推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思考與實(shí)踐

◇ 文/ 重慶市人民政府市長 黃奇帆

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大確定的重大國家戰(zhàn)略，是穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力所在，是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手。過去50年，全球約有13億人由農(nóng)村遷入城市，城鎮(zhèn)化率2012年提高到52.5%。我國改革開放以來，城鎮(zhèn)人口凈增5億，城鎮(zhèn)化率2013年達(dá)到53.7%，超過了世界平均水平。城鎮(zhèn)化之所以成為世界性大趨勢，是因?yàn)槌鞘杏酗@著優(yōu)于農(nóng)村的三個特征：一是城市的規(guī)模擴(kuò)張產(chǎn)生集聚效應(yīng)和放大效應(yīng)，使資源配置更趨優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具效率。二是城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)促進(jìn)集約節(jié)約，可以攤薄公共基礎(chǔ)設(shè)施的高成本，使城市居民分享比農(nóng)村更加價廉質(zhì)優(yōu)的公共服務(wù)。三是城市的專業(yè)化分工能夠創(chuàng)造更多更好的就業(yè)崗位，并在科學(xué)、教育、醫(yī)療、文化、藝術(shù)、娛樂等方面為消費(fèi)者提供更大選擇空間，從而使生活變得更加美好。當(dāng)然，如果城市規(guī)劃建設(shè)管理不當(dāng)，也會出現(xiàn)房價高昂、交通擁堵、環(huán)境污染、貧富分化、犯罪率上升等社會問題。這些問題，必須通過走新型城鎮(zhèn)化路子來加以解決。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，關(guān)鍵是提升發(fā)展質(zhì)量，要努力實(shí)現(xiàn)包容性增長、綠色的增長。增長、綠色、包容，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵詞，也是三大目標(biāo)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：一是綠色，要注重生態(tài)環(huán)保，避免“大城市病”；二是可持續(xù)增長，不能因追求短期利益而損害長遠(yuǎn)發(fā)展；三是包容，各方面各環(huán)節(jié)應(yīng)和諧共處，不能對立失衡。三者同等重要，并行不悖，但增長不會自然實(shí)現(xiàn)，綠色不會自動到來，包容性問題也不可能自發(fā)解決。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的三大目標(biāo)，需要通過科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)管理和改革創(chuàng)新來加以推動。

一、把握科學(xué)規(guī)劃的基本體系

規(guī)劃是城市建設(shè)管理的龍頭，也是政府宏觀調(diào)控的重要手段。規(guī)劃水平的高低，不僅關(guān)系到城市建設(shè)的質(zhì)量和品位，也直接影響著城市運(yùn)行的成本和效率?？疾煲粋€城市，往往首先看規(guī)劃，各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”都應(yīng)重視規(guī)劃、懂得規(guī)劃、抓好規(guī)劃，全面把握規(guī)劃的基本體系。主要有五方面：

第一，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群。城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，代表著城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體方向。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群，都是所在國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“火車頭”。我國過去30多年的高速發(fā)展，也得益于長三角、珠三角、京津冀三大城市群的帶動。最近討論的長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，涉及9省2市、180萬平方公里國土，從規(guī)劃角度講，也有一個依托長江黃金水道構(gòu)建大都市連綿帶的問題?？疾爝@些城市群或大都市連綿帶，一般有四個基本特征：一是城鎮(zhèn)化水平較高，城鎮(zhèn)化率在70%以上。二是大中小城市規(guī)模協(xié)調(diào)，相鄰等級城市人口比例大多在1∶5以內(nèi)，最高不超過1∶10。三是以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)完善，各城市之間交通便捷、信訊暢通。四是城市功能布局合理、分工明確，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)。我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建城市群為目標(biāo)，積極培育特大城市，加快形成若干上百萬人口的大城市和一批幾十萬人口的中小城市，促進(jìn)城市間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和產(chǎn)業(yè)、功能互補(bǔ)。

第二，合理布局城市功能集聚區(qū)。任何一座大城市，都會有居住、商務(wù)、產(chǎn)業(yè)、教科文衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)休閑娛樂等功能集聚區(qū)。要結(jié)合城市地形地貌和人文特色，按照“大聯(lián)通、小分布”原則，實(shí)行“多中心、組團(tuán)式”策略。每個組團(tuán)內(nèi)部，都有商務(wù)中心、學(xué)校、醫(yī)院、產(chǎn)業(yè)區(qū)、居民區(qū)和各類基礎(chǔ)設(shè)施，但各種功能分類布局、相對集聚、互相配套，形成一個功能分區(qū)明確、結(jié)構(gòu)聯(lián)系緊密的空間載體；各個相對獨(dú)立的組團(tuán)之間，依靠自然山水體系和城市綠化帶合理分隔，并通過城市快速路、軌道交通等互聯(lián)互通，共同構(gòu)建起板塊特色鮮明、整體效益最優(yōu)的現(xiàn)代化大都市。這種“大聯(lián)通、小分布”的結(jié)構(gòu)，可以有效疏導(dǎo)人流、物流、資金流，促進(jìn)城市資源優(yōu)化配置和提升基礎(chǔ)設(shè)施利用效率。

第三，規(guī)劃完善綜合交通網(wǎng)絡(luò)。一是承載區(qū)域樞紐功能的大交通，包括鐵路、機(jī)場、港口通道等。這些功能型、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施搞好了，才能輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展，與其他大城市遙相呼應(yīng)。二是承載城市群各城市之間連通功能的交通，如城際鐵路、高速公路、快速干道等，是城鎮(zhèn)群的動脈血管。三是承載市民日常出行功能的城市內(nèi)部交通，包括城市道路、地鐵軌道及公交站場等配套設(shè)施。原則上，城市平均車速應(yīng)達(dá)到30公里/小時，高峰時段最低不能低于15公里/小時。四是承載各種交通方式銜接過渡的換乘樞紐，應(yīng)在機(jī)場、港口、火車站和城市重要節(jié)點(diǎn)布局一批換乘中心。這些交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很花錢，但影響著城市的運(yùn)行效率和區(qū)域地位，對助推城鎮(zhèn)化極其重要。

第四，精心做好五種規(guī)劃。一是城鄉(xiāng)總規(guī)，這是全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃，一經(jīng)確定，要管一二十年甚至更長時間。二是控制性詳規(guī)，涉及建設(shè)區(qū)塊的土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度和道路、管線、建筑等布局結(jié)構(gòu)，是城市建設(shè)的路線圖，也是土地批租轉(zhuǎn)讓的前提。三是重點(diǎn)區(qū)塊的形態(tài)規(guī)劃，應(yīng)高低結(jié)合、疏密有致，尤其要注意保護(hù)天際線、樓際線、水際線，彰顯城市輪廓之美。四是地標(biāo)性建筑設(shè)計(jì)，包括色彩搭配、建筑風(fēng)格，應(yīng)與周邊協(xié)調(diào)統(tǒng)一、和諧有序。五是各類專業(yè)規(guī)劃，包括“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施、安全設(shè)施等，城市內(nèi)澇、水污染等問題往往源于專業(yè)規(guī)劃不匹配。上述五種規(guī)劃的覆蓋面和整體質(zhì)量，決定著城市的未來面貌，一定要慎之又慎，精心謀劃。

第五，城市管理者要心中有“數(shù)”。所謂“數(shù)”，就是城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的比例關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)掌握一些宏觀的、戰(zhàn)略性的數(shù)據(jù)，在決策時體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。比如建成區(qū)面積，國際慣例是，城市人均占用100平方米左右，包括住房、工廠、交通、商業(yè)、公共服務(wù)等用地。100萬人口的城市，建成區(qū)面積大體就是100平方公里，低了就會擁擠，高了就是浪費(fèi)。住房建設(shè)方面，發(fā)達(dá)國家人均住房面積一般在30～40平方米。我國人多地少，人均30平方米比較合理。這樣算來，1000萬人口的特大城市建3億平方米住房就可以了，再多就可能出現(xiàn)泡沫。商業(yè)設(shè)施方面，每2萬元的商業(yè)零售額可配置1平方米的商鋪，每2萬元GDP可配置1平方米商務(wù)樓宇，包括機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦公用房和寫字樓。垃圾、污水設(shè)施方面，理論上，每人每天約產(chǎn)生1公斤垃圾，綜合用水0.3噸并產(chǎn)生0.25噸污水，城市供水和污水、垃圾處理設(shè)施應(yīng)按此配建?？傊?，規(guī)劃是控制總量的學(xué)問，要求總量平衡、動態(tài)調(diào)整，只有明了這些參數(shù)，才能在規(guī)劃中做到收放有度。

城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展比列

二、轉(zhuǎn)動好投融資這個杠桿

城鎮(zhèn)化建設(shè)是相當(dāng)“吃錢”的事業(yè)。有專家匡算，實(shí)施《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》至少會新增50萬億元的投資需求。按照政府財(cái)政管理要求，預(yù)算內(nèi)用于保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)的保障類資金應(yīng)收支相抵，不能搞“赤字財(cái)政”，而城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資量大、回報(bào)周期長，大都是“以時間換空間”，具體到一個項(xiàng)目，往往是三五年建好，三五十年使用，只能投資一步到位、資金逐年償還、重在遠(yuǎn)期平衡。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是可以負(fù)債的，全球皆然。實(shí)際操作中，城市建設(shè)資金往往依托于政府信用，獲取長周期、低利息的融資。國際上通常以發(fā)行市政債券來解決，而我國地方政府過去不能發(fā)債，主要是通過投融資平臺來融資，但相當(dāng)部分是短期的、高利息的融資方式，由此加大了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如何做好城市建設(shè)投融資，應(yīng)從以下三個方面進(jìn)行考慮：

第一，推行PPP模式的關(guān)鍵在于建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。PPP模式其實(shí)并非新生事物。它起源于英國，是對公共私營合作開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資機(jī)制總稱。改革開放30多年來，我國城市建設(shè)領(lǐng)域不乏此類實(shí)踐，BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原則下的案例。但實(shí)踐中，這些融資為何大多淪為地方政府性債務(wù)呢？要害在于利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制沒有建起來。利益共享，就是讓參與各方都能贏利，但無暴利；風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，就是不要把所有風(fēng)險(xiǎn)都集中于一方。而過去我們的BT、BOT等，往往難以跳出風(fēng)險(xiǎn)由政府獨(dú)擔(dān)、利益由企業(yè)獨(dú)享的“泥潭”。比如BOT，原本是投資自主、盈虧自擔(dān)，但一些地方政府與企業(yè)約定20年固定回報(bào)16%，這就變成了高利貸。由此看，盡管PPP模式是一個“天使”，但用得不好也會變“魔鬼”。其中的關(guān)鍵就在于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價格。比如地鐵，紐約票價折合人民幣10元一張，倫敦、巴黎票價折合人民幣15元一張，當(dāng)然可以平衡，企業(yè)也愿意做。我國大陸地鐵2元一張，就只能靠政府補(bǔ)貼運(yùn)行。如果沒有政府補(bǔ)貼，票價也不漲，這種賠本買賣，哪個社會資本敢來做？所以，推廣PPP模式，必須明晰具體操作的邊界條件，注意區(qū)分五種類型：一是靠市場價格可以實(shí)現(xiàn)平衡的，就放手去做。比如高速公路收費(fèi)定價較合理，企業(yè)都搶著干。二是靠現(xiàn)有價格平衡不了，但通過調(diào)整可以平衡的，應(yīng)適時啟動價格改革。比如水價調(diào)整后，自來水廠就能搞PPP融資。三是考慮到公共服務(wù)性質(zhì)和民生保障需要難以調(diào)整價格的，要靠政府采購、明確財(cái)政補(bǔ)貼額度，為PPP創(chuàng)造條件。四是可以通過資源優(yōu)化配置予以平衡的，比如香港地鐵票價7港元一張，本身難以平衡，但他們通過加蓋1000多萬平方米物業(yè)，就實(shí)現(xiàn)了平衡。五是存在暴利的領(lǐng)域，比如土地一級開發(fā)會大幅提高地價，要搞PPP，就必須設(shè)定開發(fā)商利潤上限，避免國有資產(chǎn)流失和利益輸送。總之，只有公共服務(wù)定價機(jī)制改革到位了，PPP融資模式等配套改革才能快速跟進(jìn)。

第二，規(guī)范并加強(qiáng)土地管理，管好用好土地出讓金。通過發(fā)行市政債、推廣PPP融資模式，可在一定程度上減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，但實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資平衡，還需要做好土地批租這篇大文章。西方國家土地私有，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的增值也歸私有，但政府要征收高額的土地增值稅。我國城市土地屬于國有，土地批租既要優(yōu)化資源配置，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供保障，又要避免灰色交易，防止國有資產(chǎn)流失。一般而言，城市土地價格要考慮四個因素：一是征地動遷成本的因素，二是“七通一平”建設(shè)成本的因素，三是規(guī)劃用地性質(zhì)導(dǎo)致土地升值的因素，四是市場供求關(guān)系的因素。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，四個因素共同作用，特別是隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施投入和環(huán)境配套，土地會有較大幅度的增值。這些增值收益，政府如若不加強(qiáng)管理，而都給開發(fā)商，讓他們發(fā)橫財(cái)，那是國有資產(chǎn)流失。必須加強(qiáng)土地儲備和開發(fā)管理，依靠其增值收益彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的投入。一般而言，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施70%～80%的建設(shè)資金，都可以通過加強(qiáng)土地管理和開發(fā)來實(shí)現(xiàn)平衡。當(dāng)然，如果地方政府過度依賴“土地財(cái)政”，唯利是圖“炒地皮”，也會破壞投資環(huán)境，增加工商企業(yè)運(yùn)行成本，是不可持續(xù)的短視行為，需要加以約束和調(diào)整。

第三，發(fā)揮好投融資平臺的作用。推廣PPP模式后，地方政府投融資平臺依然有其存在的價值。搞BT、BOT等談判，與外資、民資合作發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，不能與政府機(jī)構(gòu)直接混合，而應(yīng)由投融資平臺作為政府委托的法人介入。搞好投融資平臺，要注意把握五個方面：一是合理控制平臺數(shù)量和規(guī)模。原則上，500～1000億元的投資，就需要一個專業(yè)的投資集團(tuán)來管理。規(guī)模太小，沒有規(guī)模經(jīng)濟(jì)；太大，管理不易到位。二是規(guī)范資本金注入來源，包括國債投入，路橋收費(fèi)、城市配套費(fèi)等規(guī)費(fèi)，城市儲備土地，已有存量資產(chǎn)，以及政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力投入等。三是平臺運(yùn)營要抓好“三個平衡”，即資產(chǎn)與負(fù)債平衡，資產(chǎn)負(fù)債率要控制在50%～60%；現(xiàn)金流平衡，每年承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和貸款本息，與各種投入的現(xiàn)金流要平衡；投入與產(chǎn)出、投入與資金來源要平衡，不管是完全市場化平衡還是政府補(bǔ)貼平衡，都要算好賬。四是

風(fēng)險(xiǎn)防范方面堅(jiān)持“三個不”：政府財(cái)政不擔(dān)保，投融資集團(tuán)要靠自身實(shí)力去市場融資；平臺之間互不擔(dān)保，否則，一個出事，全部被拉下水；各類投資集團(tuán)專項(xiàng)資金不能交叉使用，中央和省市專項(xiàng)資金必須?？顚Ｓ?，不能違反財(cái)務(wù)規(guī)定。五是平臺公司要適時轉(zhuǎn)型。投融資平臺完成使命后，也要功成身退，謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。近十年，重慶“八大投”進(jìn)行了6000多億的投資，撬動起2000公里鐵路、3000公里高速公路和1萬公里高等級公路，以及大量水利、環(huán)境、橋梁隧道和地鐵軌道工程的建設(shè)量。截至2013年底，6000多億投資中，除國債、各類專項(xiàng)資金等平衡掉一部分外，還通過加強(qiáng)土地管理和開發(fā)平衡了2000多億元，“八大投”債務(wù)不到3000億元。目前，“八大投”還有20萬畝國有儲備土地，有些債務(wù)還通過污水處理、自來水供應(yīng)和高速公路收費(fèi)來平衡，整體信用良好。

三、管好用足城市土地資源

我國人多地少，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中既要堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)紅線，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤為突出。與此同時，土地收入一般占到地方財(cái)政收入的1/3，是地方政府名副其實(shí)的“第二財(cái)政”和平衡城建資金的主要“錢口袋”。因此，必須通過科學(xué)合理的制度安排，精打細(xì)算，優(yōu)化配置，節(jié)約集約用好每一寸土地，管好用足每一筆土地增值收益。

加強(qiáng)土地管理，應(yīng)把握五條原則：一是堅(jiān)持深度規(guī)劃后出讓。所謂深度規(guī)劃，就是開發(fā)片區(qū)要有控制性詳規(guī)，重要地塊要有形態(tài)規(guī)劃，各類基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)規(guī)劃也要配套。土地有無深度規(guī)劃，出讓價格一般相差30%，最多可達(dá)一倍以上。二是堅(jiān)持生地變熟地后出讓。出讓未經(jīng)拆遷整治的土地，既會使出讓地

近十年，重慶“八大投”進(jìn)行了6000多億的投資，撬動起2000公里鐵路、3000公里高速公路和10000公里高等級公路，以及大量水利、環(huán)境、橋梁隧道和地鐵軌道工程的建設(shè)量。

2000公里鐵路

3000公里高速公路10000公里高等級公路建設(shè)大量水利、環(huán)境、橋梁隧道和地鐵軌道工程

各類基礎(chǔ)建設(shè)價大大低于實(shí)際價值，又難以保障開發(fā)商依法拆遷、公平補(bǔ)償。由政府土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動拆遷，土地整治好后再出讓，不僅能保障相關(guān)各方利益，還能大幅提高土地的資產(chǎn)價值。三是堅(jiān)持招拍掛出讓。這是國家三令五申的要求，既體現(xiàn)了公開、公平、公正原則，在很大程度上預(yù)防腐敗、保護(hù)干部，又避免了協(xié)議出讓導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。四是堅(jiān)持依法收回閑置土地。土地批租后，對久劃不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程，必須依法收回，為國家和群眾挽回不必要的經(jīng)濟(jì)損失。五是堅(jiān)持土地儲備制度。加強(qiáng)土地儲備是國務(wù)院的明確要求。建立土地資源配置“一個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的良性機(jī)制，將城鎮(zhèn)化過程中的土地資源掌握在政府手中，既能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力的用地保障，也能防止公共資源增值收益流失。

具體到土地儲備環(huán)節(jié)，也有五條原則：一是超前儲備，一步到位；細(xì)水長流，逐年供應(yīng)。土地儲備是有技巧的，必須在城市起飛階段一次性完成，然后“細(xì)水長流”。重慶2002年一次性儲備了主城40多萬畝土地，之后20年內(nèi)每年只開發(fā)5%，即2萬畝左右。二是儲備權(quán)相對集中，儲備收益各級政府共享。土地不能由各級政府層層儲備，而應(yīng)該相對集中儲備權(quán)，便于土地整體開發(fā)利用。同時，土地儲備不應(yīng)改變公共財(cái)政收入分配比例，土地出讓金凈收入應(yīng)在各級政府間合理分配，目前重慶市區(qū)兩級分配比例為50：50。三是儲備地使用兼顧公益事業(yè)和商業(yè)開發(fā)，大體對半開。重慶已用的約20萬畝儲備地中，近10萬畝用于公共服務(wù)和公益事業(yè)，如公租房、大學(xué)城、鐵路、機(jī)場等用地；9萬多畝搞房地產(chǎn)開發(fā)，收益用于整個20萬畝的征地動遷及一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是做好兩個循環(huán)。第一個循環(huán)，即土地儲備手續(xù)辦完后，成為有價資產(chǎn)，通過銀行抵押融資，搞征地動遷和“七通一平”，生地變熟地；第二個循環(huán)，是“七通一平”后，及時完善規(guī)劃并分批招拍掛出讓，回籠資金用于清償貸款，抵扣一級開發(fā)的成本后，增值部分納入財(cái)政預(yù)算，用于滾動開發(fā)或其他片區(qū)建設(shè)。兩個循環(huán)正常滾動，不會制造泡沫，更不會誘發(fā)債務(wù)危機(jī)。五是嚴(yán)格設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)“隔離墻”。利用土地增值收益推動城市開發(fā)，要做到“大對應(yīng)、小對口”。大對應(yīng)，就是做到長期總體平衡；小對口，就是做到當(dāng)期單個地塊對應(yīng)的基建項(xiàng)目平衡，“一個蘿卜一個坑”，確保微觀平衡、風(fēng)險(xiǎn)可控，以免形成糊涂賬。比如，重慶照母山一塊3萬畝土地的開發(fā)，扣除成本后凈收益500多億元，其中，100億用于城市道路建設(shè)，100億用于地鐵軌道，100億投入機(jī)場建設(shè)，100億投入鐵路建設(shè)，剩余的100億作為兩江新區(qū)成立的開辦費(fèi)，做到了一個地塊開發(fā)與一捆重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時間對應(yīng)、資金平衡。

2010—2013年重慶房價僅漲了

20%2010—2013年全國房價上漲50%

近年來，重慶在中央支持下開展了房產(chǎn)稅試點(diǎn)，探索持有環(huán)節(jié)征稅，收到了四重功效：有效調(diào)控房價，2010—2013年全國房價上漲50%，重慶僅漲了20%；促進(jìn)了房產(chǎn)戶型合理化，高檔住宅成交面積占比由試點(diǎn)前的9.2%降到了2.8%；抑制投機(jī)性購房，減少住房空關(guān)；有助于地方政府形成穩(wěn)定稅源，將來房產(chǎn)稅還可以作為土地出讓金的替代稅種，使地方稅收體系更趨完善。房產(chǎn)稅試點(diǎn)前高檔住宅成交面積占比9.2%

房產(chǎn)稅試點(diǎn)后高檔住宅成交面積占比降到了

2.8%

四、打好房地產(chǎn)調(diào)控組合拳

房地產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要動力和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與國計(jì)民生強(qiáng)相關(guān)，既影響整個經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，也影響社會心態(tài)、事關(guān)社會穩(wěn)定，必須對其進(jìn)行積極穩(wěn)妥的調(diào)控。

由于房地產(chǎn)具有商品、不動產(chǎn)、資本品、金融品、民生品等多重屬性，必須構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，更多采取市場調(diào)控辦法，打好“組合拳”：一是針對其商品屬性，實(shí)施供需調(diào)控。房地產(chǎn)是商品，受供求規(guī)律影響，供不應(yīng)求就漲價，供過于求則價跌。既要實(shí)施總量控制，按照人均30平方米的住房標(biāo)準(zhǔn)控制城市房地產(chǎn)開發(fā)總量；也要開展流量調(diào)節(jié)，把每年房地產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比例保持在25%左右，確保房地產(chǎn)銷售率在98%左右。二是針對其不動產(chǎn)屬性，實(shí)施地價調(diào)控。原則上，要把樓面地價控制在當(dāng)期房價的1/3左右，如果地價過快上漲，就要調(diào)整供地力度和節(jié)奏，適度平抑地價。也就是說，政府不做地價上漲的“第一推手”，但可以隨行就市，分享土地增值收益。三是針對其資本品屬性，實(shí)施稅收調(diào)控。近年來，重慶在中央支持下開展了房產(chǎn)稅試點(diǎn)，探索持有環(huán)節(jié)征稅，收到了四重功效：有效調(diào)控房價，2010-2013年全國房價上漲50%，重慶僅漲了20%；促進(jìn)了房產(chǎn)戶型合理化，高檔住宅成交面積占比由試點(diǎn)前的9.2%降到了2.8%；抑制投機(jī)性購房，減少住房空關(guān)；有助于地方政府形成穩(wěn)定稅源，將來房產(chǎn)稅還可以作為土地出讓金的替代稅種，使地方稅收體系更趨完善。四是針對其金融品屬性，實(shí)施按揭調(diào)控。所謂按揭調(diào)控，就是在零首付與零按揭之間選擇一個合理的首付按揭比例。零首付,容易造成泡沫，誘發(fā)危機(jī)；零按揭則會窒息房地產(chǎn)市場。重慶這幾年的做法是，首套房首付三成，二套房首付六成，滿足基本住房和改善性住房需求；第三套及以上實(shí)施零按揭，抑制投資性投機(jī)性購房，實(shí)踐證明是合理的。2014年一季度，全國30個大中城市商品房成交面積同比下降近20%，這實(shí)際上就是個人住房按揭貸款發(fā)放出了問題。目前，住房按揭貸款利息7%～9%，且都是5-15年的長周期貸款。而企業(yè)通過股份制銀行表外融資成本為8%～9%，這些銀行靠理財(cái)業(yè)務(wù)變相發(fā)放貸款，往往又將企業(yè)貸款利息抬高到12%～13%，且多是一兩年的短期融資。銀行的趨利行為導(dǎo)致資源錯配，進(jìn)而造成個人住房貸款難，一些城市連首套房也貸不到款。因此，引導(dǎo)銀行資金合理配置，控制好首付按揭比，是保持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的一個“撒手锏”。五是針對其民生保障屬性，實(shí)施雙軌調(diào)控。不管房地產(chǎn)怎么調(diào)控，總有20%～30%的低收入群體買不起房，他們的“住有所居”需要政府提供保障。目前，政府托底保障有兩種方式：首先是危舊房、棚戶區(qū)改造安置房，能覆蓋10%左右的城市人口：其次是建設(shè)公租房，覆蓋面大體是20%左右。這些工作做好了，人民群眾“住有所居”就更有保障，房地產(chǎn)市場也會保持健康平穩(wěn)發(fā)展。

在公租房推進(jìn)過程中，要把握好五點(diǎn)：一是明確保障對象。主要針對進(jìn)城農(nóng)民工、新生代大中專畢業(yè)生和城市原住民中的住房困難家庭。二是優(yōu)化規(guī)劃布局。公租房項(xiàng)目要與城市大型聚居區(qū)的商業(yè)樓盤有機(jī)“混建”，共享交通、教育、醫(yī)療、文化、商貿(mào)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，避免貧富隔離，促進(jìn)各類群體和諧共融。戶型設(shè)計(jì)上，也應(yīng)突出基“住有所居”需要政府提供保障。目前，政府托底保障有兩種方式：首先是危舊房、棚戶區(qū)改造安置房，其次是建設(shè)公租房。

建設(shè)公租房，覆蓋面大體是20%左右危舊房、棚戶區(qū)改造安置房，能覆蓋10%左右的城市人口

10%

20%本保障特點(diǎn)，將人均住房面積控制在20平方米左右。三是堅(jiān)持“三個同步”，做到公租房竣工、基礎(chǔ)設(shè)施配套和社會管理機(jī)構(gòu)服務(wù)到位基本同步，確保群眾真正安居。四是堵住兩個“黑洞”。承租戶不得轉(zhuǎn)租當(dāng)“二房東”，不能利用低房租去賺高房租；租滿一定期限后可購買有限產(chǎn)權(quán)，今后想轉(zhuǎn)讓，要么按成本價加一定利息賣給公租房管理機(jī)構(gòu)，要么按共有產(chǎn)權(quán)的商品房出售，就從制度上防止了出現(xiàn)利益輸送的“黑洞”。五是強(qiáng)化投融資平衡，可通過出售配套商業(yè)設(shè)施和一部分公租房償還貸款本金，形成良性循環(huán)。

五、推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的過程不是城市現(xiàn)有人群自我發(fā)展、自我提高的過程，而是農(nóng)民逐步融入城市的過程。我國有2.6億農(nóng)民工，推動戶籍制度改革，讓他們扎根城市，享受城市居民同等待遇，是社會公平公正的體現(xiàn)。農(nóng)村人口減少了，可以增加農(nóng)村人均資源占有量，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，帶動留在農(nóng)村的人口增收致富。城市居民人均年消費(fèi)比農(nóng)村居民高1萬多元，2億多農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶將增加兩三萬億的消費(fèi)，這是擴(kuò)大內(nèi)需的巨大潛力。農(nóng)民工結(jié)束“候鳥式”遷徙，也可以降低交通運(yùn)輸壓力和社會管理成本。戶籍制度改革還能推遲我國劉易斯拐點(diǎn)的出現(xiàn)。一般發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率超過70%以后劉易斯拐點(diǎn)才會顯現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)化率僅53.7%，就出現(xiàn)了“用工荒”，這與大量農(nóng)民工處于流動狀態(tài)有關(guān)，癥結(jié)還是戶籍制度。由此看，戶籍制度改革是推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化的“牛鼻子”，必須抓緊抓好。

推進(jìn)戶籍制度改革，應(yīng)注意把握五項(xiàng)原則：一是明確對象。應(yīng)以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并有固定住所的農(nóng)民工為主要對象。二是保障到位。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房“五件衣服”一步到位，與城市居民享有同等待遇。三是農(nóng)村權(quán)益自主處置?，F(xiàn)行《土地承包法》等法律規(guī)定，農(nóng)民戶籍發(fā)生變更，原有的承包地、宅基地、林地“三塊地”要交還集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶之初，在城市立足未穩(wěn)，從保護(hù)其權(quán)益出發(fā)，應(yīng)尊重其意愿，允許轉(zhuǎn)戶居民保留農(nóng)村的“三塊地”，并在制度設(shè)計(jì)上提供保留、流轉(zhuǎn)、退出等多種選擇。四是合理分布。要充分考慮各類城市的綜合承載能力，通過合理設(shè)置落戶條件，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶居民在大城市、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)按4∶3∶3的比例梯次分布，既避免人口過度向大城市集中，也防止大量農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)，增加就業(yè)壓力和社會管理成本。五是建立政府、企業(yè)、社會長周期共擔(dān)成本機(jī)制。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶人均成本10萬多元，我國2億多農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶需要近30萬億元資金，有人認(rèn)為根本無力承受。但事實(shí)并非如此。首先，改革成本并非由政府獨(dú)擔(dān)。人均10萬多元成本中，企業(yè)補(bǔ)足因轉(zhuǎn)戶帶來的社保缺口占40%，政府配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投入占30%，轉(zhuǎn)戶居民作為受益主體也要自擔(dān)30%。其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶及相應(yīng)的成本支出并非一次性完成，比如社保一般要繳納二三十年，分?jǐn)偟矫磕甑某杀就耆梢猿惺堋?/p>

重慶有800多萬農(nóng)民工，400萬在沿海打工，400多萬市內(nèi)就業(yè)。2010年啟動農(nóng)民工戶籍制度改革以來，累計(jì)轉(zhuǎn)戶380多萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由改革前的29%提高到40%。大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶并未增加城市負(fù)擔(dān)，反而成了重慶獨(dú)特的核心競爭力。近年來，重慶外貿(mào)進(jìn)出口每年一季度往往猛增70%～80%，之后有所回調(diào)，但全年增長率也有30%～40%。經(jīng)調(diào)查才發(fā)現(xiàn)，原來沿海2億多農(nóng)民工有個“九三現(xiàn)象”，即每年只工作9個月，春節(jié)前后3個月返鄉(xiāng)。企業(yè)年底要么停工，任由市場流失，要么增加庫存量；節(jié)后招工，一半農(nóng)民工另謀職業(yè)，企業(yè)又得培訓(xùn)新人。重慶380多萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，與城市產(chǎn)業(yè)工人一樣，春節(jié)7天假、節(jié)后照常上班。在沿海和重慶同時投資的企業(yè)，為了保訂單、降成本，春節(jié)前紛紛把訂單拿到重慶。節(jié)后，一半的新增訂單就留了下來。這是戶籍制度改革帶來的紅利，也成了重慶改善投資環(huán)境的“撒手锏”。

新型城鎮(zhèn)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要實(shí)現(xiàn)“增長、包容、綠色”三大目標(biāo)，除了抓好城市規(guī)劃、投融資、土地管理、房地產(chǎn)調(diào)控和戶籍制度改革等關(guān)鍵環(huán)節(jié)外，還需要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制、開放型經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明制度等，這些都是“深水區(qū)”的改革，都是難啃的“硬骨頭”。改革如逆水行舟，需要壯士斷腕的勇氣和決心，更需要善做善成的智慧和理路。我們要深入學(xué)習(xí)習(xí)總書記關(guān)于新型城鎮(zhèn)化系列重要論述，認(rèn)真貫徹《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化改革思維，健全體制機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)“兩個100年”目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢夯基出力。

（本文經(jīng)作者授權(quán)刊登，原文載2014年8月《行政管理改革》）

攝影 / 張成勇