濱州市沿海防潮工程建設(shè)與管理對(duì)策探析

崔淑霞

（濱州市海河管理局，山東濱州 256616）

濱州市北瀕渤海灣，是海洋潮汐災(zāi)害的多發(fā)區(qū)、重災(zāi)區(qū)，潮災(zāi)頻發(fā)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，威脅著群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。自2003年起，濱州市走市場(chǎng)化運(yùn)作的路子，多方籌措建設(shè)資金，修建了防潮堤274 km、各類(lèi)建筑物60余座，有效地保障了沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和20 萬(wàn)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，年均減災(zāi)效益達(dá)2 億元。但現(xiàn)狀工程仍存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、質(zhì)量不高、老化失修嚴(yán)重等問(wèn)題，亟需加固完善。

1 防潮工程建設(shè)緣由

1.1 潮災(zāi)頻發(fā)

濱州市北部渤海海岸線(xiàn)西起漳衛(wèi)新河入?？诖罂诤?，東至潮河入?？?，長(zhǎng)238.9 km。海岸系由黃河泥沙沖積而成，屬典型的泥沙質(zhì)。沿岸有多條喇叭口狀入海河道、貝殼堤和島嶼，形成岸線(xiàn)蜿蜒曲折、高潮線(xiàn)曲折多變、低潮線(xiàn)相對(duì)平直單調(diào)、潮間帶深遠(yuǎn)、灘涂寬廣的特征。灘涂平均跨度10 km，最大跨度18 km，-15 m 淺海面積2 萬(wàn)hm2。由于濱州沿海具有岸線(xiàn)曲折、岸灘低洼、坡度平緩（10.5‰～1‰）的地理特征，海水極易登陸，風(fēng)暴潮災(zāi)害頻發(fā)，海水一是沿岸灘上陸，內(nèi)侵10～25 km，二是沿入海河流（漳衛(wèi)新河、馬頰河、徒駭河、潮河等）上溯，漫溢成災(zāi)。據(jù)對(duì)清順治元年（1644年）至2014年371年間的潮災(zāi)規(guī)律研究，平均約8年發(fā)生1次風(fēng)暴潮災(zāi)。

1.2 危害嚴(yán)重

1992年9月1日發(fā)生的風(fēng)暴潮，海水上陸15 km，無(wú)棣、沾化2縣淹地3.4萬(wàn)hm2，損失原鹽13.5萬(wàn)t、海產(chǎn)品480 t，沖毀船只201 艘、養(yǎng)殖場(chǎng)2 600 hm2、河堤98.5 km、公路83 km、水利建筑物3 051座，倒塌房屋2 887間，死3人，直接經(jīng)濟(jì)損失約4億元。1997年8月19—20日的潮災(zāi)造成無(wú)棣、沾化2 縣淹地5 萬(wàn)hm2，沖毀養(yǎng)殖場(chǎng)9 000 hm2、鹽田8 000 hm2，沖溶原鹽53.6萬(wàn)t，損失海產(chǎn)品875 t，沖毀船只5艘，直接經(jīng)濟(jì)損失7.5 億元。2003年10月10—12日的風(fēng)暴潮發(fā)生后，沿海2萬(wàn)居民被迫遷入內(nèi)陸，無(wú)棣、沾化2縣工、農(nóng)、牧、漁、養(yǎng)殖等業(yè)損失近4 億元，生產(chǎn)受到巨大影響。

2 防潮工程建設(shè)做法和經(jīng)驗(yàn)

接連不斷發(fā)生的重大潮災(zāi)，引起了市委、市政府的高度重視，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和科學(xué)論證，濱州市委、市政府果斷決策，決定集中人力、物力和財(cái)力，建設(shè)沿海防潮工程，徹底結(jié)束海潮肆虐的歷史，解除沿海群眾的心腹大患，為沿海經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，廣泛動(dòng)員

為了加強(qiáng)對(duì)沿海防潮工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，濱州市委、市政府組建了強(qiáng)有力的工程建設(shè)指揮部，市委書(shū)記親自?huà)鞄洠嫒喂こ炭傊笓]；市委副書(shū)記、市長(zhǎng)兼任常務(wù)副總指揮。指揮部下設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、堤防修筑、路橋建設(shè)等13 個(gè)職能部門(mén)，每個(gè)職能部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)均由市直相關(guān)部、委、局的領(lǐng)導(dǎo)兼任，并配備2—4 名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任顧問(wèn)。沿海的無(wú)棣、沾化2縣也分別組建了較高規(guī)格的指揮機(jī)構(gòu)，具體協(xié)調(diào)土地占用、人力組織、機(jī)械調(diào)配、料物運(yùn)輸、安全衛(wèi)生和后勤供應(yīng)等。

2003年12月6日，黃河三角洲濱州沿海（鹽堿型）生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)帶建設(shè)暨防潮大堤開(kāi)工動(dòng)員大會(huì)在濱州港隆重舉行，濱州市委、市政府、市人大、市政協(xié)、濱州軍分區(qū)、市紀(jì)委6 大班子成員和各縣區(qū)、市直各部門(mén)、勝利油田、各大企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議，會(huì)上傳達(dá)了市委、市政府關(guān)于建設(shè)沿海防潮工程的決定，進(jìn)行了廣泛動(dòng)員，由此全面啟動(dòng)了防潮工程建設(shè)。

2.2 齊心協(xié)力，精心施工

開(kāi)工后，工程指揮部根據(jù)工地戰(zhàn)線(xiàn)長(zhǎng)、環(huán)境惡劣、料物運(yùn)輸困難、生活品供應(yīng)不便的特點(diǎn)，精心遴選了幾十支設(shè)備精良、具有沿海施工經(jīng)驗(yàn)、能打能拼的施工隊(duì)伍參加施工。濱州市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)每天到工地督導(dǎo)檢查，無(wú)棣、沾化2縣的10余名縣級(jí)干部常駐工地，現(xiàn)場(chǎng)指揮，隨時(shí)解決施工困難。

施工期間，曾有4 次暴風(fēng)雨和海潮襲擊工地，2 000余名施工人員和260臺(tái)機(jī)械被水圍困多日，但廣大建設(shè)者不畏艱險(xiǎn)，戰(zhàn)嚴(yán)寒、抗風(fēng)雪；頂烈日，冒酷暑，不休節(jié)假日，晝夜奮戰(zhàn)。嚴(yán)冬施工時(shí)，有的同志掉進(jìn)冰窟，經(jīng)多人營(yíng)救，才轉(zhuǎn)危為安；2004年7月27日，400余名干部、公安干警、鹽場(chǎng)職工頂著烈日在沾化縣工段搶險(xiǎn)時(shí)，有的同志摔斷了胳膊也不下“火線(xiàn)”。

經(jīng)連續(xù)多年艱苦施工，濱州市沿海新建和加固了套兒河左岸、埕口鹽場(chǎng)、魯北鹽化、馮家沿海、秦口河右岸和徒駭河右岸等18 段、274 km 防潮堤，新建擋潮閘等建筑物60 座，完成土方1 435.76 萬(wàn)m3，投資3.36億元。

2.3 以財(cái)政投入為導(dǎo)向，多渠道、多層次地籌措資金

濱州市沿海防潮工程規(guī)模大，戰(zhàn)線(xiàn)長(zhǎng)，建筑物多，耗資巨大。如何籌資是一個(gè)嚴(yán)峻課題。經(jīng)過(guò)深入調(diào)研和廣泛論證，濱州市以地方財(cái)政投入為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，走資源開(kāi)發(fā)社會(huì)化、投資主體多元化、開(kāi)發(fā)形式多樣化的路子，多渠道、多層次地籌措防潮工程建設(shè)資金。

（1）財(cái)政投入啟動(dòng)，激活民間注資。濱州市為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入少，財(cái)力拮據(jù)。在這種情況下，市縣兩級(jí)財(cái)政從應(yīng)急調(diào)度款和“吃飯錢(qián)”中擠出一部分資金，啟動(dòng)防潮工程建設(shè)，以吸引民資注入。而沿海已建成的制鹽、化工和養(yǎng)殖諸企業(yè)，因?qū)沂芎３蔽：Γ_(kāi)發(fā)滯緩，效益不穩(wěn)。政府投資啟動(dòng)防潮工程建設(shè)后大大激發(fā)了這些企業(yè)參加工程建設(shè)的積極性，他們紛紛出資出力，注入了一大批防潮工程建設(shè)資金。

（2）申請(qǐng)立項(xiàng)，爭(zhēng)取上級(jí)扶持。防潮工程建設(shè)啟動(dòng)后，濱州市一方面多渠道自籌資金，一方面積極向上級(jí)政府和主管部門(mén)呈送申請(qǐng)、匯報(bào)情況、陳述緣由，爭(zhēng)取上級(jí)支持。經(jīng)過(guò)積極工作，工程得以立項(xiàng)，上級(jí)政府和主管部門(mén)分期撥付了一部分補(bǔ)助資金。

（3）以灘涂使用權(quán)置換，招商引資。本著有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于地方財(cái)源建設(shè)的原則，濱州市從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，算大賬，算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，以灘涂使用權(quán)置換工程建設(shè)資金，吸引市外企業(yè)投資。濰坊龍威集團(tuán)經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)考察，確認(rèn)濱州沿海開(kāi)發(fā)潛力大，遂以3.6億元注冊(cè)成立了濰坊龍威集團(tuán)沾化金華鹽業(yè)開(kāi)發(fā)公司，投資1.3億元修建沿海防潮工程40 km。

（4）以建設(shè)施工權(quán)置換，施工單位墊資。徒駭河右岸防潮堤長(zhǎng)48 km，需6 000余萬(wàn)元建設(shè)資金。濱州市采取以建設(shè)施工權(quán)置換投資、先墊資后償還的方式，吸引濟(jì)南、煙臺(tái)、泰安等地的施工企業(yè)墊資6 061萬(wàn)元施工，完成土方160萬(wàn)m3，新建橋梁3座、涵洞40座。

（5）用承包費(fèi)補(bǔ)助，鼓勵(lì)承包企業(yè)投資。無(wú)棣縣撥付歷年收繳的沿海灘涂開(kāi)發(fā)費(fèi)、海產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)承包費(fèi)1 500萬(wàn)元，對(duì)沿海各承包企業(yè)防潮工程建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助，鼓勵(lì)沿海承包企業(yè)投資。無(wú)棣埕口鹽化集團(tuán)總公司、無(wú)棣正?？萍脊?、無(wú)棣英偉公司等單位聯(lián)合成立的無(wú)棣金湖灘涂生態(tài)開(kāi)發(fā)有限公司，投資6 938.6萬(wàn)元修建防潮工程。

（6）全市聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)市內(nèi)企業(yè)投資。濱州市以沿海經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)為契機(jī)，在全市實(shí)施“渡河（黃河）北上”行動(dòng)，以土地利用、水資源利用、水工程利用和稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)本市黃河以南、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄒平、博興2 縣企業(yè)到北部沿?！鞍布衣鋺?hù)”。博興京博集團(tuán)等大型企業(yè)率先在沿海開(kāi)工建廠，濱州化工集團(tuán)也相繼在沿海興建了一批前景好、效益高的項(xiàng)目，并投資修建了企業(yè)自保防潮工程。

3 防潮工程建設(shè)與管理存在的主要問(wèn)題

濱州市已建成的防潮工程全部是單一的土質(zhì)砂堤，且標(biāo)準(zhǔn)偏低、質(zhì)量不高，極易損毀，達(dá)不到防御特大風(fēng)暴潮災(zāi)害的標(biāo)準(zhǔn)。

3.1 工程標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能防御特大風(fēng)暴潮

由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，各縣區(qū)、各企業(yè)各自為政，多根據(jù)自身狀況自行確定標(biāo)準(zhǔn)。因此，所建成的18 段工程標(biāo)準(zhǔn)各不相同，寬窄不一，高低有別，堤頂高程低者僅3.7 m，少數(shù)高者6.3 m，多數(shù)在4.5 m左右，低于特大風(fēng)暴潮水位0.5～1.0 m；堤頂最窄者為4.5 m，最寬者6.0 m，多數(shù)在5.0 m左右，達(dá)不到防御20年一遇潮水位加12級(jí)風(fēng)力的標(biāo)準(zhǔn)。若遇1992、1997年型的風(fēng)暴潮，海水仍能越堤侵入內(nèi)陸。

3.2 堤身質(zhì)量差，極易損毀

筑堤施工時(shí)，有的單位為追求進(jìn)度，批土土層太厚，碾軋不密實(shí)，堤身松軟；有的堤防土料含水量過(guò)高，未經(jīng)晾曬，倉(cāng)促筑成；有個(gè)別企業(yè)修筑“自保堤”時(shí)，長(zhǎng)治久安意識(shí)不強(qiáng)，只看眼前，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，修建的堤壩低矮單薄，只能防御一般的潮水；有的堤與堤之間不銜接，留有缺口，風(fēng)暴潮侵襲內(nèi)陸仍有機(jī)可乘；已建成的工程全部是土堤，極少襯砌，不耐海水沖刷和風(fēng)雨剝蝕，極易發(fā)生淘刷潰決。

3.3 堤型單一，耗資大

濱州海岸系由黃河泥沙堆積而成，為粉沙淤泥質(zhì)，修建防潮堤壩取土方便。因而，現(xiàn)有工程均系就地取土、就地筑堤，堤型全部是大邊坡式的梯形土砂堤。雖然這種堤型取土方便、堤身穩(wěn)定、防浪效果好，但也具有土方工程量大、占地多、不耐沖刷、坍塌損毀快的缺點(diǎn)，建設(shè)與維修投入大，耗資多，維修任務(wù)繁重。

3.4 管理維修滯后，老化失修嚴(yán)重

由于受編制和資金因素的影響，防潮工程建成后市、縣（區(qū)）、企業(yè)均未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，有的縣名義上雖然指派了兼管單位，但由于缺人缺錢(qián)、工程分散、管理困難等原因，所謂的兼管也流于形式。企業(yè)自修的工程，長(zhǎng)期無(wú)人管護(hù)，任其損毀。管理執(zhí)法力量薄弱，掘堤取土、破口引水等行為得不到及時(shí)制止，工程老化、退化、失修嚴(yán)重。

4 防潮工程建設(shè)與管理的對(duì)策和措施

4.1 制定配套法規(guī)，依法防潮

依據(jù)《中華人民共和國(guó)防洪法》等法律法規(guī)，抓緊制定地方性防潮工程建設(shè)、管理、投資、政策優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)收益分配等辦法，依法規(guī)范防潮工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、使用等，以法規(guī)的形式明確主管機(jī)關(guān)及各有關(guān)單位的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和利益分成比例，將防潮工程納入法治化軌道。

4.2 統(tǒng)一工程標(biāo)準(zhǔn)，確保工程基本功能

已建的防潮工程之所以存在布局欠合理、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、斷續(xù)不銜接等問(wèn)題，根本癥結(jié)在于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，這樣修建的工程很難起到防御特大風(fēng)暴潮的作用。濱州市主管機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)沿海地形、風(fēng)暴潮發(fā)生規(guī)律和企業(yè)分布狀況，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保工程達(dá)標(biāo)建設(shè)，確保工程基本功能不降低。

4.3 確定加固治理重點(diǎn)，實(shí)施綜合治理

依照統(tǒng)一規(guī)劃與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有不達(dá)標(biāo)的堤段進(jìn)行改建或除險(xiǎn)加固，對(duì)低矮段加高，對(duì)卑薄段幫寬，對(duì)沖刷嚴(yán)重的堤段進(jìn)行砌護(hù)，對(duì)病險(xiǎn)建筑物進(jìn)行除險(xiǎn)加固；填筑空白段，堵復(fù)缺口；結(jié)合交通、油田和航運(yùn)部門(mén)的建設(shè)，盡可能多地硬化堤頂；增建建筑物，防止掘堤扒口現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，在堤上植樹(shù)種草，防沖固堤。

在綜合治理過(guò)程中，還要融入更多的水文化元素，在堤防、建筑物、浴場(chǎng)、碼頭等節(jié)點(diǎn)增設(shè)生態(tài)景觀護(hù)岸、親水平臺(tái)、垂釣棧橋、休閑亭榭、游樂(lè)設(shè)施等，營(yíng)造人水和諧環(huán)境，提升工程品位，改善生態(tài)環(huán)境。

4.4 完善管理體制機(jī)制，強(qiáng)化工程管理

切實(shí)轉(zhuǎn)變重建輕管的局面，抓緊建立和完善管理體制機(jī)制，確定水利部門(mén)的主管地位，明確各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)和義務(wù)，為防潮工程建設(shè)、管理奠定體制保障。專(zhuān)業(yè)管理單位要擇優(yōu)配齊人員，通過(guò)加強(qiáng)自身建設(shè)，提高依法行政能力、管理創(chuàng)新能力和行業(yè)管理能力，建立健全規(guī)章制度，確保工程維修及時(shí)、安全完整。

4.5 完善投融資政策，建立長(zhǎng)效投入機(jī)制

防潮工程是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，受益主體多，資金投入的思路應(yīng)是加大政府財(cái)政投入；鞏固和完善政策性籌資；抓住機(jī)遇，引用外資；以市場(chǎng)為導(dǎo)向，廣泛吸收社會(huì)投資；加強(qiáng)資金管理，提高資金使用效益。第一，政府要將防潮工程投入列入地方財(cái)政預(yù)算，并按經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐年遞增，不斷加大投入，建立穩(wěn)定的投入渠道。第二，要按照“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)，多受益多負(fù)擔(dān)”的原則，凡受益的工業(yè)企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)等單位都要為防潮工程投資或投勞，形成防潮為社會(huì)、社會(huì)共防潮的局面。第三，上級(jí)主管部門(mén)也要加大扶持力度，給予一定的補(bǔ)助，多建的多補(bǔ)，少建的少補(bǔ)，達(dá)標(biāo)的多補(bǔ)，不達(dá)標(biāo)的不補(bǔ)，以調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)建設(shè)防潮工程的積極性。第四，制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，對(duì)于修建防潮工程后新增的土地、水域使用權(quán)出讓給建設(shè)單位使用，對(duì)投資企業(yè)給予稅收方面的減免等。第五，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)集團(tuán)等單位組建防潮工程開(kāi)發(fā)建設(shè)公司，投資建設(shè)防潮工程，政府給予政策，允許其依法向受益單位收繳一定的費(fèi)用。通過(guò)廣辟投資渠道，盡快建立起長(zhǎng)效的投入機(jī)制。