的《安全生產(chǎn)法》雖然就生產(chǎn)安全事故的報告、搶救和調(diào)查以及相關(guān)責(zé)任作了規(guī)定，但是規(guī)定的卻較為簡單。因此，修訂后的《安全生產(chǎn)法》在第八十三條延續(xù)了修訂前第七十三條的授權(quán)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說《條例》的施行，為生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理工作提供了明確的法律依據(jù)，保障了事故調(diào)查處理工作的規(guī)范有序，但是也應(yīng)當(dāng)看到，由于事故調(diào)查處理工作本身的復(fù)雜性，加之《安全生產(chǎn)法》、《條例》在某些立法方面具體細(xì)節(jié)不完備，導(dǎo)致事故調(diào)查處理實際工作中存在一些問題，對此筆者依據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合事故調(diào)查處理工作實際談下對幾個問題的思考。

1 《條例》是《安全生產(chǎn)法》的配套法

有觀點認(rèn)為，根據(jù)法的效力位階，國務(wù)院制定的行政法規(guī)的效力低于全國人大及其常委會制定的法律，因而據(jù)此認(rèn)為《條例》屬于行政法規(guī)，其效力低于《安全生產(chǎn)法》、《道路交通安全法》等相關(guān)法律，從而導(dǎo)致其在適用《條例》時將其視為下位法予以排斥。對此觀點，筆者認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)模稐l例》應(yīng)該是《安全生產(chǎn)法》的配套法，而不是其下位法。一般來講，國務(wù)院制定行政法規(guī)主要有三類，第一類是實施性法規(guī)，即為了實施全國人大及其常委會的法律規(guī)定而制定的行政法規(guī)，諸如《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》等；第二類是自主性法規(guī)，即國務(wù)院依照《憲法》第八十九條的規(guī)定，為管理全國行政事務(wù)而自主制定的行政法規(guī)；第三類是授權(quán)性法規(guī)，即依照《立法法》第九條之規(guī)定，國務(wù)院經(jīng)全國人大授權(quán)而制定的行政法規(guī)。對于授權(quán)性立法，基本的法理觀點認(rèn)為“當(dāng)某一國家機關(guān)授權(quán)下級國家機關(guān)制定屬于自己立法職能范圍內(nèi)的法律、法規(guī)時，被授權(quán)的機關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)制定的該項法律、法規(guī)在效力上通常等于授權(quán)機關(guān)自己制定的法律或法規(guī)，但僅僅授權(quán)制定實施細(xì)則除外”[1]。那么對于《條例》來講，在《安全生產(chǎn)法》并未就事故調(diào)查處理作出規(guī)定的情況下，全國人大常委會在《安全生產(chǎn)法》中專門規(guī)定“事故調(diào)查和處理的具體辦法由國務(wù)院制定”，為此，國務(wù)院依據(jù)《安全生產(chǎn)法》制定的《條例》即屬于授權(quán)性法規(guī)，其雖然以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，但他是《安全生產(chǎn)法》的配套法，就其法律效力來講，是和《安全生產(chǎn)法》具有同等法律效力的，并非下位法。

2 《條例》的適用范圍

《條例》在其適用范圍上，將環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國防科研生產(chǎn)事故排除在外。這與《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定的排除對“消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全”適用的范圍不太一致。正是由于這種規(guī)定的不一致，致使許多生產(chǎn)經(jīng)營單位乃至是組織事故調(diào)查的政府部門對于《條例》的適用產(chǎn)生了疑慮。比如，對于道路交通事故和消防事故，究竟是適用《條例》還是適用調(diào)整其自身行業(yè)法律關(guān)系的規(guī)范？在司法實踐中，也經(jīng)常發(fā)生道路交通運輸企業(yè)、火災(zāi)事故責(zé)任單位、建筑施工及監(jiān)理單位等起訴安監(jiān)部門的案例，起訴的主要理由便是《安全生產(chǎn)法》在第二條中規(guī)定了排除適用范圍，而對于上述生產(chǎn)經(jīng)營單位來說，自身行業(yè)部門又存在調(diào)整其法律關(guān)系的特別法，依據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則，道路交通運輸單位、火災(zāi)事故責(zé)任單位、建筑施工及監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)分別適用《道路交通安全法》、《消防法》及《建筑法》等法律行政法規(guī)，而不應(yīng)當(dāng)適用《安全生產(chǎn)法》和《條例》。對此，筆者認(rèn)為其觀點是錯誤的。理由在于，其一，《條例》第二條規(guī)定并未排除道路交通事故、消防事故以及建筑施工事故，并且第二十條第二款明確規(guī)定“自事故發(fā)生之日起30日內(nèi)(道路交通事故、火災(zāi)事故自發(fā)生之日起7日內(nèi))，因事故傷亡人數(shù)變化導(dǎo)致事故等級發(fā)生變化，依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查的，上級人民政府可以另行組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查?！币簿褪钦f，《條例》已經(jīng)明確將道路交通、火災(zāi)事故納入了其調(diào)整范圍。而對于建筑事故，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》(國務(wù)院令第393號)第五十二條則作了明確規(guī)定*第五十二條：建設(shè)工程生產(chǎn)安全事故的調(diào)查、對事故責(zé)任單位和責(zé)任人的處罰與處理，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。，顯然是適用《條例》的，因而再無須贅述。其二，特別法優(yōu)于普通法是法律適用的一個原則，這個觀點是沒有問題的，但是，這個原則還有一個補充，那就是特別法沒有規(guī)定的仍然要適用一般法。對于道路交通事故來講，《道路交通安全法》除了第一百零二條規(guī)定外，沒有一條規(guī)定是針對道路交通運輸責(zé)任單位的，而第一百零二條也僅僅是規(guī)定對特大交通事故負(fù)有主要責(zé)任或者全部責(zé)任的專業(yè)運輸單位，由公安機關(guān)交通管理部門采取責(zé)令消除安全隱患這一行政處理措施而非處罰決定。至于火災(zāi)事故，則《消防法》共計七十四條對火災(zāi)事故責(zé)任單位的法律責(zé)任只字未提。在此情況下，按照適用一般法的原則，則應(yīng)當(dāng)適用《安全生產(chǎn)法》和《條例》。其三，2008年1月6日國家安監(jiān)總局辦公廳在給吉林省安監(jiān)局《關(guān)于道路交通事故行政處罰有關(guān)問題的復(fù)函》中明確指出，道路交通事故中涉及交通運輸企業(yè)的調(diào)查處理適用《條例》。2012年國家安監(jiān)總局辦公廳《關(guān)于廣東省汕尾市“4·4”較大道路交通事故行政處罰有關(guān)問題的復(fù)函》(安監(jiān)總廳管二函〔2012〕205號)中明確指出，“根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》的相關(guān)規(guī)定*《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》“二、凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，按照現(xiàn)行做法，仍由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)解釋”。，國家安全監(jiān)管總局作為國務(wù)院負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的行政主管部門，對工作中具體應(yīng)用《條例》的問題具有解釋權(quán)。”“道路運輸企業(yè)所屬營運車輛在生產(chǎn)經(jīng)營活動中違反有關(guān)安全生產(chǎn)法律規(guī)定造成的事故，屬于生產(chǎn)安全事故，安全監(jiān)管部門可以對負(fù)有事故責(zé)任的單位和有關(guān)人員的安全生產(chǎn)違法行為依法給予行政處罰”。為此，道路交通事故應(yīng)適用《條例》，也為司法審判機關(guān)的眾多案例所認(rèn)可的*《駁回再審申請通知書》(2015)濟行監(jiān)字第7號、《駁回再審?fù)ㄖ獣?2014)鄭行申字第49號等。。

3 事故調(diào)查的主體

《條例》第十九條規(guī)定，縣級以上人民政府是生產(chǎn)安全事故調(diào)查的主體，負(fù)責(zé)根據(jù)事故等級分類進(jìn)行事故調(diào)查。而調(diào)查的方式分為兩種：一種是由政府直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，另一種則是委托或者授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，對于未造成人員傷亡的一般事故，采取委托的方式交由事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。需要說明的是，對于后一種情形來講，究竟是采取委托方式還是授權(quán)方式，則有所區(qū)別。一般來講，行政委托與行政授權(quán)的區(qū)別在于四個方面。一是主體不同。行政委托的對象是行政機關(guān)、社會組織乃至個人；而行政授權(quán)的對象只能是組織，且這種組織一般不能是行政主體。二是權(quán)力來源或者依據(jù)不同。行政委托的權(quán)力來源于委托人；而行政授權(quán)的權(quán)力來源只能是法律和法規(guī)，其他的規(guī)章以及任何規(guī)范性文件均不得做授權(quán)規(guī)定。三是行使職權(quán)的名義不同。行政委托是以委托人的名義對外行使職權(quán)；而行政授權(quán)則是被授權(quán)組織以自己的名義對外行使職權(quán)。四是責(zé)任后果不同。行政授權(quán)使得本不具有行政主體資格的組織獲得了行政主體資格，能夠在授權(quán)范圍內(nèi)獨立承擔(dān)法律責(zé)任；而行政委托則不發(fā)生職權(quán)職責(zé)轉(zhuǎn)移，委托人對受托人的行為后果承擔(dān)責(zé)任。因此，在事故調(diào)查中，如果認(rèn)定屬于行政委托，那么作為委托人的政府必須對事故調(diào)查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任，但如果認(rèn)定是行政授權(quán)，則該依法授權(quán)的事故調(diào)查組要對事故調(diào)查結(jié)果獨立承擔(dān)法律責(zé)任。對此問題筆者認(rèn)為，《條例》中對于生產(chǎn)安全事故的調(diào)查行為，似應(yīng)認(rèn)定其為行政委托，由作為委托人的人民政府承擔(dān)責(zé)任較妥。

4 事故調(diào)查組的組成

4.1 《條例》第二十二條第二款中“有關(guān)”的理解和適用

《條例》第二十二條第二款規(guī)定“根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會派人組成，并應(yīng)當(dāng)邀請人民檢察院派人參加?！蹦敲丛趯嵺`中組建事故調(diào)查組時，所謂的“有關(guān)人民政府”和“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門”究竟是指哪些單位和部門，或者說“有關(guān)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么則認(rèn)識不一。根據(jù)國務(wù)院和地方人民政府組建事故調(diào)查組的實踐經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，這里的“有關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括以下幾種情形：一是與事故發(fā)生地有關(guān)，這主要是指事故發(fā)生地的人民政府；二是與事故發(fā)生單位或者生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)有關(guān)，包括事故單位的資產(chǎn)設(shè)備管理部門、生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)主管部門等，如管理國有企業(yè)的國有資產(chǎn)管理部門和管理道路交通運輸企業(yè)的道路交通運輸管理部門等等；三是與事故發(fā)生原因可能有關(guān)，如針對火災(zāi)事管理的消防部門等等。吸收有關(guān)政府和部門參加事故調(diào)查的益處在于便于事故調(diào)查處理工作的及時和順利展開，最大限度的減少事故調(diào)查和處理工作中來自地方政府和部門的阻力。也有觀點認(rèn)為行業(yè)管理部門往往是利害關(guān)系人，不必參加事故調(diào)查，應(yīng)回避[2]。筆者認(rèn)為，有關(guān)政府和部門參加事故調(diào)查有悖于基本的“利害關(guān)系回避”原則。雖然《條例》第二十三條也明確了一定的回避要求，即規(guī)定事故調(diào)查組成員與所調(diào)查的事故不能有直接利害關(guān)系，但現(xiàn)實生活中，與事故責(zé)任單位存在一定利害關(guān)系的往往是有關(guān)政府和部門，而代表該政府或部門參加事故調(diào)查的人員往往會出于地方或部門利益考慮，利用自己的特殊身份對事故的調(diào)查定性施加影響。比如在某地，參加事故調(diào)查的公安消防部門為了阻止將事故定性為火災(zāi)事故，不惜動用上級機關(guān)或者說服當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)來對事故調(diào)查組施加壓力。對此筆者認(rèn)為，既然《條例》第五條第二款、第三十九條就阻礙、干涉事故調(diào)查工作做了專門的規(guī)定*《條例》第五條第二款：事故發(fā)生地有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持、配合上級人民政府或者有關(guān)部門的事故調(diào)查處理工作，并提供必要的便利條件。第三十九條第一款：有關(guān)地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門有下列行為之一的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：…(三)阻礙、干涉事故調(diào)查工作的…。，那么基于回避原則，以后在修改《條例》時應(yīng)當(dāng)規(guī)定，與事故發(fā)生單位存在直接利害關(guān)系的有關(guān)政府和部門不應(yīng)參加事故調(diào)查，從而最大限度地確保事故調(diào)查的客觀公正。

4.2 事故發(fā)生單位所在地人民政府參加事故調(diào)查的問題

《條例》第二十一條規(guī)定：“特別重大事故以下等級事故，事故發(fā)生地與事故發(fā)生單位不在同一個縣級以上行政區(qū)域的，由事故發(fā)生地人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查，事故發(fā)生單位所在地人民政府應(yīng)當(dāng)派人參加”。從該條規(guī)定的立法技術(shù)來看，主要存在兩個問題：一是事故發(fā)生單位“所在地”如何認(rèn)定的問題。需要說明的是，我國《民事訴訟法》和《公司法》采用了“住所地”而非“所在地”這一表述，應(yīng)該說，《條例》中規(guī)定的“所在地”就是指“住所地”。那么，對生產(chǎn)經(jīng)營單位所在地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號)和《公司法》的規(guī)定進(jìn)行。二是事故發(fā)生單位所在地人民政府參加異地事故調(diào)查組的問題。《條例》在立法上采用了“應(yīng)當(dāng)派人參加”這一義務(wù)性表述，但實際事故調(diào)查中，一般組織事故調(diào)查的地方人民政府往往不會或者不愿邀請或告知事故發(fā)生單位所在地的人民政府。那么在這種情況下，事故發(fā)生單位所在地的人民政府參加事故調(diào)查的權(quán)利無法保障的。而且從目前司法實踐來看，有地方已經(jīng)出現(xiàn)人民法院以事故發(fā)生單位所在地人民政府沒有參加事故調(diào)查為由而否決事故調(diào)查組的合法性，進(jìn)而否決事故調(diào)查報告作為行政處罰主要證據(jù)的合法性。為此，建議在修改《條例》時，將該條表述修改為“事故發(fā)生地人民政府應(yīng)當(dāng)邀請事故發(fā)生單位所在地人民政府派人參加事故調(diào)查?！蹦敲纯赡苡腥藭?，事故發(fā)生單位所在地政府參加事故調(diào)查會不會和筆者前述的建議“利害關(guān)系回避”相矛盾？答案是否定的，因為事故發(fā)生單位可能會和其所在地的人民政府存在一定利害關(guān)系，但是從調(diào)查的公平公正角度出發(fā)，單位所在地人民政府參加事故調(diào)查更有利于避免事故調(diào)查中的地方保護(hù)主義，在一定程度上能夠維護(hù)事故單位的合法權(quán)益和加強后期對所在地的事故單位的安全監(jiān)督管理。

4.3 事故調(diào)查結(jié)論的形成

在實踐中，由于事故調(diào)查組成員較多，加之調(diào)查人員在知識構(gòu)成、經(jīng)驗積累和邏輯思辨等方面存在差異，因而面對同樣的事實，有時也很難得出相同結(jié)論或就結(jié)論的某一部分達(dá)成共識，從而導(dǎo)致事故調(diào)查成員之間就調(diào)查結(jié)論產(chǎn)生爭議乃至爭執(zhí)，影響事故調(diào)查的進(jìn)度和結(jié)論的形成。對此問題的解決，《條例》并未予以明確，僅是在第二十四條和第二十八條第二款分別規(guī)定了事故調(diào)查組組長的主持事故調(diào)查權(quán)和對事故信息公布的許可權(quán)。在《條例》頒布之前，一是1956年5月25日國務(wù)院通過的《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》將出具事故情況結(jié)論性意見的權(quán)力在交給勞動部門的同時，又做了有限度的保留，該規(guī)程第九條規(guī)定在工人職員傷亡事故報告中，對勞動部門提出的結(jié)論性意見在辦理過程中有不同意見的“可分別報告上級有關(guān)部門研究處理”。二是國務(wù)院1989年3月29日發(fā)布的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》則未涉足此問題。三是1991年2月22日公布的《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》(國務(wù)院第75號令)，將作出事故結(jié)論性意見的權(quán)力賦予了勞動部門，但同時規(guī)定政府對不同意見有最終裁決權(quán)。

那么，在事故調(diào)查意見不一致的情況下，究竟如何形成事故調(diào)查結(jié)論呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以事故調(diào)查組組長意見為準(zhǔn)。理由在于：一是事故調(diào)查處理既然屬于行政委托或者授權(quán)，而事故調(diào)查組組長系負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定，那么組長在結(jié)論意見分歧的情況下，對事故調(diào)查最終結(jié)論應(yīng)當(dāng)具有最終的決定權(quán)。二是從《條例》第二十四條立法規(guī)定來看，該條對于組長權(quán)限的表述使用了“主持”一詞，根據(jù)漢語大詞典的解釋，“主持”具有“負(fù)責(zé)掌握或處理”的含義，因而從語義中可以推出組長具有上述權(quán)限。三是從對事故調(diào)查處理的需要來看，由于《條例》對事故調(diào)查和報告規(guī)定了明確期限，因而賦予組長結(jié)論性決定權(quán)，有利于防止因調(diào)查組成員之間意見相左而對事故調(diào)查工作可能產(chǎn)生的久拖不結(jié)或相互推諉扯皮，從而確保事故調(diào)查工作的及時完成和責(zé)任追究的順利展開。此外，筆者認(rèn)為，今后在修訂《條例》時，一方面要明確規(guī)定事故調(diào)查組組長的職責(zé)，包括最終結(jié)論的做出權(quán)，同時也要規(guī)定調(diào)查組成員在對結(jié)論存在重大分歧的情況下，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)將具有分歧的結(jié)論上報組織事故調(diào)查的人民政府決定。

4.4 事故調(diào)查結(jié)論的報告主體

實踐中，事故調(diào)查工作結(jié)束之后，一般是由牽頭負(fù)責(zé)事故調(diào)查工作的單位以自己的名義向政府提交事故調(diào)查報告。對此問題筆者認(rèn)為值得商榷，理由在于：一是政府的事故調(diào)查權(quán)是委托給事故調(diào)查組而非該單位；二是牽頭負(fù)責(zé)單位只是以單位名義牽頭負(fù)責(zé)組織調(diào)查，其本身只是眾多的參與成員單位之一，與事故調(diào)查組并非同一主體，并且兩者之間不存在任何的管理關(guān)系；三是以牽頭負(fù)責(zé)單位名義提交事故報告內(nèi)容和結(jié)論，容易使事故調(diào)查行被誤解為該行政機關(guān)的具體行政行為而訴諸復(fù)議或者訴訟。因而筆者認(rèn)為，以牽頭負(fù)責(zé)單位名義向政府報告事故調(diào)查結(jié)果有所不妥，事故調(diào)查報告的主體應(yīng)當(dāng)是事故調(diào)查組。當(dāng)然，從程序完善上面考慮，筆者建議政府刻制一枚專門的“事故調(diào)查報告處理專用章”，便于在事故調(diào)查處理的過程使用，從而既可以避免事故調(diào)查過程中對外開展工作“有實無名”的問題，又可以有效避免可能會引起的復(fù)議和訴訟問題。

5 事故調(diào)查報告的可訴性分析

關(guān)于事故調(diào)查報告的可訴性問題爭論較多，一種觀點認(rèn)為事故調(diào)查報告不屬于行政行為或者具體行政行為，對其既不能申請復(fù)議也不能提起訴訟。另一種觀點則認(rèn)為事故調(diào)查報告屬于行政指導(dǎo)行為，對其不能申請行政復(fù)議和提起訴訟，而政府的批復(fù)行為則屬于具體行政行為，對其不服可以按照批復(fù)行為所涉及的當(dāng)事人的權(quán)益內(nèi)容和種類申請復(fù)議、提起訴訟和進(jìn)行申訴[3]，第三種觀點認(rèn)為事故調(diào)查報告屬于技術(shù)鑒定或者行政認(rèn)定或決定，對其不服可以申請再次鑒定或者再查[4]。第四種觀點認(rèn)為對事故調(diào)查報告不能申請復(fù)議和起訴但是對政府批復(fù)內(nèi)容可以申請復(fù)議和起訴。上述三種觀點均有自己的理論依據(jù)。實際上，隨著今年5月1日修訂后的《行政訴訟法》的實施，“具體行政行為”這一概念已經(jīng)消失在行政訴訟中，而代之以“行政行為”的概念。實際上，就事故調(diào)查報告性質(zhì)的爭論目的，無非是想解決其可訴性問題，即能否對事故調(diào)查報告單獨進(jìn)行司法審查的問題。筆者認(rèn)為，事故調(diào)查報告實際上包含兩個：一個是事故調(diào)查組的事故調(diào)查報告，另一個是政府批復(fù)后的事故調(diào)查報告。與此相對，則存在兩個行為：一個事故調(diào)查組經(jīng)過調(diào)查而形成報告的行為和一個政府批復(fù)事故調(diào)查報告的行為，而這兩個行為的性質(zhì)是不同的。

5.1 關(guān)于事故調(diào)查組形成的調(diào)查報告

筆者認(rèn)為，事故調(diào)查組做出的事故調(diào)查報告不屬于行政行為，不能對其申請復(fù)議和提起訴訟。一方面理由在于：首先從主體要件來看，行政行為主體包括國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；而事故調(diào)查組成員紛雜，由行政機關(guān)、司法機關(guān)和工會組織等組成(實際上很多地方還包含了黨委機關(guān)如紀(jì)委)，其行為主體顯然不符合行政行為的主體要件。其次從職權(quán)行使方面來看，行政主體能夠以自己名義獨立行使法律賦予的職權(quán)并承擔(dān)法律責(zé)任；而事故調(diào)查組則無法以自身名義獨立行使職權(quán)。再次從責(zé)任承擔(dān)方面來看，行政主體的權(quán)力來源在于法律授權(quán)；而事故調(diào)查組的調(diào)查權(quán)力則來源于委托，因而其無法對外獨立承擔(dān)法律責(zé)任。另一方面，從行政訴訟被告概念的三方面基礎(chǔ)要素---職權(quán)要素、行為要素、責(zé)任要素來看，也是不符合的。[5]

5.2 關(guān)于政府批復(fù)后的事故調(diào)查報告

筆者認(rèn)為，該行為應(yīng)屬于行政行為。理由在于：無論是從該行為的主體要件還是職權(quán)行使方面抑或是獨立責(zé)任承擔(dān)上，均符合行政行為的基本構(gòu)成條件，至于其究竟屬于那種行政行為則存有爭議。有人認(rèn)為其屬于行政程序行為；也有人認(rèn)為其屬于內(nèi)部行政行為。但是這里面有個問題，是不是所有的行政行為都是可訴的呢？答案是否定的。在行政訴訟非常發(fā)達(dá)的德國，其要求提起撤銷之訴的被訴措施必須屬于“一種調(diào)整(與事實行為相反)”、“一種國家權(quán)力行為(與私法上的行為相反)”、“一種個別情況(與抽象普遍的調(diào)整或規(guī)范相反)”和“具有對外效力(與純內(nèi)部行政行為相反)”[6]，顯然事故調(diào)查報告不完全具備上述特點。那么對于我們國家來說也存在一個行政訴訟受案范圍的問題，按照《行政訴訟法》規(guī)定，并不是對所有的行政行為都可以進(jìn)行司法救濟的，比如對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為諸如上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)請示的批復(fù)行為、程序性的通知行為等，是不屬于行政訴訟范圍的。[7]

政府對事故調(diào)查報告的批復(fù)行為屬于行政確認(rèn)行為，但是該種確認(rèn)卻是不可訴的。理由在于：行政確認(rèn)的行為內(nèi)容一般分為兩種，一種是對事實的確認(rèn)，一種是對法律關(guān)系的確認(rèn)。對事實的確認(rèn)是指該行政行為僅僅是確認(rèn)一種客觀存在事實，而該確認(rèn)行為在訴訟中是作為證據(jù)來出現(xiàn)和存在的。如公安機關(guān)交通管理部門對道路交通事故所做的事故事故認(rèn)定書*最高人民法院、公安部《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》第四條規(guī)定：“當(dāng)事人僅就公安機關(guān)做出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理?！?，而且這種行政確認(rèn)不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，僅僅是表明一種存在客觀狀態(tài)，因而具有不可訴性*全國人大法工委《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》的答復(fù)(法工辦復(fù)字【2005】1號)：“根據(jù)《道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門制作的交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟?！?。而對法律關(guān)系的確認(rèn)如民政部門的結(jié)婚登記行為，一經(jīng)確認(rèn)后便對男女雙方產(chǎn)生法律上的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，因而具有可訴性。針對政府的批復(fù)而言，其實質(zhì)是對事故發(fā)生的有關(guān)事故原因、性質(zhì)任等技術(shù)性問題作出的一種調(diào)查和認(rèn)定，即對事故客觀狀態(tài)描述的一種確認(rèn)，至于其中的有關(guān)責(zé)任追究也是建議性質(zhì)的，內(nèi)容涉及到司法、黨內(nèi)紀(jì)律處分以及生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部管理等多個方面，而且不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，經(jīng)批復(fù)后的事故調(diào)查報告在后續(xù)的處罰、處分和處理中是僅作為事實證據(jù)使用的，因而具有不可訴性。實際上，這里面還有一個操作性的問題，就是一旦將事故調(diào)查報告納入訴訟范圍的話，基于事故發(fā)生的時空性、事故認(rèn)定的專業(yè)技術(shù)性和事故調(diào)查過程的復(fù)雜性以及事故場景的不可復(fù)制及再生性，司法機關(guān)在現(xiàn)有的條件下也無法重新進(jìn)行事故調(diào)查認(rèn)定。

那么，事故調(diào)查報告不可訴是不是意味著其不受司法審查呢？不是的。筆者講的不可訴主要是指不能單獨對事故調(diào)查報告申請行政復(fù)議或者提起訴訟，并不排除復(fù)議機關(guān)或者司法機關(guān)在審查相關(guān)部門作出的行政處罰時，將其作為主要證據(jù)予以采信或者不采信。司法實踐中也多次出現(xiàn)因事故調(diào)查組組成不合法、批復(fù)主體不合法等原因，導(dǎo)致法院將事故調(diào)查報告作為非法證據(jù)予以排除，從而使行政處罰決定歸于無效的案例。實際上，從最高審判機關(guān)的司法解釋來看，也是將事故調(diào)查報告作為證據(jù)來審查的?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?關(guān)于進(jìn)一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見>的通知》(法發(fā)〔2011〕20號)第六條規(guī)定“審理危害生產(chǎn)安全刑事案件，政府或相關(guān)職能部門依法對事故原因、損失大小、責(zé)任劃分作出的調(diào)查認(rèn)定，經(jīng)庭審質(zhì)證后，結(jié)合其他證據(jù)，可作為責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)?！惫P者認(rèn)為，這里的所謂的“政府或相關(guān)職能部門依法對事故原因、損失大小、責(zé)任劃分作出的調(diào)查認(rèn)定”是應(yīng)當(dāng)包括事故調(diào)查報告的，換句話說，對于實行嚴(yán)格證明責(zé)任的刑事案件，最高審判機關(guān)尚且承認(rèn)其作為主要證據(jù)的效力，那么對于證明標(biāo)準(zhǔn)低于刑事案件的民事案件和行政案件來講，事故調(diào)查報告作為行政處罰主要證據(jù)的證明效力是不言而喻的。當(dāng)然，“無救濟則無權(quán)利”，從對事故調(diào)查報告進(jìn)行權(quán)利救濟的角度出發(fā)，筆者建議在修改《條例》時，能夠為不服事故調(diào)查報告的權(quán)利人制定一個權(quán)利救濟渠道，比如規(guī)定對事故調(diào)查報告結(jié)論不服的，可以向上級人民政府申請復(fù)核。

6 事故類行政處罰案件的實施

事故調(diào)查報告在獲政府批復(fù)同意后，在如何對事故責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行行政處罰的程序問題上，實踐中存在兩種不同的觀點：一種觀點認(rèn)為，有關(guān)機關(guān)可以直接依據(jù)政府批復(fù)同意的事故調(diào)查報告中的處罰建議要求，直接對責(zé)任單位和責(zé)任人作出行政處罰。另一觀點則認(rèn)為，被批復(fù)的事故調(diào)查報告中的處罰建議只能作為行政處罰的一個證據(jù)而非依據(jù)，有關(guān)機關(guān)在作出具體行政處罰前，要根據(jù)事故報告的調(diào)查內(nèi)容、結(jié)論和建議，結(jié)合其他證據(jù)材料來進(jìn)行綜合分析認(rèn)定，必要時應(yīng)進(jìn)行補充調(diào)查或者對相關(guān)證據(jù)進(jìn)行核實等。換句話說，依照此種程序，對有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人做出的行政處罰可能會和被批復(fù)的處罰內(nèi)容及建議不一致，甚至?xí)品鹿收{(diào)查報告中的某些結(jié)論和建議事項。

筆者認(rèn)為，從《條例》第三十二條的規(guī)定來看*第三十二條第二款：“有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分”。，其包含三層意思：其一，該條規(guī)定明確了處罰和處分依據(jù)，即要求有關(guān)機關(guān)按照政府的批復(fù)進(jìn)行行政處罰或者行政處分。理由在于筆者前文所述的，政府的批復(fù)行為屬于行政行為，行政行為具有拘束力、確定力和公定力，具體處罰機關(guān)作為政府的所屬部門，其有義務(wù)執(zhí)行該批復(fù)行為。其二，該條規(guī)定沒有賦予有關(guān)機關(guān)背離政府批復(fù)進(jìn)行重新調(diào)查取證的權(quán)力，根據(jù)“法不授權(quán)即禁止”的行政法理原則，有關(guān)機關(guān)無權(quán)重新調(diào)查和核實。其三，該條規(guī)定對處罰和處分機關(guān)的處罰和處分做了要求，即要求依據(jù)處罰和處分的權(quán)限及程序來做出，“權(quán)限”即有權(quán)無權(quán)處罰和處分的問題；“程序”即處罰和處分的步驟問題。由于行政處罰和行政處分是存在權(quán)利救濟途徑的，因而《條例》才對處罰、處分權(quán)限和程序做了特別強調(diào)。綜上，筆者認(rèn)為，有關(guān)機關(guān)對于事故責(zé)任單位和責(zé)任人的行政處罰和行政處分，完全可以依據(jù)政府對事故調(diào)查報告的批復(fù)意見作出，無需再重新進(jìn)行事實調(diào)查和證據(jù)搜集，但是必要的輔助性證據(jù)如當(dāng)事人身份執(zhí)照等材料和法人變更情況等，以及必要的詢問程序如當(dāng)事人對事故調(diào)查報告是否了解等程序，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)收集和實施。至于在行政處罰和行政處分過程中出現(xiàn)的，發(fā)現(xiàn)事故調(diào)查報告內(nèi)容和結(jié)論與客觀事實嚴(yán)重不一致，影響到責(zé)任承擔(dān)的，則應(yīng)該向組織調(diào)查的人民政府進(jìn)行書面報告，由人民政府決定事情的處理。

[1] 孫國華,朱景文.法理學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2011，254.

[ 2] 詹瑜璞.安全生產(chǎn)法的實踐和理論[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2011，375.

[ 3] 鄔燕云,曹彧,安全生產(chǎn)依法行政工作指引[M].北京:煤炭工業(yè)出版社,2013，209-210.

[ 4] 詹瑜璞.安全生產(chǎn)法的實踐和理論[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2011，376-379.

[ 5] 江必新.行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2015，158.

[ 6] [德]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華譯.北京:法律出版社,2003，212-214.

[ 7] 江必新.行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2015，123.