中美農(nóng)業(yè)信貸體系的差異與啟示

文獻標志碼：A

文章編號：1671-4806（2015）01-0001-04

收稿日期：2014-11-15

基金項目：江西省高校人文社科課題（jj1123）

作者簡介：賴娟（1975—），女，江西新干人，副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為農(nóng)村金融；劉立剛（1976—），男，江西贛州人，副教授，研究方向為經(jīng)濟理論與政策。

Differencesin Agricultural Credit Systembetween Chinaandthe United States

LAI Juan 1，LIUli-gang 2

(1. School of Economics and Management, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045 China; 2. Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000, China)

Abstract：Based on analysis of main differences in agricultural credit system between China and the United States from the aspects of agricultural credit management system and policy, system of agricultural credit institutions, and operating environment of credit institutions, this paper points out that China's agricultural credit insufficiency lies in the lag of system construction, imperfect system of credit institutions, and lack of credit guaranty and supporting services. Moreover, some policy suggestions are made to improve the agricultural credit system in China.

Key words：agricultural credit system; insufficient agricultural credit; policy suggestions

一、引言

工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距拉大，加之信貸資金的趨利性，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金約束成為各國面臨的共同問題。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性、重要性使各國政府不得不費盡心思構(gòu)建獨立的農(nóng)業(yè)信貸體系，以促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展。歐洲作為工業(yè)文明發(fā)源地，最早發(fā)現(xiàn)這一問題，也是最早構(gòu)建農(nóng)業(yè)信貸體系的地區(qū)。歐洲的經(jīng)驗成為其他國家如美國、日本等國學(xué)習(xí)的范本，并被不斷地改良與完善以適應(yīng)各國不同的國情。其中，美國的學(xué)習(xí)可謂是“青出于藍，而勝于藍”，建立了一套持續(xù)性發(fā)展良好的農(nóng)業(yè)信貸體系。

20世紀初的美國，與如今的中國國情相似，農(nóng)村家庭占人口比重最大，信貸約束是農(nóng)民面臨的最嚴重的問題之一。當時美國政府派出一支代表團去研究歐洲的農(nóng)民合作信貸系統(tǒng)，依據(jù)考察結(jié)果通過了著名的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案（1916年），并在此法案的規(guī)范下創(chuàng)建了美國農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)。此后，美國政府在解決實際問題過程中不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)信貸法案，完善農(nóng)業(yè)信貸體系，使之為美國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒖萍蓟l(fā)展提供了有力的金融支持。中國當前正規(guī)的農(nóng)業(yè)信貸體系主要由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政銀行、村鎮(zhèn)銀行及一些小額貸款公司構(gòu)成。其中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要承辦與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的政策性貸款業(yè)務(wù)，主要為中長期貸款。其他金融機構(gòu)承辦的是農(nóng)村商業(yè)性貸款，主要信貸業(yè)務(wù)面向“三農(nóng)”，但不完全局限于“三農(nóng)”貸款。盡管看似完備的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)為中國“三農(nóng)”的發(fā)展提供了一定的信貸資金，但中國“三農(nóng)”所獲得的信貸支持一直低于其經(jīng)濟貢獻度。以2011年為例，當年中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的10.1%，而農(nóng)業(yè)貸款年末余額占各項貸款年末余額的4.46%，全年農(nóng)業(yè)貸款增加量占各項貸款增量的3.1%，農(nóng)戶貸款年末余額占各項貸款余額的5.67%。 ①這說明，中國目前的農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)支農(nóng)不足，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。盡管信貸支農(nóng)不足，但農(nóng)業(yè)信貸早已成為影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的重要因素之一。 [1]因此，發(fā)展中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟首要的任務(wù)是要健全中國的農(nóng)業(yè)信貸體系。

同是自上而下建立的農(nóng)業(yè)信貸體系，為何美國的農(nóng)業(yè)信貸體系有力地支持了美國大農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最大問題依然是信貸支持不足？本文試圖通過比較中美兩國的農(nóng)業(yè)信貸體系的差異，找到中國農(nóng)業(yè)信貸體系支農(nóng)不足的原因，并就如何完善中國農(nóng)業(yè)信貸體系提出一些政策建議。

二、中美農(nóng)業(yè)信貸體系的差異分析

（一）農(nóng)業(yè)信貸體系管理制度與政策差異

1.農(nóng)業(yè)信貸體系的立法層次不同

美國的信貸體系是1916年在美國總統(tǒng)簽署的《聯(lián)邦信貸法案》指導(dǎo)下，由政府牽頭建立的。聯(lián)邦信貸法案自1916年出臺以來，經(jīng)歷了數(shù)次修訂，目前主要法律框架沿用的是1971年修訂法案。此外，1987年農(nóng)業(yè)信貸法案和1996年農(nóng)業(yè)信貸體系改革法案對1971年法案做了較多內(nèi)容的補充。這一法案賦予農(nóng)業(yè)信貸委員會（簡稱FCA）對農(nóng)業(yè)信貸體系進行監(jiān)督、檢查、監(jiān)管和執(zhí)法的權(quán)力，同時也規(guī)定了農(nóng)業(yè)信貸體系（簡稱FCS）中所有機構(gòu)的目標與權(quán)限。 [2]也就是說，美國農(nóng)業(yè)信貸體系是在美國最高層次的法律規(guī)范下建立的，誕生之初就有了“頂層制度設(shè)計”，并且在這個頂層制度設(shè)計下，其信貸體系的層次分明，各層機構(gòu)的功能、目標及權(quán)限明確。在中國，整個金融體系的立法就相對落后，缺乏相對完備的法規(guī)體系，一直處于邊改革、邊設(shè)計、邊立法的過程中，更不用說農(nóng)業(yè)信貸體系。農(nóng)業(yè)信貸市場行為主體的法律依據(jù)多為部門規(guī)章制度、地方性管理辦法等，政出多門及法規(guī)之間相互沖突的情況時有發(fā)生，讓信貸機構(gòu)無所適從。

2.關(guān)于政府與農(nóng)業(yè)信貸市場主體的職能界定存在差異

聯(lián)邦信貸法案為美國農(nóng)業(yè)信貸體系設(shè)立了制度框架，規(guī)范了信貸體系中各行為主體的職責(zé)，最重要的是，該制度框架體現(xiàn)了政府與市場主體的職能差異，即政府是農(nóng)業(yè)信貸體系的監(jiān)管者、引導(dǎo)者，而信貸機構(gòu)是農(nóng)業(yè)信貸體系的經(jīng)營者，政府不能干預(yù)具體信貸機構(gòu)的貸款行為。雖然農(nóng)業(yè)信貸體系主要信貸機構(gòu)最初由政府出資扶持創(chuàng)建，但法律只賦予政府監(jiān)管職能，并嚴格限制政府參與信貸機構(gòu)的經(jīng)營管理，同時設(shè)計了政府資金退出機制。在中國，雖然《商業(yè)銀行法》《信用社管理辦法》等法律法規(guī)賦予銀行自主經(jīng)營的權(quán)利，但由于歷史原因，政府對銀行經(jīng)營權(quán)的干預(yù)由來已久，政銀不分是銀行商業(yè)化改革的阻力之一，農(nóng)業(yè)信貸體系也存在同樣問題。以農(nóng)村信用社為例，我國農(nóng)村信用社作為特殊歷史時期的產(chǎn)物，其產(chǎn)生與發(fā)展的歷程均帶有明顯的行政命令色彩，并非完全出于自愿與互助的目的。 [3]到目前為止，農(nóng)村信用社管理人員還由地方政府任命，農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理經(jīng)常受到地方政府的干預(yù)。

3.農(nóng)業(yè)信貸支持政策存在差異

美國支農(nóng)信貸政策的定向精準度高于中國。以稅收政策為例，其對農(nóng)業(yè)信貸余額占總貸款額25%之上的金融機構(gòu)給予免稅政策。 [4]中國的稅收優(yōu)惠政策以機構(gòu)身份作為標準而不是農(nóng)業(yè)信貸占比，如對農(nóng)村信用社的免稅政策。以機構(gòu)身份為標準的激勵政策是無效的，并不能促進農(nóng)業(yè)信貸數(shù)量的增加，農(nóng)村信用社不斷將信貸資金轉(zhuǎn)向城市的沖動即能說明這一點。

（二）農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)體系差異

1.農(nóng)業(yè)信貸管理機構(gòu)獨立性不同

美國農(nóng)業(yè)信貸體系有獨立的管理機構(gòu)，即美國農(nóng)業(yè)信貸管理局（簡稱FCA）。FCA創(chuàng)建于1933年，是美國聯(lián)邦政府轄下的獨立行政機構(gòu)，專門負責(zé)針對農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)制定相關(guān)法律法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行情況，以確保農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)的穩(wěn)健運行。中國農(nóng)業(yè)信貸監(jiān)管機構(gòu)是中國銀監(jiān)會的一個部門，監(jiān)管方式與對其他商業(yè)銀行的監(jiān)管無異。 [5]

2.農(nóng)業(yè)信貸經(jīng)營機構(gòu)的多樣性不同

美國農(nóng)業(yè)信貸體系的經(jīng)營機構(gòu)由聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期銀行、聯(lián)邦土地銀行協(xié)會、生產(chǎn)信貸協(xié)會、合作社銀行、農(nóng)民家計局、商品信貸公司和農(nóng)村電氣化管理局等機構(gòu)組成，并且各自專注于不同類型的農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)。聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦中期銀行主要辦理是銀行批發(fā)業(yè)務(wù)，即向其對應(yīng)的聯(lián)邦土地銀行協(xié)會和生產(chǎn)信貸協(xié)會提供貸款服務(wù)，由聯(lián)邦土地銀行協(xié)會和生產(chǎn)信貸協(xié)會再向協(xié)會成員發(fā)放貸款。合作社銀行為農(nóng)牧漁民的合作組織，即合作社發(fā)放貸款，支持合作社的建立，并保持有效經(jīng)營規(guī)模所需的信用。中國的農(nóng)村金融機構(gòu)體系名義上是由政策性銀行（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、商業(yè)銀行（農(nóng)業(yè)銀行、郵政銀行）和合作性銀行（農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行）組成，形成多元化金融機構(gòu)體系，但實際上只存在政策性銀行和商業(yè)性銀行兩種金融機構(gòu)，且商業(yè)性銀行無論是管理體制還是業(yè)務(wù)范圍，差異性都很小。

（三）農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)經(jīng)營環(huán)境差異

1.信貸配套服務(wù)環(huán)境不同

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險性是信貸風(fēng)險主要來源之一。為此，美國建立了農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系提高借款人的償貸能力。中國目前已開展了政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，但尚處試點階段，保險模式還不完善，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力有限，農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)信貸相結(jié)合的信貸模式也未建立。

2.信貸擔(dān)保條件不同

美國農(nóng)業(yè)信貸體系建立在農(nóng)地私有化基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地流通市場完備，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是農(nóng)業(yè)信貸資金來源的主要抵押擔(dān)保品。在中國，農(nóng)業(yè)用地一直被法律視為非抵押品，不能用于抵押擔(dān)保，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸因缺乏有效抵押物而難以發(fā)展。2013年11月召開的十八屆三中全會提出將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)視為財產(chǎn)權(quán)，可以用以抵押擔(dān)保，這將為農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保條件的改善開創(chuàng)政策與法律條件。

三、中國農(nóng)業(yè)信貸體系支農(nóng)不足的原因

通過對比中美農(nóng)業(yè)信貸體系的差異，發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)信貸體系支農(nóng)不足的原因主要在于制度建設(shè)滯后、機構(gòu)體系不完善、信貸抵押與配套服務(wù)不足。

（一）制度建設(shè)滯后

俗話說“無規(guī)矩不成方圓”，制度建設(shè)滯后從以下幾個方面影響農(nóng)業(yè)信貸體系功能的發(fā)揮：其一，在沒有目標明確的法律、制度指引下，政府財政支農(nóng)資金支付隨意性和不穩(wěn)定性增加。農(nóng)業(yè)是一個高風(fēng)險、低收益產(chǎn)業(yè)，具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，在工業(yè)化社會，難以依靠自身的吸引力，將信貸資金引入。所以，政府需要運用一定的財政資金，在一個相對穩(wěn)定的規(guī)則下，參與農(nóng)業(yè)信貸體系，支持農(nóng)村商業(yè)性金融的可持續(xù)發(fā)展。其二、缺乏前瞻性的頂層制度設(shè)計的指引與規(guī)范，讓農(nóng)業(yè)信貸主體行為偏離改革設(shè)計初衷，農(nóng)村信用合作社的發(fā)展偏離原來的合作性質(zhì)就是最好的例子。第三、由于頂層制度建設(shè)滯后，法律法規(guī)對政府和銀行行為的界定不明，政府對銀行的監(jiān)管與指導(dǎo)也存在隨意性，往往一屆政府一種監(jiān)管與指導(dǎo)思路，使銀行的經(jīng)營管理沒有一個穩(wěn)定的制度依據(jù)。此外，地方政府為政績考核之慮，往往有干預(yù)地方銀行經(jīng)營管理之沖動，使銀行信貸資金的投放有利于快速提高地方GDP增長速度，而農(nóng)業(yè)與農(nóng)村地區(qū)顯然不是促進地方GDP快速增長的信貸資金投放領(lǐng)域。

（二）機構(gòu)體系不完善

機構(gòu)體系不完善從兩方面影響農(nóng)業(yè)信貸體系的功能發(fā)揮：第一，單一的金融機構(gòu)體系導(dǎo)致信貸服務(wù)盲區(qū)，以同一家金融機構(gòu)滿足不同層次、不同類型的信貸需求，必然導(dǎo)致一些信貸需求無法得到滿足。因為金融機構(gòu)服務(wù)種類越多，在有限的資金來源下，信貸資金的分散度越高，相應(yīng)的單位經(jīng)營管理成本也就越高，金融機構(gòu)的理性選擇是，忽略一些類型的信貸需求，只滿足部分信貸需求。第二，單一的金融機構(gòu)體系也導(dǎo)致金融服務(wù)競爭不足，進而導(dǎo)致銀行服務(wù)創(chuàng)新動力不足。銀監(jiān)會的金融機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年一季度，農(nóng)村商業(yè)銀行的資產(chǎn)利潤率居銀行業(yè)之首，達1. 68% ②，說明農(nóng)村商業(yè)銀行的競爭對手少。

（三）信貸抵押與配套服務(wù)不足

信貸抵押與配套服務(wù)不足，影響商業(yè)性金融機構(gòu)進入農(nóng)業(yè)與農(nóng)村領(lǐng)域的積極性。農(nóng)村信貸抵押不足的原因主要在于中國農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)過少，資產(chǎn)的流動性也不足。信貸配套服務(wù)指的是與信貸相關(guān)的抵押品評估與拍賣、抵押品保險、信用評估以及信用擔(dān)保等中介服務(wù)。到目前為止，中國的農(nóng)業(yè)保險覆蓋率還不高，農(nóng)產(chǎn)品抵押和土地經(jīng)營權(quán)抵押評估與拍賣中介建設(shè)尚處起步階段，且多是地方政府發(fā)起的非市場組織，信用評估與信用擔(dān)保中介機構(gòu)在農(nóng)村是幾乎沒有，中國人民銀行的征信體系也只收集到部分有信貸經(jīng)歷的農(nóng)戶信息。

四、完善中國農(nóng)業(yè)信貸體系的政策建議

第一，在不違反基本金融制度前提下，建立獨立的農(nóng)業(yè)信貸法規(guī)體系，作為農(nóng)業(yè)信貸頂層制度設(shè)計。農(nóng)業(yè)信貸頂層制度設(shè)計應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：一是農(nóng)業(yè)信貸政策與目標；二是政府部門的監(jiān)管職責(zé)范圍；三是政策性信貸資金的使用范圍與運作原則；四是農(nóng)業(yè)信貸及相關(guān)中介機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限；五是農(nóng)業(yè)信貸資金籌集與使用原則；六是農(nóng)業(yè)信貸抵押擔(dān)保相關(guān)規(guī)則。

第二，建立一個專業(yè)投資于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、市場化運作的新型農(nóng)業(yè)信貸中介機構(gòu)體系，確保支農(nóng)信貸資金供給。雖然目前有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政銀行、村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機構(gòu)提供支農(nóng)信貸資金，但他們的資金來源主要是吸收存款和同業(yè)拆借，資金來源有限，且信貸資金的運用也不受法律限制，專項用于農(nóng)業(yè)信貸。所以，要加大信貸支農(nóng)力度，勢必要建立一個新型金融機構(gòu)能通過其他渠道吸收社會資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。一些地方試點的土地銀行可以作為這種新型農(nóng)業(yè)信貸中介的雛形。土地銀行可以用土地經(jīng)營權(quán)作為抵押品向社會發(fā)行債券，將募集的資金專門用于“三農(nóng)”貸款。

第三，調(diào)整中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性支農(nóng)業(yè)務(wù)范圍，將可以市場化運作的農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)交由普通商業(yè)銀行或新型農(nóng)業(yè)信貸中介去做，從“三農(nóng)”發(fā)展角度重新定位農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍。然而，目前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信貸業(yè)務(wù)主要分三大塊：糧棉油類貸款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和其他貸款。貸款對象以企事業(yè)法人機構(gòu)為主，農(nóng)村家庭戶基本被排除在政策性金融服務(wù)范圍之外。因此，很有必要將政策性貸款對象擴大到農(nóng)村家庭戶，這將有利于鼓勵農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施進行改造，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行長遠發(fā)展規(guī)劃。

第四，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，釋放農(nóng)村土地的資本屬性，從國家法律層面確保農(nóng)村土地的抵押權(quán)能，以土地要素的流動帶動資本要素流動，活化農(nóng)村金融市場。

第五，加快建立農(nóng)村信貸服務(wù)中介機構(gòu)體系。農(nóng)村信貸服務(wù)中介機構(gòu)包括農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)登記評估、信用擔(dān)保、農(nóng)村土地及其他固定資產(chǎn)流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)等，這些機構(gòu)建立初期可由政府發(fā)起設(shè)立，待機構(gòu)運轉(zhuǎn)到一定規(guī)模再轉(zhuǎn)讓給民間企業(yè)經(jīng)營，也可由民間資本直接組建，政府給予一定期限的稅收優(yōu)惠政策。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于2012年《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒》。

②中國銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會官網(wǎng)統(tǒng)計信息欄，http://www.cbrc.gov.cn。