王 波 王夏暉

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，也涉及到整個(gè)社會(huì)的公平正義。全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵在農(nóng)村，環(huán)境是難點(diǎn)。近年來(lái)國(guó)家高度重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。2008年國(guó)家實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策，設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金，引導(dǎo)各地開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量;2015年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美”，并將農(nóng)村環(huán)境集中連片整治作為推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的主要抓手之一;近期國(guó)務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出，“到2020年，新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13 萬(wàn)個(gè)”。同時(shí)，隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革步伐的不斷加快，農(nóng)村環(huán)境“以獎(jiǎng)促治”政策的實(shí)施范圍、推進(jìn)方式、資金管理等發(fā)生了深刻變化。黨的十八屆三中全會(huì)提出，對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán);《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》提出，取消地方資金配套要求，除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。新時(shí)期，如何合理界定中央與地方農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)事權(quán);在取消地方資金配套要求前提下，如何推動(dòng)地方完成13 萬(wàn)個(gè)建制村的環(huán)境綜合整治任務(wù)，落實(shí)地方政府整治目標(biāo)責(zé)任等，已成為當(dāng)前面臨的新形勢(shì)、新問(wèn)題，亟需進(jìn)一步深化“以獎(jiǎng)促治”政策，理清推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治的基本思路，采取激勵(lì)與約束相結(jié)合的有效措施，全面改善農(nóng)村人居環(huán)境。

1 準(zhǔn)確把握當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境綜合整治形勢(shì)

1.1 整治現(xiàn)狀

近年來(lái)，環(huán)保部、財(cái)政部大力實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策，采取連片整治的方式，解決了一批農(nóng)民群眾反映強(qiáng)烈的飲水安全、生產(chǎn)生活污染等農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題。截至2014年底，中央財(cái)政共安排農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金255億元，支持約5.9 萬(wàn)個(gè)村莊開(kāi)展環(huán)境綜合整治，直接受益人口達(dá)1.1 億人［1］。但從全國(guó)范圍看，村莊環(huán)境綜合整治率僅10%，農(nóng)村環(huán)境臟亂差現(xiàn)象普遍，環(huán)境形式依然嚴(yán)峻［2－3］，仍是2020年全面建成小康社會(huì)的一塊“短板”，亟需加大“以獎(jiǎng)促治”政策實(shí)施力度，擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境整治范圍，確保小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

1.2 存在問(wèn)題

一是“以獎(jiǎng)促治”政策現(xiàn)有的一些實(shí)施范圍與國(guó)家財(cái)稅體制改革方向不相符。中央與地方共同事權(quán)為保障跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)安全所提供的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)，如保障國(guó)家重大調(diào)水工程水質(zhì)安全，保護(hù)重要飲用水水源地安全等［4］。因此，“以獎(jiǎng)促治”政策實(shí)施范圍應(yīng)由淮河等水污染防治重點(diǎn)流域、區(qū)域轉(zhuǎn)向南水北調(diào)水源地、沿線，以及全國(guó)重要飲用水源地等周邊區(qū)域。

二是一些地方開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治積極性不高。一方面，一些地方財(cái)政配套壓力大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱，未能將農(nóng)村環(huán)境綜合整治納入議事日程上;另一方面，在全國(guó)范圍內(nèi)，未全面實(shí)行農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標(biāo)責(zé)任制，沒(méi)有形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作局面。同時(shí)，隨著國(guó)家規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用，取消地方資金配套要求之后，一些地方政府在財(cái)政資金緊張的情況下，難以充分發(fā)揮開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治的主動(dòng)性和積極性，因此，將農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標(biāo)納入地方政府責(zé)任考核勢(shì)在必行。

三是部分已建成農(nóng)村環(huán)境設(shè)施的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行成為難題?！耙元?jiǎng)促治”項(xiàng)目建成后，各地通過(guò)不斷加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境設(shè)施運(yùn)行管理，多數(shù)設(shè)施運(yùn)行穩(wěn)定，取得了良好的環(huán)境效益。但部分設(shè)施建成后，存在責(zé)任主體不明確、運(yùn)行維護(hù)資金不落實(shí)、管護(hù)人員不足、規(guī)章制度不健全等問(wèn)題，一些設(shè)施不能正常運(yùn)行，影響“以獎(jiǎng)促治”政策實(shí)施成效，必須盡快建立健全農(nóng)村環(huán)境設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制［5］。

1.3 取得經(jīng)驗(yàn)

一是以整縣推進(jìn)的方式有利于發(fā)揮示范引導(dǎo)作用。一方面，能夠引起縣委、縣政府的高度重視，推動(dòng)其建立健全定期會(huì)議、監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核等工作制度，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，落實(shí)地方農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標(biāo)責(zé)任;另一方面，便于“以獎(jiǎng)促治”項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)督管理。實(shí)施整縣推進(jìn)的地方，農(nóng)村環(huán)境設(shè)施建設(shè)相對(duì)集中、成規(guī)模，有利于培育農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“以獎(jiǎng)促治”項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督檢查等。

二是農(nóng)村飲水安全隱患、生活污水和垃圾污染、畜禽養(yǎng)殖污染等仍是當(dāng)前最為突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。截至2014年底，我國(guó)規(guī)劃內(nèi)仍有5867 萬(wàn)農(nóng)村居民和學(xué)校師生飲水存在安全問(wèn)題，規(guī)劃外新出現(xiàn)的有558.3 萬(wàn)農(nóng)村人口。全國(guó)農(nóng)村約有6.5 億常住人口，年產(chǎn)生生活垃圾約1.1 億噸，其中有0.7 億噸未做任何處理;生活污水約90 億噸，其中絕大多數(shù)未經(jīng)處理，直接排放到環(huán)境中。非規(guī)劃化畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題突出，在部分地區(qū)群眾環(huán)境信訪量大、反映強(qiáng)烈。

三是整合相關(guān)涉農(nóng)專項(xiàng)資金、集中投放有利于提升環(huán)境整治成效。如福建省整合新農(nóng)村建設(shè)、小流域綜合治理、農(nóng)村清潔能源、農(nóng)村建設(shè)外立面改造、土地開(kāi)發(fā)整理、小城鎮(zhèn)試點(diǎn)改革等各類資金，共同推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治的有序開(kāi)展。重慶市合力推動(dòng)了示范區(qū)房屋、道路、供排水、能源、治污、綠化以及文化體育設(shè)施建設(shè)同步推進(jìn)，如農(nóng)業(yè)部門優(yōu)先安排戶用沼氣池和大中型沼氣工程建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)部門優(yōu)先安排“巴渝新居”、“農(nóng)民新村”建設(shè)和農(nóng)村危舊房改造項(xiàng)目，衛(wèi)生部門優(yōu)先安排農(nóng)村改廁等涉農(nóng)項(xiàng)目，市政部門優(yōu)先實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾收運(yùn)一體化示范。

2 明確今后一個(gè)時(shí)期的工作思路

2.1 總體要求

深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，按照全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)、強(qiáng)化管護(hù)、確保成效，深入實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策，推動(dòng)國(guó)家跨區(qū)域重大調(diào)水工程、全國(guó)重要飲用水水源地等周邊區(qū)域和問(wèn)題嚴(yán)重地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境連片整治，著力解決當(dāng)前危害群眾身體健康、威脅城鄉(xiāng)飲水安全的突出環(huán)境問(wèn)題。

2.2 工作目標(biāo)

到2017年底，新增完成6 萬(wàn)個(gè)建制村的環(huán)境綜合整治任務(wù)，使國(guó)家跨區(qū)域重大調(diào)水工程、全國(guó)重要飲用水水源地等集雨區(qū)的村莊環(huán)境基本得到整治，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力得到加強(qiáng)，生態(tài)文明意識(shí)得到增強(qiáng);到2020年底，新增完成13 萬(wàn)個(gè)建制村的環(huán)境綜合整治任務(wù)，使得國(guó)家跨區(qū)域重大調(diào)水工程、全國(guó)重要飲用水水源地等涉及縣(市、區(qū))的村莊環(huán)境得到整治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管格局基本形成，生態(tài)文明意識(shí)明顯增強(qiáng)。

2.3 重點(diǎn)區(qū)域

以國(guó)家跨區(qū)域重大調(diào)水工程、全國(guó)重要飲用水源地涉及縣(市、區(qū))，中國(guó)傳統(tǒng)村落等為重點(diǎn)整治區(qū)域。優(yōu)先開(kāi)展以上區(qū)域集雨區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境問(wèn)題突出村莊的整治。

2.4 整治內(nèi)容

重點(diǎn)開(kāi)展飲用水水源地保護(hù)、生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染防治等。

2.5 推進(jìn)方式

以建制村為基本整治單元，以整縣(市、區(qū))推進(jìn)為主要方式。

2.6 成效要求

達(dá)到《中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金環(huán)境綜合整治項(xiàng)目申報(bào)指南(試行)》中，農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目預(yù)期治理目標(biāo)要求。各地可根據(jù)實(shí)情，適當(dāng)提高集雨區(qū)范圍的村莊成效要求。

3 改革創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度

3.1 嚴(yán)格目標(biāo)考核

一是分解目標(biāo)、明晰責(zé)任。綜合考慮全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、建制村總數(shù)、已開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治情況等因素，采取“兩上兩下”的方式，征求各省(區(qū)、市)人民政府意見(jiàn)，并確定其到2020年農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標(biāo)。各省(區(qū)、市)人民政府要把目標(biāo)層層分解落實(shí)到市、縣級(jí)人民政府;確定年度目標(biāo)，制定年度實(shí)施方案，將年度目標(biāo)分解落實(shí)到市、縣級(jí)人民政府及其職能部門。

二是建立目標(biāo)考核制度。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。將目標(biāo)完成情況納入國(guó)務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂的水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)。各省(區(qū)、市)人民政府要強(qiáng)化目標(biāo)考核，層層分解落實(shí)，并將其完成情況納入市、縣級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作局面?？己私Y(jié)果向社會(huì)公布，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)未通過(guò)年度考核的，要約談省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見(jiàn)，予以督促。

3.2 引入激勵(lì)機(jī)制

一是將考核結(jié)果作為中央農(nóng)村環(huán)保相關(guān)資金分配的參考依據(jù)。對(duì)考核結(jié)果較好的，將進(jìn)一步加大中央農(nóng)村環(huán)保相關(guān)資金支持力度，并結(jié)合全國(guó)減排表彰活動(dòng)進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)考核結(jié)果較差的，將根據(jù)情況，采取核減資金規(guī)模、追繳已撥付資金等措施，撤銷國(guó)家授予該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)或環(huán)境治理方面的榮譽(yù)稱號(hào)，提出限期整改措施和要求，并檢查整改落實(shí)情況。

二是鼓勵(lì)省域內(nèi)以縣為單元開(kāi)展項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)。對(duì)國(guó)家跨區(qū)域重大調(diào)水工程、全國(guó)重要飲用水源地涉及的縣(市、區(qū))，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)等方式選取部分予以重點(diǎn)支持，其他納入儲(chǔ)備庫(kù)，可視情況予以一般引導(dǎo)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，選取部分縣(市、區(qū))，建立國(guó)家重點(diǎn)支持縣(市、區(qū))動(dòng)態(tài)名錄。經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)未納入重點(diǎn)支持的，納入儲(chǔ)備庫(kù)。綜合考慮縣(區(qū)、市)前期工作、績(jī)效等因素，選取部分儲(chǔ)備庫(kù)中的縣(市、區(qū))，將其納入國(guó)家一般引導(dǎo)動(dòng)態(tài)名錄。納入儲(chǔ)備庫(kù)的縣(市、區(qū))可繼續(xù)參加以后組織的競(jìng)爭(zhēng)。

3.3 建立長(zhǎng)效機(jī)制

一是明確設(shè)施運(yùn)行管護(hù)的責(zé)任主體、管理主體?？h級(jí)人民政府通過(guò)采用組建專業(yè)化物業(yè)管理公司、委托第三方運(yùn)營(yíng)、建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓(BOT)一體化運(yùn)營(yíng)、授權(quán)縣級(jí)有關(guān)部門或所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)等模式，明確設(shè)施管理主體。設(shè)施管理主體全面負(fù)責(zé)設(shè)施的日常管理、運(yùn)行和維護(hù)等工作。

二是建立設(shè)施運(yùn)行管護(hù)資金保障機(jī)制。建立“農(nóng)民籌資籌勞和集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充為主、政府整合投入并適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”的資金保障機(jī)制。要把建立健全設(shè)施運(yùn)行管護(hù)資金保障機(jī)制作為確定整治縣(市、區(qū))的前置條件。通過(guò)BOT 模式、城鄉(xiāng)設(shè)施捆綁招商引資等方式運(yùn)營(yíng)管理。

三是加強(qiáng)設(shè)施管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)督管理?？h人民政府要注重專業(yè)化運(yùn)營(yíng)公司的培育，促進(jìn)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的專業(yè)化、市場(chǎng)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可成立專業(yè)管護(hù)機(jī)構(gòu)或組建專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍?？h級(jí)環(huán)保部門要加強(qiáng)日常運(yùn)行管理的監(jiān)督檢查，每年至少開(kāi)展一次專項(xiàng)檢查活動(dòng)。

3.4 重視各方參與

一是堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民理事會(huì)等村民組織的作用，引導(dǎo)村民全過(guò)程參與農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、管理和監(jiān)督。完善村務(wù)公開(kāi)制度，推行項(xiàng)目公開(kāi)、合同公開(kāi)、投資額公開(kāi)，接受村民監(jiān)督和評(píng)議。

二是要拓寬社會(huì)參與途徑。鼓勵(lì)和引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、環(huán)保社會(huì)組織、社會(huì)各界人士以及志愿者通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶、捐資捐助和技術(shù)支持等多種方式支持設(shè)農(nóng)村環(huán)境連片整治。

［1］新華每日電訊.把地方政府的農(nóng)村環(huán)保責(zé)任落到實(shí)處——專訪環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰［EB/OL］.(2015－3－5).http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015－03/06/c_134043827.htm．

［2］蔡安寧，張春梅．對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的思考［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2008，(6):53－55．

［3］介曉坤．新形勢(shì)下農(nóng)村環(huán)保工作的探索與展望研究［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(2):26－30．

［4］王波，王夏暉．財(cái)稅體制改革視角下的農(nóng)村環(huán)境“以獎(jiǎng)促治”政策探析［J］．環(huán)境保護(hù)，2015，43(3):65－67．

［5］王波，王夏暉．破解農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施“曬太陽(yáng)”難題對(duì)策探析［J］．環(huán)境保護(hù)，2014，42(14):48－50．