楊貴華（集美大學(xué)法學(xué)院，福建廈門　361021）

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民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的培育發(fā)展及其監(jiān)管

楊貴華
（集美大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361021）

［摘要］民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織以街道或社區(qū)為服務(wù)范圍，以社區(qū)居民為服務(wù)對(duì)象。隨著社區(qū)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織不斷增多，但在發(fā)展中存在一些亟需解決的問題。為此，政府要從如下方面履行職能：一是在培育、扶持新型社區(qū)服務(wù)組織上“給力”；二是探索與民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織相適應(yīng)的注冊(cè)和備案制度；三是制定促進(jìn)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織健康發(fā)展的優(yōu)惠政策和法律；四是加強(qiáng)監(jiān)督和管理；五是鼓勵(lì)社會(huì)力量、社區(qū)單位和居民向非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)組織捐贈(zèng)。同時(shí)，要從如下方面強(qiáng)化民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織自身的能力建設(shè)：一是以服務(wù)社區(qū)居民為核心，不斷提高對(duì)社區(qū)居民的吸引力；二是培養(yǎng)和引進(jìn)專門人才；三是完善組織治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范服務(wù)行為，提升社會(huì)公信力；四是增強(qiáng)資金募集和資源動(dòng)員的能力。

［關(guān)鍵詞］民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織；政府；社區(qū)；居民；社會(huì)管理

［中國(guó)分類號(hào)］D678

長(zhǎng)期以來，街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織，一直肩負(fù)著聯(lián)系群眾、服務(wù)居民的重任。進(jìn)入改革開放新時(shí)期以后，基層社會(huì)管理和服務(wù)的任務(wù)加重、服務(wù)范圍空前拓展，這就要求在發(fā)揮原有組織主導(dǎo)作用的同時(shí)，創(chuàng)設(shè)和培育社區(qū)公共服務(wù)、福利服務(wù)的新載體。社區(qū)新型服務(wù)組織正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生的。其中，民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織具有特殊的地位和重要性，但是，也有一些問題需要破解。本文擬就此作一探討。

一、民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的概念及其特征

民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織與民辦非企業(yè)單位（其實(shí)稱“民辦社會(huì)服務(wù)組織”更貼切些）是兩個(gè)關(guān)系十分密切的概念。但民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織又有其自身的特質(zhì)，一是以街道或社區(qū)基層社會(huì)管理單元為服務(wù)范圍，其中有的在街道轄區(qū)內(nèi)開展服務(wù)活動(dòng)，有的在社區(qū)層面開展服務(wù)。二是以社區(qū)居民為服務(wù)對(duì)象。這兩點(diǎn)將民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織與其他民辦社會(huì)服務(wù)組織（即民辦非企業(yè)單位）作了一定的區(qū)分。還需要指出的是，社區(qū)中還有尚未登記（有的是未達(dá)到登記條件，有的則是不愿意登記），但事實(shí)上是在從事社區(qū)非營(yíng)利服務(wù)的組織。這些組織是我們研究非營(yíng)利民辦社區(qū)服務(wù)組織時(shí)尤其需要予以關(guān)注的。其實(shí)，“社會(huì)組織”本來就是非營(yíng)利組織，我們?cè)凇吧鐓^(qū)服務(wù)組織”之前要加上“非營(yíng)利”的限定，是因?yàn)樵谖覈?guó)大陸，“社區(qū)服務(wù)”是一個(gè)被寬泛使用的概念，社區(qū)服務(wù)組織也呈現(xiàn)了多元并存的局面。其中，有些是營(yíng)利性的組織（企業(yè)），如家政服務(wù)公司、物業(yè)公司、保潔公司等。而我們這里所關(guān)注和研究的是非營(yíng)利服務(wù)組織。還有的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如上面介紹的區(qū)、街兩級(jí)社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，雖然是面向社區(qū)開展非營(yíng)利服務(wù)，但它們是由基層政府及其派出機(jī)關(guān)——街道辦事處——舉辦的，因而不屬于民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織。民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織目前尚處于發(fā)育之中，如由社會(huì)力量舉辦的面向老、幼、孤、殘等特殊群體的專門化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，如殘疾人服務(wù)社、民辦老人公寓，居家養(yǎng)老服務(wù)社；由社會(huì)力量舉辦的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社會(huì)工作站等；由社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)組織舉辦或管理的社區(qū)老人日間照料室、社區(qū)老年服務(wù)活動(dòng)中心、社區(qū)小學(xué)生課外輔導(dǎo)服務(wù)站；等等。社區(qū)服務(wù)組織和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，通常人們把更為正規(guī)的實(shí)體性服務(wù)組織稱之為服務(wù)機(jī)構(gòu)。

民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織具有如下特征：（1）社會(huì)性：社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的。（2）非營(yíng)利性：不以營(yíng)利為目的，可以有盈利，但不能分紅。（3）公益性：以增進(jìn)社區(qū)公益和居民福祉為目的。（4）社區(qū)性：以街道或社區(qū)基層社會(huì)管理單元為服務(wù)范圍，并以社區(qū)居民為主要服務(wù)對(duì)象。（5）正式與非正式并存：民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織中既有正式登記注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位，也有未登記非正式的社區(qū)服務(wù)組織。

二、民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的發(fā)展和存在的問題

1.民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織開展社區(qū)福利服務(wù)、公共服務(wù)的積極探索

隨著社區(qū)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)不斷增多。它們能根據(jù)社區(qū)居民的服務(wù)需求開展服務(wù)和運(yùn)營(yíng)，并開始向?qū)ｉT化和專業(yè)化方向發(fā)展。目前，民辦非營(yíng)利服務(wù)組織，既有正式注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位，也有未登記的非正式社區(qū)服務(wù)組織。其中，正式注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位開展服務(wù)的領(lǐng)域也很廣，主要分布在教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動(dòng)、民政、社會(huì)中介服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域中。這些組織都不以營(yíng)利為目的，但其內(nèi)部在性質(zhì)、功能、服務(wù)對(duì)象、運(yùn)作機(jī)制等方面又有著明顯的區(qū)別。有的靠有償服務(wù)的收費(fèi)來運(yùn)作。有的是低償服務(wù)，除了向服務(wù)對(duì)象收取較低的服務(wù)費(fèi)用外，還需要有政府的支持和社會(huì)的捐贈(zèng)。面向弱勢(shì)、弱能人群的福利服務(wù)是無償?shù)?，不能向服?wù)對(duì)象收費(fèi)，這就需要這些組織自己籌資，或由政府、社區(qū)、社會(huì)給予支持。至于社區(qū)公共服務(wù)，有的是有償?shù)?，但也有低償和無償?shù)?。目前，非營(yíng)利組織承接社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目特別是社區(qū)福利服務(wù)項(xiàng)目，絕大多數(shù)采取與基層政府或社區(qū)組織合作，從事社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)。具體合作形式有公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)或合同外包，民建公助、政府購(gòu)買服務(wù)等。

2.民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織發(fā)展存在的問題

（1）民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織數(shù)量少，發(fā)育不夠，可以用的資源十分有限，能力不足

目前進(jìn)入社區(qū)承接社區(qū)公共服務(wù)的民辦非企業(yè)單位不多，社區(qū)組織和社區(qū)居民組建的非營(yíng)利民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)更少，且發(fā)育不夠，基礎(chǔ)條件也薄弱，服務(wù)社區(qū)居民特別是特定群體的能力不足。一些社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，如社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)老年福利服務(wù)中心，多是由政府投資或利用發(fā)行彩票募集的資金籌建的，然后移交社區(qū)居委會(huì)管理和使用；也有的本來就是由社區(qū)居委會(huì)舉辦的，這些機(jī)構(gòu)并不具備獨(dú)立的法人資格，與居委會(huì)的權(quán)責(zé)邊界不清，更多的是扮演著居委會(huì)“手”或“腿”的角色，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。居民自我組建的草根性社區(qū)服務(wù)組織又難以達(dá)到注冊(cè)登記條件，相當(dāng)數(shù)量的組織甚至沒有備案。多數(shù)組織不僅硬件條件差，而且治理結(jié)構(gòu)不健全，組織的發(fā)起人往往又是管理者。工作人員又參差不齊，服務(wù)也缺少規(guī)范，尚未得到居民的普遍信任。

（2）民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織發(fā)展的環(huán)境有待改善

近年來，隨著社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境有了明顯改善，但依然不能適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)組織，也不能適應(yīng)社區(qū)民辦非營(yíng)利服務(wù)組織的發(fā)展要求。第一，相關(guān)的政策特別是法律法規(guī)建設(shè)滯后?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》1998頒布后尚未進(jìn)行再修訂。《條例》對(duì)民辦非企業(yè)單位登記所設(shè)置的條件過高，尤其是“雙重管理”，成為制約民辦非企業(yè)單位發(fā)展的一個(gè)瓶頸。民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織更有著自身的特殊性，依照現(xiàn)行《條例》與其他民辦非企業(yè)單位“一刀裁”式進(jìn)行登記，明顯不適應(yīng)社會(huì)組織建設(shè)的新形勢(shì)。針對(duì)這種情況，一些省、市近年來出臺(tái)政策降低了民辦非企業(yè)單位登記的門檻，有的還出臺(tái)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織（官方使用“社區(qū)民辦非企業(yè)單位”）“備案制”的政策，但多處于探索階段，尚未上升為法律法規(guī)。對(duì)其基本概念還沒有完全明確，法律地位也不完全明確。第二，社會(huì)和政府的支持還不夠。相對(duì)于其他正式的社會(huì)組織，民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織得到社會(huì)和政府的支持更少，不僅缺少基金會(huì)籌募資金的支持，也少有民間的捐贈(zèng)，政府部門及其代理組織往往是民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織唯一的資金來源渠道，但政府的支持又有不確定性。缺少資金、缺少場(chǎng)所和場(chǎng)地，是多數(shù)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織面臨的共同問題。

三、轉(zhuǎn)變政府工作方式、全面積極履行職能

培育和發(fā)展社區(qū)新型服務(wù)，政府尤其是基層政府負(fù)有重要職責(zé)?；鶎诱捌渑沙鰴C(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)建設(shè)和基層社會(huì)管理改革創(chuàng)新的要求，主動(dòng)轉(zhuǎn)變工作方式，全面積極履行其職能。當(dāng)前，要做好如下工作。

1.在培育、扶持新型社區(qū)服務(wù)組織上“給力”

在領(lǐng)域高度分化的現(xiàn)代，政府要履行提供公共服務(wù)的職能，自覺將自己塑造為“服務(wù)型政府”，社會(huì)主義制度下的人民政府更應(yīng)如此。但我們對(duì)“服務(wù)型政府”不能作簡(jiǎn)單化的理解。公共服務(wù)有范圍和層次的區(qū)分。在社區(qū)公共服務(wù)中，政府是主要推動(dòng)者和提供者，但政府更多地是要扮演好社區(qū)公共服務(wù)掌舵者、政策制定者、資金等資源的提供者、服務(wù)監(jiān)管及協(xié)調(diào)者的角色，而具體的社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)可更多地交由社區(qū)新型服務(wù)組織承接或生產(chǎn)。為此，要改進(jìn)政府提供服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)由政府招聘人員直接組織開展服務(wù)轉(zhuǎn)向委托服務(wù)（即委托街道和社區(qū)層面設(shè)置的公共服務(wù)平臺(tái)來完成，并實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨事轉(zhuǎn)），專業(yè)性的福利服務(wù)和公共服務(wù)還可采用購(gòu)買服務(wù)、合同外包、公建（辦）民營(yíng)、民辦公助等方式由民辦非營(yíng)利服務(wù)組織甚至企業(yè)來承接。在國(guó)外，政府的財(cái)政資助也是非營(yíng)利組織開展服務(wù)的重要資金來源。盡管各國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的支持程度有很大差異。但按照約翰·霍普金斯非營(yíng)利比較項(xiàng)目的研究，在39個(gè)有可靠數(shù)據(jù)支持的國(guó)家中，社會(huì)組織收入中政府資助與慈善捐贈(zèng)的比例是2：1（分別為36%和15%）。其中，14個(gè)政府主導(dǎo)的國(guó)家，政府是社會(huì)組織的最大收入來源。值得注意的是，這些國(guó)家同時(shí)也擁有最大規(guī)模的非營(yíng)利部門。這表明政府的支持對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)壯大有著密切的關(guān)系。在其他25個(gè)國(guó)家里，提供服務(wù)收取費(fèi)用是社會(huì)組織的主要資金來源，但政府資助仍然有一定的規(guī)模。在美國(guó)，從特定邊際來看，政府對(duì)社會(huì)組織的資助仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過慈善捐贈(zèng)（政府資助占49%，慈善捐贈(zèng)占13%）。很明顯，政府依靠社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)已成為一種普遍形式，在那些發(fā)達(dá)的工業(yè)國(guó)家，尤其如此［1］。

在我國(guó)當(dāng)下的社區(qū)服務(wù)發(fā)展中，要重點(diǎn)扶持公益慈善類、社會(huì)福利類、公共服務(wù)類民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織。目前，一些城市，在城區(qū)和街道轄區(qū)設(shè)置“孵化園”，無償為公益慈善類、社會(huì)福利類等機(jī)構(gòu)提供服務(wù)辦公場(chǎng)所，扶持其發(fā)育發(fā)展。有的街道如上海市浦東新區(qū)濰坊街道還在“社區(qū)服務(wù)中心”的基礎(chǔ)上加掛“社會(huì)組織服務(wù)中心”的牌子。社區(qū)服務(wù)中心的主要任務(wù)是開展社區(qū)的服務(wù)和管理，而社會(huì)組織服務(wù)中心的任務(wù)則主要是培育社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展起“孵化器”的作用。湖北省黃石市在探索“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理服務(wù)模式的過程中，各區(qū)都在社區(qū)層面建立了社會(huì)組織工作站，黃石港區(qū)還建立了社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展基金，推動(dòng)了社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，增強(qiáng)了社會(huì)的協(xié)同能力［2］。這些都是有益的探索。

2.探索與民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織相適應(yīng)的注冊(cè)和備案制度

1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布，這意味者民辦非企業(yè)單位的發(fā)展有了法律的保障。但《條例》規(guī)定，申請(qǐng)登記民辦非企業(yè)單位要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，再由登記管理機(jī)關(guān)審核登記，這實(shí)際上是一種“雙重登記管理制度”。一些申請(qǐng)者由于難以找到主管單位，也就無法登記從而獲得合法身份，草根性服務(wù)組織更是如此。針對(duì)這種情況，近年來，在社會(huì)管理體制改革創(chuàng)新和社會(huì)組織建設(shè)加快推進(jìn)的背景下，全國(guó)許多省（市）先后開始了社會(huì)組織直接登記的探索。

就民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織而言，對(duì)達(dá)到民辦非企業(yè)單位登記條件的，要求其進(jìn)行注冊(cè)登記。其中，慈善公益類民辦社區(qū)服務(wù)組織，可直接到民政部門申請(qǐng)注冊(cè)登記，而非公益服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織和法律法規(guī)、政策文件明確需進(jìn)行前置審批的事項(xiàng)，須取得業(yè)務(wù)主管部門和鎮(zhèn)（街）有關(guān)部門許可后方可申請(qǐng)注冊(cè)登記。但要簡(jiǎn)化注冊(cè)手續(xù)，尤其是降低注冊(cè)資金的門檻。對(duì)尚未達(dá)到民辦非企業(yè)單位登記條件的民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織，可實(shí)行備案制。申請(qǐng)備案的要將負(fù)責(zé)人和所有人員花名冊(cè)、住址、活動(dòng)地點(diǎn)，備案申請(qǐng)書及其他材料一并提交社區(qū)居委會(huì)，由社區(qū)居委會(huì)初審后報(bào)街道辦事處審批，街道辦事處批準(zhǔn)后報(bào)民政局備案。

3.制定促進(jìn)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織健康發(fā)展的優(yōu)惠政策和法律

就國(guó)家立法層面而言，建議制定社會(huì)組織所適用的稅法，以引導(dǎo)和激勵(lì)它們從事社會(huì)公共服務(wù)、慈善公益服務(wù)。在法規(guī)、法律沒有頒布之前，要探索制定促進(jìn)非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織健康發(fā)展的政策，尤其是對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、公共服務(wù)類民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織給予政策上的優(yōu)惠；還要通過改革財(cái)稅制度，引導(dǎo)和支持社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)一部分由政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障與社會(huì)福利功能。政府還可以給予民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織免稅、減免水電費(fèi)、無償提供場(chǎng)所或給予房租補(bǔ)貼等優(yōu)惠。近幾年來，一些城市的基層政府為促進(jìn)公益慈善類、社會(huì)福利類社會(huì)服務(wù)組織發(fā)展，專門建立“孵化園”，免費(fèi)提供場(chǎng)所、減免水電費(fèi)，吸引它們進(jìn)駐，為這些組織的起飛“助力”，收到積極的效果。

4.加強(qiáng)監(jiān)督和管理

對(duì)新型社區(qū)服務(wù)組織都需要加強(qiáng)監(jiān)管，而民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織屬于社會(huì)組織，對(duì)其監(jiān)管也是當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)管理改革創(chuàng)新面臨的新課題。在社會(huì)組織的監(jiān)管上，要改變以往重審批輕監(jiān)管的做法，強(qiáng)化各級(jí)社會(huì)組織登記管理部門的監(jiān)管、執(zhí)法職能。近年來，有的城市政府在民政部門之外獨(dú)立設(shè)置民間組織（或社會(huì)組織）管理局，有的在原有“民間組織（或社會(huì)組織）管理處”基礎(chǔ)上加掛“民間組織執(zhí)法監(jiān)察局處”。這些做法不只是增設(shè)機(jī)構(gòu)或簡(jiǎn)單地加掛一塊牌子，而是政府履行社會(huì)組織監(jiān)管職能的落實(shí)，不失為一種加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管的舉措。對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行年檢是規(guī)范社會(huì)組織管理、監(jiān)督社會(huì)組織活動(dòng)的常規(guī)制度，要在實(shí)踐總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。要探索對(duì)民辦非營(yíng)利服務(wù)組織（民辦非企業(yè)單位）的第三方評(píng)估制度，培育發(fā)展一批有資質(zhì)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，逐步建立民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的評(píng)估體系。同時(shí)，積極制定出臺(tái)有關(guān)社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，為社會(huì)組織發(fā)育發(fā)展提供法律保障。要發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，使其在陽(yáng)光下運(yùn)行，基本形成政府監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。

民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織多數(shù)規(guī)模小、分布散，又處于發(fā)育階段，監(jiān)管難度大，更要做好日常監(jiān)管工作。在民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的監(jiān)管中，社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處、區(qū)民政局有著各自的監(jiān)管職責(zé)，要在區(qū)民政局統(tǒng)一指導(dǎo)下，由街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)分層管理。街道辦事處職責(zé)有：（1）街道辦事處負(fù)責(zé)辦理本街道的民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織審查和備案；（2）監(jiān)督、指導(dǎo)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)，遵紀(jì)守法，在規(guī)定范圍內(nèi)開展活動(dòng)；（3）協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門查處民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的違法、違紀(jì)行為；（4）定期組織民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織學(xué)習(xí)有關(guān)法律、法規(guī)和有關(guān)政策，積極開展有益于社區(qū)居民的各項(xiàng)文體活動(dòng)，指導(dǎo)它們?yōu)樯鐓^(qū)建設(shè)服務(wù)；（5）負(fù)責(zé)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織年度檢查的初審。社區(qū)居委會(huì)職責(zé)有：（1）根據(jù)社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展和居民需要，培育成立民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織，協(xié)助街道辦事處對(duì)本社區(qū)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的材料初審和審報(bào)；（2）負(fù)責(zé)組織民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織不定期開展活動(dòng)；（3）及時(shí)向街道辦事處提供民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織活動(dòng)情況，根據(jù)社區(qū)居民需要，提出合理化（的）建議和意見；（4）監(jiān)督、指導(dǎo)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)，遵紀(jì)守法，按照規(guī)定范圍開展活動(dòng)，配合有關(guān)部門查處其非法活動(dòng)。

5.鼓勵(lì)社會(huì)力量、社區(qū)單位和居民向非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)組織捐贈(zèng)

慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度，是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)、一個(gè)民族文明程度的標(biāo)志。2011年，一些公益熱點(diǎn)事件引發(fā)媒體和公眾對(duì)慈善公益組織的關(guān)注和質(zhì)疑，一時(shí)間將中國(guó)的慈善公益組織推到了風(fēng)口浪尖。慈善公益組織的信譽(yù)受損，致使接受捐款困難，受到前所未有的壓力。面對(duì)這樣的發(fā)展困境，政府加強(qiáng)了監(jiān)管，社會(huì)各界特別是捐贈(zèng)者也對(duì)公益慈善組織建設(shè)和監(jiān)督提出許多合理的建議。慈善公益組織開始加強(qiáng)自律建設(shè)，力求重塑形象。但我們也應(yīng)該看到，慈善事業(yè)在我國(guó)的發(fā)展尚有很長(zhǎng)的路要走。當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，黨和政府要加強(qiáng)輿論宣傳和政策引導(dǎo)，在公民中大力倡導(dǎo)慈善意識(shí)，營(yíng)造慈善文化。要在全社會(huì)弘揚(yáng)慈愛精神，樹立行善美德，不論作為社區(qū)居民還是作為社會(huì)民眾都要把行善捐助當(dāng)成一種高尚行為，甚至是一種社會(huì)責(zé)任。

四、強(qiáng)化民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織自身的能力建設(shè)

“打鐵還需自身硬”。發(fā)展和壯大社區(qū)新型服務(wù)組織特別是民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織，從根本上說還需加強(qiáng)其自身的能力建設(shè)。社區(qū)新型服務(wù)組織特別是民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的能力建設(shè)有多種途徑和措施，這里著重強(qiáng)調(diào)如下幾點(diǎn)。

1.以服務(wù)社區(qū)居民為核心，不斷提高對(duì)社區(qū)居民的吸引力

任何一種組織的產(chǎn)生和存續(xù)，總是基于一定人群的需要。社區(qū)新型服務(wù)組織也不例外。社區(qū)新型服務(wù)組織的三種主要類型，不論是政府設(shè)置的社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)和機(jī)構(gòu)，還是民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織，抑或承接社區(qū)公共服務(wù)的營(yíng)利性服務(wù)組織，不僅在組織性質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)方式上有別于原有的社區(qū)組織；更為重要的是，它們?cè)诜?wù)社區(qū)居民方面各自有著自身的優(yōu)長(zhǎng)，因而能夠與原有社區(qū)組織形成互動(dòng)和互補(bǔ)。而社區(qū)新型服務(wù)組織要發(fā)展壯大，也必須以服務(wù)社區(qū)居民為核心。所謂以服務(wù)社區(qū)居民為核心，就是要立足社區(qū)實(shí)際，回應(yīng)并盡力滿足居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的需要。即便政府設(shè)置的社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)和機(jī)構(gòu)，雖然要完成基層政府部門和街道辦事處委托的工作，但基層政府尤其是街道辦事處的工作必須把服務(wù)社區(qū)、服務(wù)居民作為工作的重心才能“接地氣”。至于民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織，更要以居民的需求為第一信號(hào)，力求為居民提供方便、快捷、周到的服務(wù)。唯有如此，才能不斷提高對(duì)社區(qū)居民的吸引力，社區(qū)新型服務(wù)組織的發(fā)展才有深厚的民眾基礎(chǔ)，才能根深葉茂。

2.培養(yǎng)和引進(jìn)專門人才

對(duì)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織來說，培養(yǎng)和引進(jìn)專門人才，走專業(yè)化的道路十分重要。人才資源是第一資源。近年來，政府在招聘街道層面的社區(qū)事務(wù)受理中心或社區(qū)公共服務(wù)中心甚至是社區(qū)層面的公共服務(wù)站的從業(yè)人員時(shí)，要求條件都較高，不僅有學(xué)歷（如大專學(xué)歷以上）、年齡（如在35歲以下）等條件要求，還要統(tǒng)一組織筆試和面試以選拔人才。政府舉辦的社區(qū)福利機(jī)構(gòu)，在招聘部門管理人員和專業(yè)人員時(shí)設(shè)置的門檻也較高，但一線服務(wù)人員的招聘條件就低多了。就民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織而言，不同組織之間存在很大差異。但相對(duì)而言，正式注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位在招聘從業(yè)人員方面也有相應(yīng)的條件，一些崗位還有專業(yè)方面的要求；而未注冊(cè)的草根性服務(wù)組織尤其是非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的從業(yè)人員普遍存在著學(xué)歷低、年齡大的問題，更缺少專門人才。改變這種現(xiàn)狀，一方面，政府管理部門要對(duì)不同類型的民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織提出相應(yīng)的要求，引導(dǎo)它們改善和優(yōu)化從業(yè)人員的結(jié)構(gòu)。另一方面，民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織要順勢(shì)而為，通過教育培訓(xùn)、激勵(lì)等方式提升從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和服務(wù)水平，同時(shí)招聘素質(zhì)較高的人員。隨著高等教育的大眾化發(fā)展，越來越多的大學(xué)畢業(yè)生將走向基層、走進(jìn)社區(qū)。社區(qū)新型服務(wù)組織要?jiǎng)?chuàng)造條件，吸引高校畢業(yè)生尤其是社會(huì)工作、心理學(xué)、醫(yī)學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)的畢業(yè)生前來就業(yè)。專業(yè)化人才的進(jìn)入，將會(huì)提升這些組織的社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，從而以其高質(zhì)量的服務(wù)與管理贏得居民和社會(huì)的廣泛認(rèn)同。

3.完善組織治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范服務(wù)行為，提升社會(huì)公信力

健全治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范服務(wù)行為，是民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織尤其是未注冊(cè)的民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織進(jìn)一步發(fā)展必須解決好的問題。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生功能，是功能的基礎(chǔ)和前提；同時(shí)功能也反作用于結(jié)構(gòu)。民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織屬于社會(huì)組織，要履行社區(qū)公共服務(wù)、福利服務(wù)的功能，就需要主動(dòng)建立和完善與社會(huì)組織相適應(yīng)的組織體系和治理結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部管理制度，健全和完善科學(xué)決策機(jī)制。同時(shí)，要建立信息披露制度，定期主動(dòng)公布有關(guān)信息。社區(qū)新型服務(wù)組織連接政府部門和社區(qū)百姓兩頭，又從事著社區(qū)公共服務(wù)、福利服務(wù)的生產(chǎn)，需要“自律”，也必須“自律”?！白月伞狈侥艽蛟焐鐓^(qū)公共服務(wù)、福利服務(wù)生產(chǎn)者的品牌和形象，提升其社會(huì)公信力和美譽(yù)度，贏得上至政府下到社區(qū)民眾的信任和支持。

組織自身的自律建設(shè)是基礎(chǔ)，同時(shí)，行業(yè)層面上的自律也是不可缺少的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織和營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)企業(yè)需要通過承接社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，獲取生存和發(fā)展的資源和相關(guān)支持，自然有彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)，包括服務(wù)項(xiàng)目“競(jìng)標(biāo)”。但大家又同在一條“船”上，在參與和承接社區(qū)公共服務(wù)和福利服務(wù)中是一種同行間的合作—競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)新型服務(wù)組織的健康發(fā)展，要鼓勵(lì)民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織和營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)企業(yè)成立協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等“樞紐型”組織，利用“樞紐型”行業(yè)組織自身的力量制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)行為。行業(yè)性“樞紐型”組織既是一個(gè)維護(hù)成員權(quán)益、推動(dòng)成員協(xié)作的公共服務(wù)的平臺(tái)，也是聚集社區(qū)新型服務(wù)組織“正能量”的平臺(tái)，同時(shí)也可以減輕政府監(jiān)管的壓力。

4.增強(qiáng)資金募集和資源動(dòng)員的能力

對(duì)于多數(shù)非營(yíng)利服務(wù)組織來說，政府提供支持是不可缺少的，但只靠政府支持又是不夠的。還需要指出的是，如果完全依靠政府支持即便是政府購(gòu)買服務(wù)，還（也）可能導(dǎo)致非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)組織對(duì)政府的過度依賴。如此一來，社會(huì)服務(wù)組織與政府之間的平等合作關(guān)系也就不可能真正形成。在國(guó)外和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)，許多非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)都有基金會(huì)提供的資金支持，這也是我國(guó)內(nèi)地非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織發(fā)展的一個(gè)不可忽視的資金來源渠道；同時(shí)，非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織還可依法接受企業(yè)或社區(qū)居民等的捐贈(zèng)。此外，一些民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織在提供非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)時(shí)還可收取服務(wù)費(fèi)。在一定意義上，這好似民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織的“造血”功能（只是不以營(yíng)利為目的）。如前所述，在一些國(guó)家里，提供服務(wù)收取費(fèi)用甚至是社會(huì)組織的主要資金來源。民辦非營(yíng)利社區(qū)服務(wù)組織還要利用植根社區(qū)服務(wù)居民的優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員社區(qū)內(nèi)外的人、財(cái)、物、信息、組織等各種資源，包括吸引社區(qū)居民和志愿者加入到所開展和倡導(dǎo)的社區(qū)非營(yíng)利服務(wù)中來。這不僅可以彌補(bǔ)自身資源的不足，而且可以做到正式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與非正式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的有效銜接和互補(bǔ)。

近年來，政府在社區(qū)公共服務(wù)和福利服務(wù)提供上穩(wěn)步推進(jìn)改革，在繼續(xù)做好公建民營(yíng)、民辦公助、委托服務(wù)、合同外包的同時(shí)，加大政府購(gòu)買服務(wù)的力度，并引入激勵(lì)機(jī)制，有組織地實(shí)施社區(qū)公共服務(wù)和福利服務(wù)項(xiàng)目公開招標(biāo)，各類服務(wù)組織開始平等競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，包括民辦非營(yíng)利組織在內(nèi)的社區(qū)新型服務(wù)組織必須積極參與競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，學(xué)會(huì)“下海游泳”，并在競(jìng)投中全面發(fā)展自己的能力。

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［作者簡(jiǎn)介］楊貴華（1957-），男，內(nèi)蒙古清水河人，集美大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向：社會(huì)學(xué)和社區(qū)工作。

［基金項(xiàng)目］福建省高校人文社科研究基地“海西社會(huì)建設(shè)與社會(huì)服務(wù)研究中心”資助成果之一。

［收稿日期］2014-02-28

［文章編號(hào)］1671-511X（2015）02-0109-05

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A