曹 路

（天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387）

近三十年我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化水平穩(wěn)步快速提高，社會(huì)各領(lǐng)域都取得了顯著成就。為了保證我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)與政治的不斷進(jìn)步，我國必須通過逐步改革滯后于社會(huì)發(fā)展的制度與政策來穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境?？茖W(xué)發(fā)展觀要求我們以人為本，但是長期實(shí)行二元戶籍制度的中國，無法真正實(shí)現(xiàn)人民平等、社會(huì)平等。這也導(dǎo)致我國城市化進(jìn)程被放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程受到阻礙。由于我國二元戶籍制度，人口盲目遷徙、各區(qū)域城市化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、社會(huì)服務(wù)與福利不平等等現(xiàn)象造成我國社會(huì)環(huán)境緊張、紊亂。而科學(xué)有效的改革我國戶籍制度，可以從根本上改善當(dāng)前我國人口管理、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展等問題。因此，我國戶籍制度改革具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國戶籍制度的建立與發(fā)展歷程

我國戶籍制度的形成主要分為以下幾個(gè)時(shí)期：

1.1949—1957年戶籍制度萌芽時(shí)期

我國第一部戶籍條例《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法》實(shí)際意義上屬于治安法律，為了保障國家安全、控制戰(zhàn)亂過后的反革命分子。隨后的《城市戶口管理暫行條例》標(biāo)志著我國對城鎮(zhèn)人口戶籍管理的正式啟動(dòng)。1954年我國頒布《中華人民共和國憲法》中“公民有遷徙和居住的自由”這一規(guī)定導(dǎo)致大量農(nóng)民盲目并且迅速涌入城市，社會(huì)秩序紊亂、社會(huì)管理困難。直到1957年《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》的出臺(tái)，城市的公共服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)、教育機(jī)會(huì)等各行各業(yè)給農(nóng)村人口關(guān)上了大門。而1958年初國家頒布《中華人民共和國戶籍登記條例》正式拉開了我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的序幕。

2.1957—1978年進(jìn)一步深化二元制時(shí)期

1958年到1960年的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)忽略客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，要求在5年內(nèi)鋼產(chǎn)量趕超英美，全國各地開始大煉鋼鐵，嚴(yán)重阻礙了各行各業(yè)的發(fā)展。“大躍進(jìn)”違背客觀規(guī)律、破壞社會(huì)生產(chǎn)力、擾亂生產(chǎn)秩序，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到了極大破壞，糧食供應(yīng)不足，人民生活困難。這一現(xiàn)象又導(dǎo)致國家頒布多項(xiàng)意見、通知和條例來強(qiáng)制農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。

3.1978—1992年“撥亂反正”時(shí)期

十一屆三中全會(huì)之后，我國逐步頒布法規(guī)來規(guī)定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)，雖然政府做出相關(guān)努力，但是過于嚴(yán)格的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”資格卻更加明確了城市與農(nóng)村人口的界限。由于改革開放處于初級階段，我國城市處于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)，城市就業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及城市用商品糧無法滿足迅速增長的城市人口，經(jīng)濟(jì)增長與城市建設(shè)的速度與大量盲目涌入城市的農(nóng)村人口無法形成正比。而由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力必須另謀出路，因此出現(xiàn)了“非農(nóng)業(yè)戶口”。

4.1992年至今逐步推進(jìn)戶籍制度改革時(shí)期

1992年之后，政府前后頒布數(shù)部法律法規(guī)來調(diào)整由于戶籍制度不完善而導(dǎo)致的人口非正常流動(dòng)。以市場經(jīng)濟(jì)為價(jià)值取向，不斷深化改革戶籍制度，從不同角度、不同深度控制農(nóng)村人口落戶城市，認(rèn)可以不遷移戶口為前提的人口流動(dòng)。而隨著我國城市化的快速發(fā)展，教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險(xiǎn)等方面在城市的不斷完善，“城市戶口”成為廣大有能力農(nóng)村人口趨之若鶩的標(biāo)簽，但是由于嚴(yán)格的戶籍制度限制，社會(huì)各層人民千方百計(jì)的躋身城市人的行列。這也引發(fā)很多社會(huì)問題，擾亂了社會(huì)穩(wěn)定。直到黨的十八大以及兩會(huì)的隆重召開，我國黨和政府提出的差別化落戶制度，促進(jìn)了我國戶籍制度改革的進(jìn)一步發(fā)展，對我國城鄉(xiāng)人口流動(dòng)具有重要意義。

二、我國戶籍制度存在的問題

現(xiàn)行的戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民兩極分化嚴(yán)重，阻礙了城鄉(xiāng)居民的自由流動(dòng)。

1.制約我國城市化發(fā)展

勞動(dòng)力的自由才能保證市場經(jīng)濟(jì)的自由。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度使勞動(dòng)力流動(dòng)受到極大限制，這也直接導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)無法快速穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展被嚴(yán)重放緩。人民由于戶籍的地域限制無法充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力，推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起來。這也進(jìn)一步導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)，沿海與內(nèi)地發(fā)展上的差距，以及城市之間、地區(qū)之間差距的拉大。

而以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的城市化進(jìn)程勢必會(huì)引起人口的持續(xù)大量流動(dòng)，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，以保證城市化的順利進(jìn)行。然而我國的戶籍制度卻嚴(yán)格控制了城市及城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，這一制度從很大程度上減緩了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制約了我國城市化發(fā)展進(jìn)程。

2.兩極分化嚴(yán)重阻礙社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)公平公正原則

我國二元化的戶籍制度使得城市和農(nóng)村戶口在社會(huì)福利方面出現(xiàn)無法逾越的鴻溝，這也直接導(dǎo)致社會(huì)主義社會(huì)不應(yīng)出現(xiàn)的隱形社會(huì)分層。在社會(huì)保障、教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面的身份差距，使得農(nóng)村人口向城市聚集、小城市人口向大城市聚集、西部地區(qū)人口向東部地區(qū)聚集，這也加重了我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度與人口盲目大量流動(dòng)之間不可調(diào)節(jié)的矛盾。

為了順應(yīng)已基本實(shí)現(xiàn)城市化的部分城市的居民要求，過多的社會(huì)福利被賦予在城市戶籍中，而農(nóng)村戶口則被優(yōu)越的生活拒之門外，這一現(xiàn)狀違背了“人人生而平等”的原則，損害了農(nóng)民的基本權(quán)利。二元化戶籍制度無法在短期內(nèi)調(diào)和城鄉(xiāng)差距，嚴(yán)重阻礙我國社會(huì)福利在不同地區(qū)公平公正的實(shí)現(xiàn)。

3.加重身份歧視，強(qiáng)化社會(huì)分層

以世襲為原則是當(dāng)前戶籍制度的現(xiàn)狀，公民的戶籍不是由出生或者居住地所決定，而是根據(jù)父母的身份來確定。因此，戶籍標(biāo)簽從出生就跟隨每一位公民，這在一定程度上阻礙了人口自由流動(dòng)，影響了各地域間資源的優(yōu)化配置。并且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)居民的排外心理，農(nóng)村戶口無法從城市得到公平的資源共享權(quán)利，甚至許多企業(yè)在招聘啟示中明文規(guī)定招收本地戶口的職工，這種對外來人口的不尊重，是二元化戶籍制度導(dǎo)致的直接后果。

由于不同戶籍而享受差別待遇，得到不公平的資源配置與社會(huì)福利，這在某種程度上必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分層，出現(xiàn)戶籍等級的區(qū)分，也必然導(dǎo)致身份歧視現(xiàn)象的出現(xiàn)。

4.我國現(xiàn)行戶籍制度引發(fā)社會(huì)問題

近幾年大學(xué)生就業(yè)困難的現(xiàn)象層出不窮，而為了躋身大城市高等學(xué)校的學(xué)生與家長尋求各種途徑形成“移民大軍”，源源不絕的涌入發(fā)達(dá)城市。由于我國人口眾多、幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的教育水平參差不齊，因此落后地區(qū)的學(xué)生對大城市的高等教育心馳神往，對大城市的工作機(jī)會(huì)爭先恐后。而很多就業(yè)單位利用這一特點(diǎn)以本單位可以解決落戶問題來吸引外地學(xué)生，買賣“戶口指標(biāo)”，這嚴(yán)重影響了城市的就業(yè)市場與就業(yè)秩序，加重了城市就業(yè)困難的現(xiàn)象。這也直接導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展的極度分化。

在現(xiàn)實(shí)生活中，人們對戶籍的渴望被某些特殊人群利用，某些政府甚至為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政增長，將戶籍對部分有能力人群明碼標(biāo)價(jià)。甚至有些官員為了掩飾自己的腐敗行為，辦理多個(gè)戶口掩人耳目，而那些經(jīng)辦人與審批人無疑涉嫌徇私舞弊、貪贓枉法。這些現(xiàn)象都充分說明二元戶籍制度的不完善。

三、我國戶籍制度改革存在的問題

我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義政治制度的持續(xù)快速完善與發(fā)展，導(dǎo)致我國戶籍制度的改革迫在眉睫，又困難重重。

1.地方政府成為戶籍改革的主角

改革開放后，我國戶籍管理的權(quán)利被嚴(yán)重下放到各個(gè)地方政府。而每個(gè)地方政府都會(huì)為了各自的城市效益而趨利避害。不但規(guī)定社會(huì)服務(wù)對于城市和外來人口的差別待遇，甚至將落戶機(jī)會(huì)僅僅給予能給城市帶來經(jīng)濟(jì)效益的高學(xué)歷、高收入和高資產(chǎn)的人群。這樣一來，地方政府就失去了戶籍改革的動(dòng)力。

2.我國大城市的環(huán)境承載力相對飽和

由于近幾年我國受到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定、自然環(huán)境變化以及社會(huì)環(huán)境的影響，糧食產(chǎn)量波動(dòng)大，直接導(dǎo)致我國城市尤其是大城市的商品糧供應(yīng)不足，這也從很大程度上制約了我國城市人口容量的增加。并且，我國城市人口眾多且集中，生活生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量垃圾及污染物，導(dǎo)致我國眾多大城市人口及環(huán)境承載力已飽和。因此，大量的人口涌入必然會(huì)導(dǎo)致我國城市的環(huán)境惡化和交通擁堵，放開戶籍可能會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的“大城市病”。

3.我國社會(huì)資源的分配不合理

改革開放以后，國家傾入大量資金、資源以及人力，致力于發(fā)展個(gè)別城市，尤其東南地區(qū)廣州以及江浙一帶。這一舉動(dòng)確實(shí)促進(jìn)了個(gè)別城市的急速發(fā)展，帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是由于我國戶籍制度相關(guān)法律的滯后，導(dǎo)致了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力紛紛涌入發(fā)達(dá)城市。由于城市公共設(shè)施以及社會(huì)管理的不完善，引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。而由于三十年的重點(diǎn)發(fā)展與建設(shè)，部分大城市社會(huì)管理與公共設(shè)施基本趨于完善，附加于城市戶籍的社會(huì)福利越來越全面，這更吸引了農(nóng)村人口大量涌入城市，造成城市擁擠，戶籍管理愈加困難。

四、我國戶籍制度改革的方向

1.現(xiàn)戶籍制度改革與其相關(guān)配套制度改革并舉

多年的戶籍制度改革經(jīng)驗(yàn)告訴我們，單一的變更戶籍管理方式，不僅不能改善我國人口盲目流動(dòng)的現(xiàn)狀，反而導(dǎo)致社會(huì)不公以及身份歧視。為了防止部分外來人口分流社會(huì)資源，地區(qū)政府拒絕給予他們城市戶籍，即使大部分人已經(jīng)在城市生活多年。也由此表明，戶籍制度已經(jīng)無法完成人口管制以及控制城市人口規(guī)模的職能。因此，若想保證戶籍制度改革的穩(wěn)定發(fā)展，需要逐步完善相關(guān)配套制度，以實(shí)現(xiàn)其在戶籍制度改革的道路上保駕護(hù)航。

2.遵循科學(xué)發(fā)展觀改革戶籍制度

在黨的十七大上，胡錦濤總書記在《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告中提出，科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。我國的戶籍制度改革必須遵循科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持具體問題具體分析的原則，立足我國實(shí)際，做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展，全面制定與戶籍制度改革相關(guān)的各項(xiàng)政策，立足根本，不做表面功夫。

3.堅(jiān)持以方便人口自由遷徙為方向

我國戶籍制度是人口自由遷徙的首要障礙。雖然我國人口可以自由流動(dòng)，但是社會(huì)資源與利益的不公平分配卻成為深層矛盾，加之繁冗復(fù)雜的申請變更程序，更無法科學(xué)的進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)。因此，戶籍改革應(yīng)以更好的反應(yīng)人民利益要求、更全面便捷的服務(wù)廣大人民群眾為原則，提供社會(huì)服務(wù)與福利。

五、我國戶籍制度改革的建議

1.激勵(lì)地方政府，促進(jìn)戶籍制度改革

由于我國戶籍制度改革成本過高，導(dǎo)致地方政府消極被動(dòng)，因此，中央政府應(yīng)出臺(tái)更多的政策以激勵(lì)地方政府。例如將改革的成本分擔(dān)以及收益共享逐步落實(shí)到地方政府，甚至將戶籍制度改革列為地方政府官員的績效考核指標(biāo)，指導(dǎo)并激勵(lì)地方政府逐步放松戶籍管制，以促進(jìn)戶籍制度改革持續(xù)健康發(fā)展。

2.以發(fā)展中小城市來減輕大城市的戶籍改革壓力

隨著我國城市化水平不斷提高，部分大城市社會(huì)服務(wù)、公共設(shè)施、醫(yī)療、教育、就業(yè)水平有了突飛猛進(jìn)的變化，與中小城市生活水平出現(xiàn)落差，這更吸引了來自四面八方的非城市戶籍人口涌入大城市。而由于大城市人口越來越密集，尤其東部發(fā)達(dá)城市，外來人口落戶機(jī)會(huì)微乎其微。而相對落后的西部地區(qū)卻門可羅雀，這進(jìn)一步導(dǎo)致了東西部城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展天差地別，形成負(fù)面連鎖反應(yīng)。

因此，我國政府應(yīng)在調(diào)整戶籍制度改革措施的同時(shí)，加快中小城市的發(fā)展，秉承各區(qū)域協(xié)調(diào)并進(jìn)，縮小各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，為中西部地區(qū)人民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。在教育、醫(yī)療、就業(yè)方面的整層逐步向中小城市傾斜。借此緩解城市化對大城市帶來的壓力，緩解大城市戶籍改革的壓力。

3.建立促進(jìn)戶籍制度改革的社會(huì)環(huán)境

由于我國長期二元戶籍制度，社會(huì)對非城市人口的身份歧視意識(shí)已根深蒂固，這對于我國調(diào)整戶籍制度政策百無一利。而政府勢必要通過提高農(nóng)村人口的社會(huì)地位來控制二元戶籍的失衡。這就要求我國政府要改善農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民的收入水平，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌各區(qū)域發(fā)展。以此來提高農(nóng)民地位，優(yōu)化戶籍制度改革環(huán)境。

其次，我國由于各區(qū)域發(fā)展失衡，社會(huì)公共服務(wù)無法公平的被人民享有，也導(dǎo)致了部分人口不惜增加成本也要躋身社會(huì)環(huán)境優(yōu)越的大城市。所以政府要致力于提高落后地區(qū)的公共服務(wù)與公共設(shè)施水平，以此來降低人口盲目流向大城市的期望。為我國戶籍制度改革減輕壓力，創(chuàng)建穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

六、結(jié) 語

改革開放以來，隨著我國城市化水平持續(xù)快速提高，我國戶籍制度逐漸滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治以及文化發(fā)展，而近幾十年政府對于戶籍制度的改革僅限于解決表面矛盾，并沒有從根本上改善我國二元戶籍制度造成的一系列社會(huì)問題。

對我國長期實(shí)行的二元戶籍制度的改革是一個(gè)艱難的課題，不可一蹴而就，要逐步解決、層層深入。要遵循科學(xué)發(fā)展觀，加大改革與戶籍制度相關(guān)配套制度的力度，并且方便人民自由遷徙的方向。從各地方政府著手，注重發(fā)展中小城市，減輕城市化同時(shí)二元戶籍制度帶給大城市的人口壓力，致力于創(chuàng)建一個(gè)穩(wěn)定、優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境來促進(jìn)我國戶籍制度改革。通過一系列努力最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平公正、人民的自由平等。

［1］ 馬福云.中國戶籍制度改革的困境及其求解——以成都戶籍制度改革為例［J］ .北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（9）：74-80.

［2］ 嚴(yán)士清.新中國戶籍制度演變歷程與改革路徑研究［D］ .華東師范大學(xué)，2012.

［3］ 黃彩玲.中國當(dāng)代城市化進(jìn)程中的戶籍制度變遷研究［D］ .南京大學(xué)，2012.

［4］ 胡星斗.中國戶籍制度的命運(yùn)：完善抑或廢除［J］ .學(xué)術(shù)研究，2009（10）.

［5］ 詹圣澤，侯武社.改革直至取消戶籍制度是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵［J］ .中國人口，資源與環(huán)境，2013（S2）.