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      關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的問題和對策

      2015-03-23 03:26:59梁菁華
      關(guān)鍵詞:可持續(xù)性長效機(jī)制對策

      趙 蓉 梁菁華 周 林

      (陜西省環(huán)境科學(xué)研究院,陜西 710061)

      關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的問題和對策

      趙蓉梁菁華周林

      (陜西省環(huán)境科學(xué)研究院,陜西710061)

      【摘要】農(nóng)村環(huán)境連片整治工作目前正在各示范省份開展,取得了一定成效,但是反觀農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實問題,依然不同程度地存在可持續(xù)性障礙,農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的道路仍是各地探索和研究的焦點問題。本文通過剖析農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)阻礙基礎(chǔ)上,提出實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的相應(yīng)對策。研究指出,農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多,污染面廣而散的特點,單純依賴政府自上而下的管理無法避免會出現(xiàn)治理效果的可持續(xù)阻礙。為此建議,第一,遵循政府主導(dǎo)、社會參與、農(nóng)民自愿的原則,實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的多元化共治。第二,要借助中央和省級環(huán)保資金支持的契機(jī),帶動地方財政資金投入,并吸引社會資金投入。第三,設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu),將環(huán)保工作的觸角向農(nóng)村地區(qū)延伸。

      【關(guān)鍵詞】連片整治;可持續(xù)性;長效機(jī)制;對策

      長期以來,“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、雜草亂跺、畜禽亂跑”是一些農(nóng)村環(huán)境的真實寫照。為此,因勢利導(dǎo)、因地制宜地開展農(nóng)村連片整治,著力實施“以獎促治”政策,是解決當(dāng)前農(nóng)村突出環(huán)境問題的有效途徑。但是,以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式,相對于廣大的農(nóng)村來說實在有限,實現(xiàn)治理模式的長效化和創(chuàng)新是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的重要問題。

      1農(nóng)村環(huán)境連片整治可持續(xù)的現(xiàn)實基礎(chǔ)

      從2010年起,國家分階段選取示范省(區(qū)/市),通過連片整治的方式集中專項資金進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理,推動農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使農(nóng)村人居環(huán)境得到改善。

      在治理思路方面,農(nóng)村環(huán)境連片整治堅持“以獎促治”、“以獎代補”原則,以解決區(qū)域性環(huán)境問題為目的,對地域空間相連的多個村莊、同類環(huán)境問題或相同環(huán)境敏感目標(biāo)實施同步、集中整治,使農(nóng)村環(huán)境問題得到有效治理。在資金保障方面,財政部、環(huán)境保護(hù)部與農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省份簽訂示范協(xié)議,明確資金來源、配套比例和各自職責(zé)。隨著農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作在全國不斷深入和拓展,必將對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)發(fā)展,促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。

      2農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)阻礙

      農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多,污染面廣而散的特點,單純依賴政府自上而下的管理無法避免會出現(xiàn)治理效果的可持續(xù)阻礙。

      2.1 管理方式存在局限性

      現(xiàn)有的建立在城市和工業(yè)點源污染基礎(chǔ)上的政府環(huán)境管理模式,是一種政府主導(dǎo)型的環(huán)境管理模式,其對于農(nóng)村的面源環(huán)境污染的治理卻存在很大局限。在采取命令控制式管理方式的傳統(tǒng)環(huán)境管理模中,政府作為唯一的治理主體,掌握環(huán)境治理的權(quán)力的同時,擔(dān)負(fù)著環(huán)境治理的責(zé)任,存在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性與環(huán)境保護(hù)責(zé)任缺失的沖突,使得環(huán)境治理的效果大打折扣。

      農(nóng)村環(huán)境連片整治兼有管理和治理雙重含義,以連片示范的方式追求環(huán)境治理的環(huán)境效益和社會效益[1]。而作為農(nóng)村環(huán)境污染的最大受害者的農(nóng)民,受農(nóng)村生活習(xí)慣的沿襲影響以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的現(xiàn)狀局限,農(nóng)民群體尚未將環(huán)境保護(hù)內(nèi)化為意識層面的習(xí)慣并轉(zhuǎn)化為自覺的行動[2]。

      2.2 資金缺乏長效保障

      農(nóng)村環(huán)境治理資金來源渠道仍然單一,主要來自地方各級政府財政撥款的環(huán)境保護(hù)投入,但建成后設(shè)備運行維護(hù)、人員工資等后續(xù)費用卻不被列入農(nóng)村環(huán)保專項支出,需要基層政府自行承擔(dān)并解決。基層財政的困難使得農(nóng)村環(huán)境連片整治面臨長效化難以保證的難題,存在設(shè)施設(shè)備閑置、資源浪費的尷尬境地。

      2.3 機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

      從中央到地方的一個倒金字塔結(jié)構(gòu),是目前我國政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置,而農(nóng)村環(huán)境治理被安排在環(huán)境資源保護(hù)序列的末端[2]??h級政府環(huán)保部門人員不足,絕大多數(shù)村鎮(zhèn)沒有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu),環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力非常薄弱,致使農(nóng)村污染事故無人管,環(huán)保咨詢無處問,農(nóng)村居民的日常生產(chǎn)生活行為缺乏必要的環(huán)保知識規(guī)范和引導(dǎo)?;鶎迎h(huán)保力量的薄弱,難以承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的繁重任務(wù)。

      3農(nóng)村環(huán)境治理的長效化探索

      農(nóng)村環(huán)境治理作為一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程,要把突擊性與持久性相結(jié)合,常抓不懈地鞏固和提高治理成果,建立健全長效機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理制度化、常態(tài)化。

      3.1 探索多元化共治模式

      環(huán)境保護(hù)是政府的主要職能,但是發(fā)揮政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用的同時,要遵循政府主導(dǎo)、社會參與、農(nóng)民自愿的原則,實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的多元化共治。

      (1)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。

      政府可以用行政獎勵、行政合同、行政指導(dǎo)等方式,調(diào)動基層和農(nóng)村群眾參與環(huán)境整治的積極性,鼓勵相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間共建共享,提高投資規(guī)模效益,確保農(nóng)村環(huán)保工作的長期可持續(xù)性發(fā)展。

      要完善地方政府在基層環(huán)境治理上的問責(zé)機(jī)制。把農(nóng)村環(huán)境整治納入各級黨委、政府的考核體系之中,形成以提高環(huán)境效益作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點的政績觀,從根本上解決因地方政府不中立造成的多重利益博弈問題,簡化環(huán)境治理關(guān)系,增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法效果[2]。

      (2)引導(dǎo)村民參與農(nóng)村環(huán)境治理。

      村民應(yīng)以村規(guī)民約、社區(qū)治理的方式實現(xiàn)環(huán)境治理由自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變。倡導(dǎo)村民觀念性參與,即廣泛樹立保護(hù)環(huán)境的公德教育和環(huán)境管理的社會責(zé)任感,使綠色觀念和環(huán)境意識在全體農(nóng)民中生根,對實際生產(chǎn)、生活中的環(huán)境問題足夠重視,并轉(zhuǎn)化為每個公民個人自覺的生活理念和生產(chǎn)規(guī)范。探索村民組織化參與,在法律允許的范圍內(nèi),有力地推動了政府把權(quán)益真正賦予農(nóng)民,把農(nóng)民真實意見反饋給政府,為農(nóng)村環(huán)境事業(yè)建言獻(xiàn),發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督作用,強(qiáng)化環(huán)境道德的功效[3]。

      3.2 整合資金發(fā)揮實效

      在環(huán)保資金來源上不能完全依賴財政撥款,要借助中央和省級環(huán)保資金支持的契機(jī),帶動地方財政資金投入,以農(nóng)村環(huán)保為主線,整合相關(guān)涉農(nóng)資金,吸引社會資金投入。在改善農(nóng)村環(huán)境狀況的同時,為農(nóng)民增加收入、降低生產(chǎn)成本創(chuàng)造條件,實現(xiàn)資金效益和環(huán)境效益“雙贏”。各級財政部門發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用,在確保財政資金投入的同時,積極拓寬融資渠道,建立市場化融資機(jī)制,想方設(shè)法調(diào)動民間資本、企業(yè)資本參與到這項工作中來,制訂優(yōu)惠政策,運用市場機(jī)制吸引各類社會資金參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),努力形成“政府補助、部門幫助、企業(yè)贊助、社會資助、村民自助”的整治資金多元籌措模式。鼓勵市縣財政整合現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)建設(shè)資金、“一事一議”財政獎補資金、公共衛(wèi)生保潔建設(shè)資金及農(nóng)村沼氣建設(shè)資金等項目資金,使資金統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一安排,發(fā)揮資金的綜合效益,形成對農(nóng)村環(huán)境連片整治的資金合力。

      陜西省作為全國第三批農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省,經(jīng)過近幾年的努力實踐,在連片整治工作中探索新思路、新特色,呈現(xiàn)出亮點紛呈、特色明顯、成效突出的局面。寶雞市眉縣全面實施“凈化、綠化、美化、亮化、優(yōu)化”五化工程,打造“宜居宜商宜創(chuàng)業(yè)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū),探索出城鄉(xiāng)環(huán)境一體化管理模式;漢中市西鄉(xiāng)縣立足名茶之鄉(xiāng)和生豬養(yǎng)殖大縣實際,積極推廣“豬沼茶”、“豬沼菜”、“豬沼糧”等循環(huán)種養(yǎng)模式,建立以“種植業(yè)-養(yǎng)殖業(yè)-沼氣-種植業(yè)”為一體的農(nóng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈,探索出循環(huán)鏈畜禽生態(tài)養(yǎng)殖模式,走出了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益三贏之路;寶雞市扶風(fēng)縣探索建立了農(nóng)村環(huán)?!拔逵袡C(jī)制”(有固定的“三堆”堆放點、有垃圾污水處理系統(tǒng)并正常運行、有固定的環(huán)衛(wèi)人員、有錢辦事、有人管事),采取“群眾集一點、財政補一點、項目整合一點、村集體拿一點”的辦法,堅持“集中整治財政補,日常管理多方籌”;漢中市南鄭縣、西安市臨潼區(qū),嘗試在后期運行維護(hù)中引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)保潔公司或有資質(zhì)公司進(jìn)行市場化托管;榆林市政府2014年5月出臺城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作意見及實施方案,在轄區(qū)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu),配備基礎(chǔ)設(shè)施和人員崗位,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化管理全覆蓋。這些新措施的推出和管理機(jī)制的探索,進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村環(huán)境的根本改善,為農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的長期運行和維護(hù)管理提供了有力的保障。

      3.3 完善機(jī)構(gòu)建設(shè),強(qiáng)化技術(shù)支撐

      “環(huán)保鏈條斷在最后一公里”。人們常用這句話形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍匱乏的局面——基層環(huán)保工作往往止于縣區(qū)一級,其管理職能無法再繼續(xù)向下延伸,環(huán)境日常監(jiān)管和服務(wù)工作斷在了基層。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作點多線長面廣,涉及多個方面和領(lǐng)域,僅靠縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)管理,往往鞭長莫及。

      隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染問題日益突出,設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的呼聲日漸高漲。一些省份根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,在基層環(huán)境管理上做出了很多大膽探索,形成了各具特色的模式,對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)起到了重要作用。設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu),將環(huán)保工作的觸角向農(nóng)村地區(qū)延伸,可以說是大勢所趨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的模式有很多種,從各地實踐來看各有利弊,不同地方可以根據(jù)實際靈活采用。但是,如果從加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管,確保農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的角度來考慮,要確保執(zhí)法順利,可能最好的形式是垂直管理。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)作為環(huán)保部門派出機(jī)構(gòu),對大多數(shù)地方來說應(yīng)是理想之選。同時,要加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的技能培訓(xùn),逐步培養(yǎng)專業(yè)化的農(nóng)村環(huán)保隊伍。

      4研究小結(jié)

      本文通過剖析農(nóng)村環(huán)境治理的可持續(xù)阻礙基礎(chǔ)上,提出實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的相應(yīng)對策。研究指出,我國全面建成小康社會,重點在農(nóng)村,難點也在農(nóng)村。加快農(nóng)村全面發(fā)展,既要大力促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長,又必須把改變農(nóng)村落后面貌、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件放在更加突出的位置,改變農(nóng)村環(huán)境臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、公共服務(wù)水平低等突出問題,著力提升農(nóng)民群眾生活品質(zhì)。因此因勢利導(dǎo)和因地制宜地開展農(nóng)村連片整治,著力實施"以獎促治"政策,是解決當(dāng)前農(nóng)村突出環(huán)境問題的有效途徑。但是,以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式,相對于廣大的農(nóng)村來說實在有限,實現(xiàn)治理模式的長效機(jī)制化是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的重要問題。

      從2010年起,國家分階段選取示范省(區(qū)/市),通過連片整治的方式集中專項資金進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理,推動農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使農(nóng)村人居環(huán)境得到改善,將對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)發(fā)展,促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。但是農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多,污染面廣而散的特點,單純依賴政府自上而下的管理無法避免會出現(xiàn)治理效果的可持續(xù)阻礙。農(nóng)村環(huán)境治理作為一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程,要把突擊性與持久性相結(jié)合,常抓不懈地鞏固和提高治理成果,建立健全長效機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理制度化、常態(tài)化。為此,本研究建議,第一,探索多元化共治模式;環(huán)境保護(hù)是政府的主要職能,但是發(fā)揮政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用的同時,要遵循政府主導(dǎo)、社會參與、農(nóng)民自愿的原則,實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的多元化共治。第二,整合資金發(fā)揮實效:在環(huán)保資金來源上不能完全依賴財政撥款,要借助中央和省級環(huán)保資金支持的契機(jī),帶動地方財政資金投入,以農(nóng)村環(huán)保為主線,整合相關(guān)涉農(nóng)資金,吸引社會資金投入。第三,完善機(jī)構(gòu)建設(shè),強(qiáng)化技術(shù)支撐:農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作點多線長面廣,涉及多個方面和領(lǐng)域,僅靠縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)管理,往往鞭長莫及。設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu),將環(huán)保工作的觸角向農(nóng)村地區(qū)延伸。

      農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事關(guān)農(nóng)民的切身利益,事關(guān)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,事關(guān)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定,也關(guān)系廣大群眾“米袋子”、“菜籃子”、“水缸子”的安全和社會全面進(jìn)步。抓好農(nóng)村環(huán)境連片整治工作,是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保工作、建設(shè)生態(tài)文明的迫切需求,更是廣大農(nóng)民群眾的殷切期待。通過農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作,要努力將促使農(nóng)村被動環(huán)境保護(hù)向主動常規(guī)持續(xù)性保護(hù)升級,由工程項目主導(dǎo)的保護(hù)向組織、制度創(chuàng)新的保護(hù)升級,由生態(tài)環(huán)境為主導(dǎo)的保護(hù)向生態(tài)文明主導(dǎo)下的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化綜合保護(hù)升級。

      參考文獻(xiàn):

      [1]趙凱,劉冬晴,等.農(nóng)村環(huán)境連片整治長效機(jī)制的建構(gòu)[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報,2013,(5):18-22.

      [2]余克弟,劉紅梅.農(nóng)村環(huán)境治理的路徑選擇:合作治理與政府環(huán)境問責(zé)[J].求實,2011,(12):P105-107.

      [3]康洪,彭振斌等.農(nóng)民參與是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境有效管理的重要途徑[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2009,(5):P579-583.

      引用文獻(xiàn)格式:趙蓉等.關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治長效機(jī)制化的問題和對策[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2015,40(1):44-46.

      Long-term Mechanism Problems and Countermeasures of Rural Environmental Regulation

      ZHAO RongLIANG JinghuaZHOU Lin

      (Shaanxi Provincial Academy of Enviromental Science,Shaanxi 710061)

      Abstract:Rural environmental pieces-link regulation are carrying out in model provinces,which have made certain effects,but obstacles on sustainability of rural environmental regulation exist in different degrees.How to realize long-term of rural environmental regulation is still a problem,so we need more exploration and research Continually.

      Keywords:Pieces-link Regulation;Sustainability;Long-term Mechanism;Countermeasure

      中圖分類號::X321.022

      文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

      文章編號:1673-288X(2015)01-0044-03

      作者簡介:趙蓉,碩士,工程師,主要研究領(lǐng)域為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)

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