加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)的思考

馬文奎

（海河水利委員會(huì)漳河上游管理局，河北邯鄲 056006）

2013年1月，水利部胡四一副部長(zhǎng)到漳河上游管理局（以下簡(jiǎn)稱漳河上游局）視察工作時(shí)，要求將漳河上游流域列為水利部實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的聯(lián)系點(diǎn)，水利部水資源司和海委要加大對(duì)漳河上游流域?qū)嵤┳顕?yán)格水資源管理制度的支持力度，全力支持最嚴(yán)格水資源管理制度在漳河上游流域率先落實(shí)。2013年5月，漳河上游局被水利部水資源司確定為加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的聯(lián)系點(diǎn)。

漳河上游局按照水利部、海委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于漳河上游流域落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度聯(lián)系點(diǎn)工作要求，結(jié)合工作實(shí)際，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，制定了《漳河上游局落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度聯(lián)系點(diǎn)實(shí)施方案》。2013年12月—2014年3月，漳河上游局分別向水利部水資源司和海委作了專題匯報(bào)，并根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的意見(jiàn)對(duì)其進(jìn)行了修改完善。

漳河上游局加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)分3年（2014—2016年）實(shí)施，在水生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、加快流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)、強(qiáng)化水資源統(tǒng)一配置與調(diào)度等方面，力爭(zhēng)最嚴(yán)格水資源管理制度在漳河上游流域的率先落實(shí)。2014年起，漳河上游局按照制定的實(shí)施方案，保證最嚴(yán)格水資源管理制度聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)工作的順利進(jìn)行。

1 基本情況

漳河屬海河流域南系漳衛(wèi)南運(yùn)河，發(fā)源于山西省境內(nèi)，上游分清漳河（清漳西源、東源兩支）、濁漳河（濁漳南源、西源、北源三支），在河北省涉縣合漳村匯合成漳河干流，經(jīng)岳城水庫(kù)出山匯入衛(wèi)運(yùn)河。漳河干流觀臺(tái)水文站1956—2005年多年平均年徑流量為16.68億m3，特枯水年（P=95%）徑流量為6.44億m3。

目前，漳河上游流域山西省境內(nèi)建設(shè)了大、中、小型水庫(kù)100多座，總庫(kù)容約14億m3。河北省通過(guò)大、小躍峰渠，引清漳河、濁漳河水到滏陽(yáng)河流域。河南省通過(guò)紅旗渠、躍進(jìn)渠，引濁漳河水到衛(wèi)河流域。漳河水資源開(kāi)發(fā)利用程度較高，河北、河南兩省四大灌區(qū)的設(shè)計(jì)引水能力已超過(guò)90 m3/s，而河道基流不足10 m3/s。同時(shí)，兩省沿河村莊依賴漳河水發(fā)展生產(chǎn)，基本上處于“吃干喝盡”狀態(tài)。

漳河上游局成立之初，根據(jù)漳河水量分配方案（國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔1989〕42號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院42號(hào)文），實(shí)施漳河水量分配，接管了地方管理的渠首工程，建設(shè)了分水工程，建立了水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)；2000年以前，漳河水事糾紛比較尖銳，主要是協(xié)調(diào)水事矛盾和河道控導(dǎo)工程建設(shè)；2000年以后，轉(zhuǎn)變思路，積極調(diào)度水資源，采取跨省有償調(diào)水、集中供水、雨洪資源利用等多種水量調(diào)度手段緩解水事矛盾；2009年，水利部提出實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，特別是2011年中央1號(hào)文件發(fā)布后，按照水利部黨組治水新思路和海河流域水利改革發(fā)展新要求，提出“和諧流域、美麗漳河”的目標(biāo)，制定了一系列實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的具體措施，在水量分配、水資源調(diào)度、水資源保護(hù)及水資源監(jiān)控能力等工作方面取得進(jìn)展。

2 指導(dǎo)思想

以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度為指導(dǎo)，以漳河上游流域水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為重點(diǎn)，以流域?yàn)閱卧_(kāi)展水資源管理制度建設(shè)和能力建設(shè)，不斷提高水資源監(jiān)控能力，探索考核指標(biāo)和監(jiān)督模式，全面加強(qiáng)漳河上游流域的水資源配置、調(diào)度和管理，促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)，在漳河上游流域加快實(shí)施“三條紅線”管理，促進(jìn)流域水資源可持續(xù)利用，維護(hù)流域和諧穩(wěn)定。

3 總體目標(biāo)

通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)實(shí)施方案的組織實(shí)施達(dá)到的總體目標(biāo)為：加快在漳河上游流域落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度；晉冀豫三省水權(quán)得到明晰，水資源科學(xué)配置、合理調(diào)度格局基本形成；區(qū)域用水效率和效益的提高得到促進(jìn)；省界水功能區(qū)水質(zhì)狀況和水生態(tài)環(huán)境狀況得到有效監(jiān)控；覆蓋全流域的水資源監(jiān)控體系初具規(guī)模，水資源監(jiān)控能力得到強(qiáng)化，以流域?yàn)閱卧乃Y源現(xiàn)代化管理平臺(tái)基本建成并發(fā)揮作用；以流域?yàn)閱卧乃Y源管理目標(biāo)、監(jiān)督考核體系、管理體制基本建立，促進(jìn)“和諧流域，美麗漳河”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 主要工作內(nèi)容

4.1 初步建立以流域?yàn)閱卧乃Y源配置、調(diào)度和管理體系

（1）推動(dòng)盡快出臺(tái)《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》，明晰濁漳河和清漳河晉冀豫三省水權(quán)，為在漳河上游流域落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度打下基礎(chǔ)。根據(jù)流域水資源評(píng)價(jià)最新成果，編制兩方案的實(shí)施細(xì)則，確保濁漳河侯壁及清漳河劉家莊斷面滿足不同保證率下泄水量指標(biāo)，并督促流域內(nèi)各省、市、縣確定在不同保證率下取用漳河水的總量指標(biāo)。

（2）科學(xué)預(yù)測(cè)漳河上游流域來(lái)水量，組織河海大學(xué)、河北工程大學(xué)共同完成“漳河上游降水徑流形成及演變規(guī)律研究”公益性科研項(xiàng)目，達(dá)到實(shí)現(xiàn)科學(xué)預(yù)測(cè)漳河上游流域來(lái)水量的目的。

（3）建立清漳河、濁漳河水量分配方案出臺(tái)后三省水資源配置和調(diào)度體系。根據(jù)批準(zhǔn)的水量分配方案和年度預(yù)測(cè)來(lái)水量以及用水需求，組織核定漳河上游地方用水計(jì)劃，編制漳河上游年度水量調(diào)度方案和水量調(diào)度應(yīng)急預(yù)案，合理確定各水利工程的調(diào)配過(guò)程，保障供水和水生態(tài)安全；組織實(shí)施水量調(diào)度方案，為在漳河上游地區(qū)貫徹落實(shí)嚴(yán)格水資源管理制度提供技術(shù)支撐。

4.2 指導(dǎo)、促進(jìn)建立流域水資源高效利用體系

積極發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在提高用水效率工作中的指導(dǎo)和督促作用。加快灌區(qū)和沿河村莊節(jié)水改造，充分挖掘現(xiàn)有灌溉面積的節(jié)水增產(chǎn)潛力；大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，推廣應(yīng)用高效節(jié)水灌溉技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合理布局、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等措施進(jìn)一步提高用水效率，配合地方推動(dòng)在漳河上游地區(qū)實(shí)施節(jié)水增糧項(xiàng)目。

4.3 探索建立流域水資源保護(hù)體系

（1）全面落實(shí)水功能區(qū)劃，加大漳河上游重要水功能區(qū)、入河排污口的監(jiān)督管理力度，強(qiáng)化水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，提高突發(fā)水污染事件應(yīng)對(duì)能力，探索建立流域水資源保護(hù)體系，推動(dòng)水生態(tài)文明建設(shè)。

（2）調(diào)查研究漳河上游地區(qū)突發(fā)性水污染事件應(yīng)急處置現(xiàn)狀，總結(jié)分析存在的問(wèn)題，建立漳河上游水污染應(yīng)急機(jī)制，編制水污染應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)漳河流域突發(fā)性水污染事件應(yīng)急處置能力，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地掌握突發(fā)水污染狀況，推測(cè)水污染演變趨勢(shì)，為應(yīng)急決策參考提供有力支撐。

（3）通過(guò)“三水”基建項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)展漳河上游分中心水質(zhì)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，完成國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)內(nèi)容，提高對(duì)省界水體、水功能區(qū)、入河排污口、突發(fā)水污染事件的應(yīng)對(duì)能力。

（4）開(kāi)展漳河上游規(guī)模以上入河排污口補(bǔ)充監(jiān)測(cè)工作，掌握漳河上游入河排污口污染物濃度等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，協(xié)助海委水資源保護(hù)局開(kāi)展通報(bào)重點(diǎn)水功能區(qū)入河排污總量，監(jiān)督地方水功能區(qū)限制排污總量意見(jiàn)落實(shí)情況，從而提高水功能區(qū)限制納污紅線管理水平，督促地方采取改善流域水質(zhì)的措施。

4.4 建立以流域?yàn)閱卧乃Y源監(jiān)控體系

建立漳河上游最嚴(yán)格水資源管理制度聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)代化管理平臺(tái)，通過(guò)信息資源整合、網(wǎng)絡(luò)調(diào)整完善、數(shù)據(jù)庫(kù)建立、應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、統(tǒng)一門(mén)戶搭建，建立基于網(wǎng)絡(luò)、集中與分布相結(jié)合的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成覆蓋漳河上游流域“三地兩庫(kù)”的最嚴(yán)格水資源管理制度聯(lián)系點(diǎn)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)信息互通、資源共享及協(xié)同辦公，為流域最嚴(yán)格水資源管理和水生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

4.5 建立以流域?yàn)閱卧乃Y源管理目標(biāo)和監(jiān)督考核體系

對(duì)漳河上游地區(qū)水資源管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析其存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的管理模式，在漳河上游流域探索不同層級(jí)利益相關(guān)者廣泛參與的水資源管理模式，明確流域管理機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門(mén)的水資源管理職責(zé)，探索建立漳河上游流域與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，提出能對(duì)該區(qū)域?qū)嵤┳顕?yán)格水資源管理制度改革建議。探索建立以流域?yàn)閱卧淖顕?yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)及考核辦法，科學(xué)選取考核指標(biāo)，研究確定考核標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)同有關(guān)省市制定可操作的考核程序和考核辦法。

5 幾點(diǎn)思考

5.1 積極開(kāi)展研究制定漳河上游流域水資源科學(xué)配置方案

國(guó)務(wù)院〔1989〕42 號(hào)文只對(duì)山西省出境水量按河北、河南兩省進(jìn)行了比例分配，而對(duì)上游山西省境內(nèi)的水量卻沒(méi)有納入和控制?！肚逭暮铀Y源配置方案》和《濁漳河水量分配方案》在技術(shù)協(xié)調(diào)時(shí)就上下游水量配置和控制無(wú)法達(dá)成共識(shí)，將來(lái)操作很難，如山西省出境水量如何控制等。建議加快批復(fù)《濁漳河水量分配方案》《清漳河水資源配置方案》和做好實(shí)施前期準(zhǔn)備工作，同時(shí)建議有關(guān)部門(mén)加大協(xié)調(diào)力度，力爭(zhēng)盡快批復(fù)。

5.2 建立明晰的冀晉豫三省水權(quán)體系

按照國(guó)務(wù)院〔1989〕42 號(hào)文批轉(zhuǎn)的《漳河水量分配方案》，對(duì)漳河上游四大灌區(qū)建立流域用水總量控制紅線，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的《漳河水量分配方案》的規(guī)定引水。由于跨省水權(quán)的復(fù)雜性，涉及的行政主體利益不同，大大增加了明晰水權(quán)的難度和交易成本。近年來(lái)，漳河上游天然來(lái)水量逐年減少，加上鄰省地區(qū)之間的競(jìng)相開(kāi)發(fā)，工程建設(shè)規(guī)模過(guò)大，上游山西省能源基地及中小城鎮(zhèn)用水量的較快增加，致使漳河水量逐年減少，漳河上游局統(tǒng)管河道經(jīng)常出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，無(wú)法保證水資源的優(yōu)化配置。為此，需要研究跨省水權(quán)體系和水權(quán)交易價(jià)格機(jī)制，通過(guò)水資源可利用量與需水量分析，建立明晰的三省水權(quán)體系。

5.3 建立高效的水資源配置與調(diào)度體系

根據(jù)已批準(zhǔn)的《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》，分別按照豐、平、枯不同水平年，將侯壁水文站、匡門(mén)口水文站、劉家莊水文站、觀臺(tái)水文站以及各主要用水戶控制斷面的控制指標(biāo)進(jìn)一步明確、細(xì)化，盡快研究編制濁漳河和清漳河水量分配方案的實(shí)施細(xì)則，把各地水量控制指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，落實(shí)到水文斷面上和規(guī)定時(shí)間段上，建立高效的水資源配置與調(diào)度體系。

5.4 探索漳河上游水資源流域與區(qū)域管理相結(jié)合的體制機(jī)制

（1）根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，按照保障漳河水量調(diào)度順利實(shí)施的目標(biāo)，結(jié)合漳河上游地區(qū)的實(shí)際，提出區(qū)域水資源管理體制、運(yùn)行機(jī)制和能力建設(shè)等保障措施。

（2）健全水資源管理體制。對(duì)漳河上游地區(qū)水資源管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析其存在的問(wèn)題和缺陷，明確流域管理機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門(mén)的水資源管理職責(zé)，提出能對(duì)該區(qū)域?qū)嵤┳顕?yán)格水資源管理制度改革建議。

（3）完善水資源管理運(yùn)行機(jī)制?？偨Y(jié)該區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用管理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，特別是在取水許可和水量調(diào)度管理方面的做法，分析存在的不足和問(wèn)題，提出完善水資源管理運(yùn)行機(jī)制改革建議。

（4）水資源管理能力建設(shè)。分析目前漳河上游地區(qū)水資源管理能力現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，結(jié)合漳河水量調(diào)度實(shí)施的需求，提出水資源管理能力建設(shè)建議。

5.5 探索實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)和考核辦法

為嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕2號(hào)文），由漳河上游局牽頭建立以流域?yàn)閱卧目己酥笜?biāo)體系，對(duì)三省三市五縣政府配合漳河上游局實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作的考核制定考核辦法，明確考核責(zé)任?？己朔绞讲捎枚靠己伺c定性考核相結(jié)合，年度考核與期末總評(píng)相結(jié)合。明確對(duì)各市級(jí)行政區(qū)最嚴(yán)格水資源管理目標(biāo)完成、制度建設(shè)和措施落實(shí)情況實(shí)行年度和期末考核，對(duì)考核結(jié)果為不合格的市區(qū)政府通報(bào)并要限期整改，保證漳河上游局實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的順利實(shí)施。

5.6 建立流域管理信息共享機(jī)制和高素質(zhì)的流域管理人才隊(duì)伍

（1）構(gòu)建漳河流域水利信息系統(tǒng)。加強(qiáng)流域防汛抗旱指揮系統(tǒng)、水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和水污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，以海河流域信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，構(gòu)建漳河流域水利信息系統(tǒng)。

（2）建立漳河流域水資源和水環(huán)境信息共享機(jī)制。整合水利、環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測(cè)資源，統(tǒng)一發(fā)布水資源信息，實(shí)現(xiàn)全流域水信息的互聯(lián)互通、資源共享。

（3）培養(yǎng)知識(shí)面廣、技術(shù)業(yè)務(wù)熟、綜合管理能力強(qiáng)的復(fù)合型人才，營(yíng)造一支高素質(zhì)的流域管理人才隊(duì)伍，推進(jìn)漳河流域管理現(xiàn)代化。