摘要：改革開放開啟了中國國家治理現(xiàn)代化的新時代，體制改革成為推進國家治理現(xiàn)代化的加速器，政治開放則是國家治理現(xiàn)代化的動力源。執(zhí)政黨執(zhí)政水平的提升，現(xiàn)代政府治理體系的建構，市場、社會與公民等內(nèi)生力量的激活，是中國國家治理現(xiàn)代化過程中所做的重要的實踐探索。而以能力培植為目標取向，以危機和問題的解決為驅(qū)動機制，以政府主導和精英參與為組織模式，采取非均衡的增量推進策略，增強治理體系的回應性，則是中國國家治理現(xiàn)代化實踐的基本特征。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）02-0029-08

作者簡介：唐皇鳳（1974—），男，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師。

基金項目：國家社會科學基金重點項目“中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景與路徑優(yōu)化研究”（14AZD009）。

作為一個具有悠久文明傳統(tǒng)的政治共同體，中國的現(xiàn)代化之路充滿了坎坷和曲折，傳統(tǒng)治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之艱辛絕無僅有。新中國雖然確立了“四個現(xiàn)代化”的發(fā)展規(guī)劃，開啟了社會主義現(xiàn)代化的全新實踐，但依然剛剛邁入現(xiàn)代性的門檻，國家治理的現(xiàn)代化水平依然在低位長期徘徊。改革開放時代全面開啟和加速了中國現(xiàn)代化的歷史進程，有力推進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，開拓了人類現(xiàn)代化事業(yè)的新境界。因此，全面準確分析改革開放時代中國國家治理現(xiàn)代化的實踐探索、運動軌跡和歷史經(jīng)驗，可以為科學設定國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景和路徑選擇奠定堅實的理論與實踐基礎。

改革開放開啟中國國家治理現(xiàn)代化的新時代

現(xiàn)代性是一項未竟的事業(yè)，有效構建和漸進成長國家治理現(xiàn)代性是一項偉大的社會系統(tǒng)工程，國家治理現(xiàn)代化必將是一個永無止境、不斷推進和深化的過程。在百年現(xiàn)代化的歷史征程中，中國傳統(tǒng)的國家治理理念、制度、體制和機制在西方強勢現(xiàn)代文明的競爭壓力和示范效應下，得以逐步調(diào)整和改造，已經(jīng)具備相當程度的現(xiàn)代性。新中國成立后，國家治理體系歷經(jīng)軍事化和計劃化的改造和洗禮，尤其是探索和推進社會主義現(xiàn)代化建設的實踐經(jīng)驗為國家治理現(xiàn)代化積淀了豐厚的制度遺產(chǎn)和歷史資源。但是，計劃經(jīng)濟時代中國共產(chǎn)黨所構建的國家治理體系是高度復合型的，其內(nèi)部的各種治理要素之間存有相互沖突和抵牾的地方，其中最為突出的表現(xiàn)是后現(xiàn)代的治理價值訴求（社會平等和公平正義而非政治自由和公民權利）和現(xiàn)代性的國家治理制度（新中國確立的人大制度、政黨制度和司法制度等都屬于現(xiàn)代國家制度的范疇）是在一個傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟為主導的前現(xiàn)代社會結(jié)構基礎上運行的，先進的價值理念和現(xiàn)代制度因而很難落實為具體的國家治理實踐。當然，更為重要的是在當時東西冷戰(zhàn)、兩大陣營對立的國際政治格局之下，中國的國家建設和政治發(fā)展是孤立于人類政治文明發(fā)展的歷史潮流之外的，接受現(xiàn)代性的洗禮和熏陶都比較少。因此，整體而言，計劃經(jīng)濟時代的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代性程度依然較低。

改革開放對于中國社會而言，是一場革故鼎新的大規(guī)模制度轉(zhuǎn)型，既包括變革和消除制約社會經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)治理體系，也包括建立和完善適應新情況的現(xiàn)代治理體系，在不斷優(yōu)化國家治理體系的過程中增強國家治理制度的現(xiàn)代性水平，重啟和加速國家治理現(xiàn)代化的歷史進程。體制改革是中國國家建設最為重要的時代主題，是在堅持社會主義基本制度體系的前提條件下，通過不斷變革適應現(xiàn)代化建設和發(fā)展的體制機制，充分利用各種現(xiàn)代性的價值理念和治理資源，以釋放市場和社會活力來解放社會生產(chǎn)力，體制改革實乃推進國家治理現(xiàn)代化的加速器。事實上，市場化和分權化作為改革開放時代中國體制改革的核心主線，首先是執(zhí)政黨主動分權于國家，培育現(xiàn)代政府體系；其次是政府構建現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系，確保市場在資源配置中發(fā)揮基礎性和決定性的作用；最后是執(zhí)政黨和政府通過價值引領、制度規(guī)范和組織滲透，培育現(xiàn)代社會，在推進政黨—國家體制的轉(zhuǎn)型中增加市場與社會的活力。在政黨—國家體制轉(zhuǎn)型的過程中，逐步構建黨—國家—社會—市場—公民的多中心合作治理格局以發(fā)育現(xiàn)代治理體系，不斷提升國家治理的現(xiàn)代化水平。

“開放”是中國政治模式的核心，政治開放也許是中國政治變遷和國家治理現(xiàn)代化最為重要的動力源。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，執(zhí)政黨和政府積極利用后發(fā)優(yōu)勢，在經(jīng)濟社會政治領域中積極移植、借鑒和學習國外的先進經(jīng)驗，國家治理行為的現(xiàn)代性取向日益彰顯，一個更為開放的制度體系成為中國國家治理現(xiàn)代化更為牢固的制度支撐。改革開放時代的中國政治開放包括對內(nèi)開放，即通過民主政治建設，推行黨務、政務公開，政治過程對媒體、民意和各社會群體的利益開放，并在公共決策過程中充分吸納民意和集中民智，為國家治理的科學化提供富足的信息資源。同時，各級國家政權組織不斷招募社會精英，政協(xié)委員、人大代表和黨代表相繼成為重要的政治吸納平臺，積極培育多元的現(xiàn)代政治力量是中國國家治理現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗。當然，中國的執(zhí)政精英一貫主張大膽借鑒一切優(yōu)秀的人類文明成果，中國的政治開放更重要的是對外開放。在生存壓力、地緣政治競爭和制度示范效應的強烈刺激下，黨和政府積極從世界發(fā)達國家和發(fā)展中國家現(xiàn)代化建設中汲取治國理政的經(jīng)驗教訓，從其他威權政體（尤其是前蘇東社會主義政權）的瓦解和崩潰中總結(jié)經(jīng)驗教訓，中國政治的開放不僅對社會主義現(xiàn)代化建設的實踐發(fā)展開放，而且對人類社會發(fā)展規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律開放。正是通過吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，中國日益成為一個順應時代潮流的理性而開放的文明體。政治開放不僅成為倒逼體制改革的力量，而且成為確保國家治理在現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代化的正確軌道上前行的基本保證。

總體而言，改革開放時代的國家治理現(xiàn)代化取得了令人矚目的偉大成就，體制改革和對外開放共同開啟了中國國家治理現(xiàn)代化的新時代。在治理理念層面，國家實現(xiàn)了從“階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設為中心”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，穩(wěn)步推進國家治理理念趨向“以人為本、民生為本、經(jīng)濟—社會—生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。在治理制度的建構方面，基本實現(xiàn)了從革命型治理體系向現(xiàn)代治理體系的轉(zhuǎn)變，全面實施依法治國方略，基本建成社會主義市場經(jīng)濟體制、中國特色社會主義政治制度體系和法律體系，堅持不懈地推動決策制度的科學化與民主化，并在文化建設、社會治理、生態(tài)文明建設的制度保障方面取得顯著進展。在國家治理結(jié)構的現(xiàn)代化方面，市場、社會組織和公民的力量不斷發(fā)展壯大，成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要支撐，多元主體良性互動的網(wǎng)絡化治理結(jié)構隱然顯現(xiàn)。在政治結(jié)構層面擴大和推進民主參與和社會協(xié)商，在政府治理層面增進制度的理性化水平，在社會治理層面有序推進治理主體的多元化，成為改革開放時代中國國家治理現(xiàn)代化的基本圖景。

中國國家治理現(xiàn)代化的實踐探索

系統(tǒng)梳理改革開放以來國家治理現(xiàn)代化的實踐探索是一項極其復雜繁重的工作。既可以從國家治理的核心要素入手，如治理理念、治理制度、治理主體和治理結(jié)構等的變革，也可以從執(zhí)政黨建設、現(xiàn)代政府體系建構、市場、社會和公民力量的成長等方面對中國國家治理現(xiàn)代化的歷史進程做一個全景式的掃描和透視。在中國國家治理現(xiàn)代化的獨特問題域中，首要問題是完善現(xiàn)代制度體系，穩(wěn)步推進現(xiàn)代國家建設的歷史進程。但是，凸顯中國國家治理現(xiàn)代性的重要標志則是市場、社會和公民等現(xiàn)代政治力量在國家治理過程中發(fā)揮愈來愈重要的作用，逐步形成“多中心”的合作治理格局，以國家治理體系的現(xiàn)代化促進國家治理能力的有效提升。

首先，漸進提升執(zhí)政黨的現(xiàn)代化水準，為中國國家治理現(xiàn)代化提供堅實的政治保障。中國共產(chǎn)黨是國家治理現(xiàn)代化的核心領導力量，黨自身的現(xiàn)代化水平在很大程度上決定著國家治理的質(zhì)量與水平，增強執(zhí)政黨自身的回應性和調(diào)適力是國家治理現(xiàn)代化的核心主題。具體體現(xiàn)為 [1]：（1）執(zhí)政黨著力推進理論與意識形態(tài)創(chuàng)新，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供科學的方向指引與奠定堅實的理論基礎。在當代中國，黨的執(zhí)政理念與國家治理理念之間具有高度的重疊性和耦合性，黨的執(zhí)政理念的更新是牽引國家治理理念現(xiàn)代化的重要引擎。改革開放以來，主流意識形態(tài)的話語創(chuàng)新異?；钴S，“三個代表”、“科學發(fā)展觀”、“社會主義和諧社會”、“生態(tài)文明”、“中國夢”、“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”等執(zhí)政理念的詮釋與更新，尤其是人權保障、對人的尊嚴與幸福的重視，對自由平等、民主法治、公平正義等現(xiàn)代政治價值的承認和踐行，成為執(zhí)政黨主動吸收人類政治文明發(fā)展的豐富成果，有序推進國家治理理念現(xiàn)代化的重要牽引力。理論與意識形態(tài)創(chuàng)新開啟了執(zhí)政黨建設和國家建設、執(zhí)政理念與治國理念戰(zhàn)略性互動的新時代，增強了執(zhí)政黨的回應性與調(diào)適力，為中國國家治理理念的現(xiàn)代化提供了正確的政治方向和堅強的政治保障。（2）構建開放式黨建新格局，建立黨與各種新興經(jīng)濟社會力量之間的制度化聯(lián)系機制，不斷通過黨的組織建設和組織網(wǎng)絡滲透拓展國家治理空間。改革開放以來，中國社會的階級階層結(jié)構發(fā)生了重大變化，各種新生的經(jīng)濟社會力量不斷涌現(xiàn)，黨不僅鞏固了傳統(tǒng)的執(zhí)政基礎，在工人和農(nóng)民中積極發(fā)展黨員和基層組織，而且積極吸納新興的經(jīng)濟社會精英入黨，有效提升了執(zhí)政黨的社會整合能力。黨全方位擴大其工作覆蓋面，不斷加強非公有制企業(yè)、社會團體和社會中介組織中組織建設的工作力度，確保黨組織在新經(jīng)濟組織和新社會組織中發(fā)揮政治核心作用，黨的基層組織建設的開放性和包容性顯著增強，開放型的基層黨建工作新格局逐步成型，中國共產(chǎn)黨駕馭復雜的現(xiàn)代經(jīng)濟和多元的現(xiàn)代社會的能力日益增強，治理經(jīng)濟社會生活的理性化程度不斷提升。執(zhí)政黨的開放性和包容性不僅成為政黨現(xiàn)代化水平的核心標示，而且成為引領國家治理現(xiàn)代化的基本保障。（3）制度建設是增進黨的回應性和調(diào)適力、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略重心。一個政黨的制度化水平是衡量其現(xiàn)代性的主要指標，而執(zhí)政黨的現(xiàn)代性水平在某種程度上決定了一個國家的治理現(xiàn)代化水平。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不斷增強政黨制度與國家制度之間的耦合性，推進黨政關系的規(guī)范化與法治化，建立和完善執(zhí)政黨治理社會公共事務的制度和規(guī)范體系，不斷提升依法執(zhí)政的水平。在組織管理方式上，廢除黨的最高領導人的職務終身制，建立有利于黨員領導干部新陳代謝的正常離退休制度，強化黨內(nèi)紀律監(jiān)督機制，陸續(xù)頒布一系列黨內(nèi)法規(guī)，極大地提升了執(zhí)政黨的制度化水平。中國共產(chǎn)黨堅持把發(fā)展黨內(nèi)民主作為維系黨內(nèi)和諧、激發(fā)黨的活力的基礎性工程，以保障黨員民主權利為基礎，不斷完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度，建立健全黨委內(nèi)部的議事和決策機制，充分發(fā)揮各級黨委全委會和常委會的作用；改革和完善黨內(nèi)選舉制度，擴大差額選舉和競爭性選舉的力度等。通過不斷強化黨章和制度的權威，規(guī)范黨內(nèi)權力運行機制和民主決策機制，穩(wěn)步推進黨內(nèi)治理的制度化建設，中國共產(chǎn)黨逐步成為高度制度化、理性化和民主化的現(xiàn)代政黨，成為國家治理現(xiàn)代化的引領者和示范者。

其次，穩(wěn)步構建現(xiàn)代政府治理體系，為中國國家治理現(xiàn)代化提供強大的主導力量。政府是公共權威的主要代表者和體現(xiàn)者，政府治理體系是國家治理體系的主導力量，構建現(xiàn)代政府體系是國家治理現(xiàn)代化的重中之重。改革開放以來，按照現(xiàn)代政府體系的構建原則和邏輯，中國積極推進法治政府、責任政府和服務政府建設，不斷優(yōu)化政府體系的結(jié)構與功能，穩(wěn)妥實施政府治理體系現(xiàn)代化的系統(tǒng)性工程。（1）以職能轉(zhuǎn)變和機構改革為重點，深入推進行政管理體制改革。遵循“政企分開、政事分開、政社分開”的現(xiàn)代治理原則，中國政府積極改善和加強宏觀管理，主動地向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時嚴格事后監(jiān)管，政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務和維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能成為行政管理體制改革的關鍵。同時，分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了7次規(guī)模較大的國務院政府機構改革，國務院組成部門已由1982年的100個削減為目前的25個，精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構成為機構改革的重要任務。積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構，加強與整合社會管理和公共服務部門以改善民生，政府部門逐步向大部制、寬職能、少機構的方向發(fā)展，減少行政層次，解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，不斷增強了政府機構設置和政府實際運作的理性化與制度化水平。（2）推進行政審批制度改革，為構建現(xiàn)代政府體系和釋放市場與社會活力奠定制度基礎。行政審批制度改革作為推進政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，取消和下放行政審批事項則是當前行政審批制度改革的重點。2001年9月國務院成立行政審批改革工作領導小組，2004年7月1日頒布出臺《行政許可法》，為行政審批制度改革奠定了堅實的法治基礎，并在2002年、2003年、2004年、2007年、2010年、2012年共分6批取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有行政審批項目總數(shù)的69.3%。在2013年內(nèi)，十八大后的新一屆政府共分3次取消和下放235項行政審批項目事項，其開局之年就已經(jīng)完成行政審批制度改革任務的39%，而2014 年8月前就已經(jīng)3次取消和下放行政審批事項。 [2]行政審批制度改革既是推動政府職能轉(zhuǎn)變的突破口與關鍵抓手，也是調(diào)整和理順政府與市場、中央與地方兩對關系、構建現(xiàn)代政府治理體系的重要政策工具。（3）加強基礎性制度建設，不斷完善依法行政的制度支撐體系。如健全科學民主依法決策機制，建立決策后評估和糾錯制度；積極推進政府組織機構、職能配置、運行方式的法治化，嚴格依照法定權限和程序履行職責；深化政務公開，建立健全各項監(jiān)督制度，讓權力在陽光下運行；強化行政問責，嚴格責任追究，建立健全各項行政問責制度，規(guī)范政府權力的運行和行使。總之，通過理順政府體系內(nèi)部各構成要素之間的關系，厘清政府與市場、社會、公民等治理主體之間的關系，規(guī)范各治理要素的職能邊界，使其各司其職和有機互動，有效提升政府治理體系的現(xiàn)代化水平，政府治理逐步從管制走向服務，從人治走向法治，從集權走向分權，現(xiàn)代政府治理體系的構建為中國國家治理現(xiàn)代化提供了強大的主體力量支撐。

最后，以激活市場、社會與公民的內(nèi)生力量為重點，穩(wěn)步推進國家治理結(jié)構的現(xiàn)代化，為中國國家治理現(xiàn)代化提供可持續(xù)的動力支撐。市場、社會組織和公民是現(xiàn)代國家治理體系的基本構成要素，社會治理體系的質(zhì)量和水平是衡量國家治理體系現(xiàn)代性程度的重要指標，激發(fā)市場、社會和公民的自組織能力和自主治理能力對國家治理現(xiàn)代化的歷史進程具有基礎性和決定性的作用。在現(xiàn)代化的中國境遇中，市場、社會和公民力量的孱弱一直是制約國家治理現(xiàn)代化的基本變量，而發(fā)育市場、培育社會、成長公民則是改革開放時代中國國家治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略使命。（1）以公有企業(yè)、公用事業(yè)和公共服務的民營化為重點激發(fā)市場活力。從20世紀80年代初開始，市場化發(fā)展就成為中國企業(yè)改革的核心目標，公有制的實現(xiàn)形式不斷多樣化，股份制成為最主要的資本組織形式，各種國有中小企業(yè)與集體所有制企業(yè)絕大部分完成了公司制改造，出現(xiàn)了民營化的熱潮。非公有資本開始進入某些壟斷行業(yè)和領域，電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領域穩(wěn)步引入市場競爭機制，非公有資本開始以獨資、合資、合作、參股和項目融資等方式進入這些壟斷行業(yè)，民間資本開始逐步進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設、社會事業(yè)、金融服務、商貿(mào)流通、國防科技工業(yè)等領域。同時，以自來水、供氣、公共交通、污水處理為代表的公用事業(yè)領域，主要采取特許經(jīng)營權方式，推進社會資金、外國資本通過獨資、合資、合作等形式，參與市政公用設施的建設，在城市公用事業(yè)領域?qū)嵭辛溯^大規(guī)模的民營化實踐。另外，地方政府紛紛將中小學義務教育、醫(yī)院外包，讓民間資本和外資參與到公共物品的生產(chǎn)和供給中，從而出現(xiàn)了風靡一時的以中小學教育、醫(yī)院為代表的公共服務領域的民營化熱潮。 [3]（2）以社會組織的成長發(fā)育為契機，大力推進國家治理的社會化。社會組織是國家治理的基礎性設施，作為政府治理社會的合作伙伴，既是社會公共事務管理的參與者，也是推動國家治理現(xiàn)代化的重要力量。如各種環(huán)保非政府組織、公民“維權”組織、社區(qū)組織、傳統(tǒng)媒體以及新興媒體形成的“公共輿論空間”、學術團體和行業(yè)協(xié)會等對公共事務的有效參與，都成為中國國家治理現(xiàn)代化的靚麗風景，是國家治理現(xiàn)代化可持續(xù)的動力源泉。目前由中央編譯局舉辦的兩屆“中國社會創(chuàng)新獎”評獎活動中，在161和249個申報項目中，社會組織和社會企業(yè)日益成為治理創(chuàng)新的主力軍，第一屆申報項目中有122個（約占3/4）來自各級登記注冊的社會組織，其他項目主要來自工商注冊的公益組織。因此，尊重社會組織的社會屬性與自主屬性，在充分發(fā)揮社會組織治理功能的過程中積極培育發(fā)展并依法監(jiān)管與引導社會組織，是中國國家治理現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗。（3）以培育公民意識、成長公民能力為重點，人的現(xiàn)代化成為撬動國家治理現(xiàn)代化的有效杠桿?，F(xiàn)代國家治理的根本目的在于實現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展，人的發(fā)展是國家治理現(xiàn)代化的根本出發(fā)點和最終歸宿。公民能力構筑現(xiàn)代國家治理能力的基石，具有現(xiàn)代公民意識的社會群體是推動國家治理現(xiàn)代化的關鍵力量。其中，市場化改革過程中涌現(xiàn)的新興中產(chǎn)階層率先具有現(xiàn)代公民意識，強烈要求參與社會政治生活，并成為活躍的意見領袖或社會政治活動家，成為國家治理現(xiàn)代化的重要力量。尤其隨著社會整體教育水平的日益提升和互聯(lián)網(wǎng)的逐漸普及，青年一代的政治參與愿望和能力得以大幅度提升，為國家治理現(xiàn)代化積累了富足的人力資源。網(wǎng)民作為近十年來中國社會中出現(xiàn)的新興政治力量，具有不同于傳統(tǒng)的無組織的社會弱勢群體的社會動員能力和利益博弈能力，成為推動國家治理轉(zhuǎn)型和制度變革的重要力量。如2003年安徽蕪湖市的“乙肝歧視案”導致全國乙肝病毒攜帶者通過一波又一波的網(wǎng)絡討論，迫使國家人事部和衛(wèi)生部在2005年1月出臺的《公務員錄用體檢通用標準》中規(guī)定，乙肝病毒攜帶者可以成為公務員。2006年《勞動法（草案）》在全國范圍內(nèi)征求修改意見，短短1個月的時間里就收到了19萬件意見，其中報刊刊登的有145件，群眾來信1280件，其他都是通過網(wǎng)絡的方式得以傳達的。沈陽黑社會頭目劉涌案在網(wǎng)上公布后，新浪網(wǎng)、新華網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、人民網(wǎng)等網(wǎng)站的留言一天之內(nèi)合計就達到萬條，對判刑輕重表示質(zhì)疑，以至最高法院后來要求重新審理。隨著公民參與在廣度和深度層面的不斷擴展，中國的“參與型公民”正處于雛形之中。在各種國家治理活動中，公眾不再是純粹被動的接受者，而是更有可能成為主動的參與者。 [4]公民參與作為現(xiàn)代民主生活的基本形式，是衡量一國國家治理現(xiàn)代化水平的重要參數(shù)。激活積極公民權，培養(yǎng)參與型公民，使之成為中國政治發(fā)展最為重要的內(nèi)源動力，是中國國家治理現(xiàn)代化最為根本的歷史使命。中國公眾廣泛的民主參與和公民能力的不斷躍升，正在成為中國制度變革和國家治理現(xiàn)代化最為重要的動力源泉。

有學者將改革開放時代的治理變革概括為“治理適應型的漸進式改革”模式，治理體制的轉(zhuǎn)型在危機—調(diào)整—適應的模式中基本上能適應或者應對經(jīng)濟—社會轉(zhuǎn)型中的重大挑戰(zhàn)。 [5]國家治理現(xiàn)代化是對身處大變革和大轉(zhuǎn)型時代的社會經(jīng)濟問題的主動回應，是積極應對工業(yè)化、城市化、市場化、信息化和全球化浪潮所導致的一系列治理危機的積極調(diào)適。其中，以執(zhí)政黨建設提升黨治國理政的現(xiàn)代化水平，圍繞治理制度的民主化和理性化構建現(xiàn)代政府體系，依然是中國國家治理現(xiàn)代化的核心主線。而積極利用市場化改革中成長起來的新興市場和社會力量，培育公民意識和成長公民能力，在人的發(fā)展與制度現(xiàn)代化的有機互動中實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，則是中國現(xiàn)代國家建設最為重要的實踐探索。

中國國家治理現(xiàn)代化的基本特征

改革開放以來，執(zhí)政黨和政府通過激發(fā)市場和社會活力，成長公民能力以健全和完善現(xiàn)代國家治理體系，在自由與秩序、民主與法治、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與政治調(diào)適、制度的現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化之間維持有效的均衡，為推進國家治理現(xiàn)代化積累了寶貴的歷史經(jīng)驗，國家治理現(xiàn)代化的實踐探索具有鮮明的中國特色。

第一，提升國家治理能力是中國國家治理現(xiàn)代化的基本價值目標。提高執(zhí)政能力、確保黨的執(zhí)政安全是中國國家治理現(xiàn)代化的核心目標，也是構建中國特色的國家治理體系之關鍵特征。中國國家治理現(xiàn)代化的進程都是在執(zhí)政黨的領導和主導下進行的，具有現(xiàn)代化取向的國家治理創(chuàng)新舉措不僅要符合社會發(fā)展的要求，也要實現(xiàn)提高黨的執(zhí)政能力的目的。加強黨的執(zhí)政能力建設是20世紀90年代后中國國家治理現(xiàn)代化的核心主題，國家建設的重心明顯出現(xiàn)趨向“能力建設”的位移。國家治理現(xiàn)代化開始圍繞改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式展開，通過“制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政”等六種執(zhí)政方式，實施黨對國家和社會的有效領導，提高黨的執(zhí)政能力。改革開放以來，在市場化改革和社會轉(zhuǎn)型的新背景與新挑戰(zhàn)下，黨和政府不斷尋求有效的國家治理戰(zhàn)略，適時調(diào)整自己的政策制度體系、組織結(jié)構、運行機制和活動方式，不斷提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，提高國家機構的履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。能力建設成為國家治理現(xiàn)代化的核心價值目標，成為保障政治穩(wěn)定、維系公共秩序、激發(fā)社會活力和改善治理績效的基礎性工程，治理能力現(xiàn)代化成為改革開放時代中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略議程，通過優(yōu)化治理體系以提升治理能力成為中國國家建設的基本價值目標。

第二，危機和問題驅(qū)動是中國國家治理現(xiàn)代化的核心動力機制。事實上，國家治理現(xiàn)代化的過程，是一個不斷克服治理危機、不斷走出治理困境的過程。 [6]一般而言，治理困境根源于治理體系和治理能力與瞬息萬變的社會經(jīng)濟政治環(huán)境之間的落差，在現(xiàn)代化的過程中，治理危機具有內(nèi)生性和不可避免性。而一個社會要想成為現(xiàn)代化的民族國家，必須成功地解決一系列政治發(fā)展危機，具體包括認同危機、合法性危機、貫徹危機、參與危機、整合危機和分配危機六大方面。 [7](p80-85)在中國國家建設的歷史境遇中，社會經(jīng)濟發(fā)展和治理危機是國家治理現(xiàn)代化的基本背景，而治理危機更是諸多重大制度與政策創(chuàng)新產(chǎn)生的主要背景，是國家治理現(xiàn)代化的直接動力。改革開放以來，中國的經(jīng)濟社會形態(tài)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型與變革，而國家治理體系的轉(zhuǎn)型與重構很難跟上社會經(jīng)濟生活變革的步伐，治理危機的發(fā)生頻率與范圍空前擴大。治理危機通過挑戰(zhàn)現(xiàn)有的治理體系，迫使其做出相應的調(diào)整和變革以順應社會需求和民眾的政治期望，進而推動國家治理現(xiàn)代化。如經(jīng)濟生活領域一系列的深層次問題導致黨和政府著力改進經(jīng)濟治理方式，積極推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，構建包容性增長模式確保民眾能夠共享改革發(fā)展成果，緩解日益嚴重的分配危機；社會生活領域的矛盾和危機則通過加強民主法治建設、推進社會治理現(xiàn)代化以有效應對現(xiàn)代國家建設過程中的參與危機和整合危機；政治生活領域的腐敗問題同樣催生了大量的制度和政策創(chuàng)新，黨內(nèi)治理的現(xiàn)代化為化解認同危機和合法性危機提供了有效的經(jīng)驗借鑒。另外，中國的治理創(chuàng)新以問題驅(qū)動為主，具有明顯現(xiàn)代性取向的國家治理創(chuàng)新舉措多是為了應對原有體制和工作方式中的問題而推出。毋庸置疑，國家治理現(xiàn)代化是中國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，社會經(jīng)濟發(fā)展的不同歷史階段會產(chǎn)生不同的治理難題，需要黨和政府不斷推進國家治理現(xiàn)代化以實現(xiàn)有效的治理。同時，在一個高度中央集權的政治結(jié)構下，為了降低或者回避創(chuàng)新的政治風險，創(chuàng)新目標以解決實際工作中碰到的問題為主，以解決公眾強烈關注的當?shù)噩F(xiàn)實問題為主，不失為創(chuàng)新者的理性選擇。直接遭遇原有治理體制困局的各種治理主體為解決各種治理難題而設計和發(fā)起的治理創(chuàng)新，最具可操作性，也最有利于改良和優(yōu)化現(xiàn)有的國家治理體系，為國家治理現(xiàn)代化提供有效的經(jīng)驗和資源積累。這種不是外部移植而是內(nèi)生性的國家治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措，十分強調(diào)公眾面臨的真實問題，能夠相對及時而有效地回應公眾需求，是極具生命力和活力的國家治理現(xiàn)代化實踐。

第三，政府主導和精英驅(qū)動是中國國家治理現(xiàn)代化的主體力量。以現(xiàn)代化為取向的中國國家治理創(chuàng)新既不是自上而下的驅(qū)動模式，也不是體制外精英“戰(zhàn)略構想”指導下的產(chǎn)物，執(zhí)政黨和政府本身就是治理現(xiàn)代化創(chuàng)新實踐的主要發(fā)起者。其中，各級領導干部的精英驅(qū)動作用尤為突出。由于相對集權和個人化的領導負責制，以及政治精英出于激烈的晉升競爭而導致的政績需求，領導干部對旨在改善政府績效、提高公眾認可度的國家治理創(chuàng)新舉措是高度敏感的，各級黨政領導干部所發(fā)揮的“領導驅(qū)動”作用在治理現(xiàn)代化創(chuàng)新實踐的啟動和運作環(huán)節(jié)中占據(jù)突出位置。從7屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的獲獎項目來看，絕大多數(shù)創(chuàng)新項目的啟動主體是各級政府官員，尤其是具體部門中的“一把手”及其決策團隊。其中的黨政一把手在各種創(chuàng)新實踐中更是具有至關重要的作用，如河南省高級人民法院院長張立勇，在陜西省咸陽市秦都區(qū)任區(qū)委書記時，就以推動當?shù)氐母母飫?chuàng)新著名。后來不論在咸陽市市長，還是在河南省高院院長任上，都在建立公開透明的政府治理體系、致力于推進地方治理創(chuàng)新方面建樹頗豐。又如曾任江蘇省徐州市賈汪區(qū)區(qū)長、后任睢寧縣委書記的王天琦，不僅在賈汪區(qū)區(qū)長任上建立和推動了“公眾全程監(jiān)督政務”的制度創(chuàng)新，而且在睢寧縣委書記任上推行了“睢寧吏治新政”，被輿論界稱為“第二個仇和”。有創(chuàng)新意識的各級黨政領導干部是國家治理現(xiàn)代化中最稀缺、最寶貴的資源，他們是國家治理制度創(chuàng)新的發(fā)起者和主要推動者，承受著巨大的政治和經(jīng)濟風險，而合理地配置這種稀缺資源，則是全面深化改革和順利推進社會主義現(xiàn)代化建設的重要任務。

第四，政治創(chuàng)新與行政創(chuàng)新相結(jié)合、制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相結(jié)合、中央倡導與地方主動相結(jié)合是中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。改革開放時代的政治創(chuàng)新集中體現(xiàn)為民主法治建設，如強化選舉制度的競爭性和民主性，在決策和監(jiān)督過程中引入?yún)f(xié)商民主等；而行政創(chuàng)新的內(nèi)容和數(shù)量則遠遠多于政治創(chuàng)新，如改善公共服務質(zhì)量、行政審批制度改革和政務公開等方面。政治創(chuàng)新為行政創(chuàng)新提供宏觀的制度保障，行政創(chuàng)新則為更有效地發(fā)揮制度優(yōu)勢提供具體的體制和機制支撐，政治創(chuàng)新和行政創(chuàng)新的有機結(jié)合共同推動國家治理現(xiàn)代化。同時，中國社會正處于轉(zhuǎn)軌過程中，制度創(chuàng)新在國家治理現(xiàn)代化進程中位居非常關鍵的地位?，F(xiàn)有國家治理的制度安排和結(jié)構體系對技術創(chuàng)新承認和吸納的程度，決定了技術創(chuàng)新的傳播范圍及其創(chuàng)新效應，治理體系的包容性和開放性對技術創(chuàng)新構成了特定的結(jié)構性約束。但隨著科學技術的快速發(fā)展，眾多技術手段作為治理工具在國家治理中得到廣泛應用，技術創(chuàng)新成為國家治理現(xiàn)代化的重要推動力量。如信息技術革命不僅提高了公共權力行使的有效性和政府運行效率，帶來治理手段的創(chuàng)新，而且可能推動組織和制度層面的治理機制創(chuàng)新。如通過網(wǎng)絡實現(xiàn)行政審批、政府信息公開和擴大公民參與，以及運用企業(yè)管理技術規(guī)范政府運作環(huán)節(jié)和流程等。 [8]現(xiàn)代信息技術作為國家治理現(xiàn)代化的重要基礎設施，技術創(chuàng)新的累積性效應可以逐漸改變一個國家的治理生態(tài)，甚至包括權力結(jié)構和不同政治主體之間的力量對比，改變制度和公共政策創(chuàng)新的成本—收益的考量和分布，最終為治理模式的轉(zhuǎn)型和更替提供堅實的技術支撐。制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新的良性互動成為加速推動國家治理現(xiàn)代化的重要保障。另外，有效發(fā)揮中央和地方兩個積極性一直是中國國家治理的基本原則，中央倡導與地方主動相結(jié)合是中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。自20世紀80年代以來，隨著財政分權改革以及1994年分稅制改革的實施，逐步規(guī)范了中央與地方的關系，逐步彰顯了地方政府的自主性，地方政府主動推動的治理創(chuàng)新成為中國政治發(fā)展一道靚麗的風景線。一方面，中央政府的治理行為具有明顯的現(xiàn)代性導向，控制了主要資源的中央政府一直是國家治理現(xiàn)代化的倡導者和推動者，是引領國家治理走向現(xiàn)代化軌道的主導力量；另一方面，雖然地方和基層政府尚處于一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史進程當中，地方治理的現(xiàn)代化是中國國家治理現(xiàn)代化的洼地，是現(xiàn)代政府建構中的短板，但各級地方政府也越來越希望通過治理創(chuàng)新來顯示自己的政績，通過治理現(xiàn)代化紓解地方治理危機，地方政府日益成為國家治理現(xiàn)代化的重要推動力量。改革開放時代國家治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實踐表明，政治創(chuàng)新與行政創(chuàng)新相結(jié)合、制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相結(jié)合、中央倡導與地方主動相結(jié)合共同構成中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑。

第五，回應性和非均衡性的增量推進是中國國家治理現(xiàn)代化的首要特征。公民福利、社會秩序和公平正義是國家治理的根本目標，國家治理現(xiàn)代化就是要確保政府積極回應社會需求，主動改善公民的生活質(zhì)量，有效提升公民的尊嚴感和幸福感。在中國，隨著公民權利意識的覺醒和社會組織的大規(guī)模發(fā)展，社會組織和公民成為推動國家治理創(chuàng)新的重要力量，國家治理現(xiàn)代化從根本意義上講則是對現(xiàn)代社會成長的積極回應?，F(xiàn)代社會的健康發(fā)展為國家治理現(xiàn)代化設定了明確的目標，也有利于執(zhí)政黨和政府辨別和確定治理創(chuàng)新的重點領域。中國國家治理方式的變革是在市場轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的背景下展開的，其中，社會成長是國家治理模式現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，也為國家治理模式的轉(zhuǎn)型與重構創(chuàng)造了有利條件。同時，國家治理模式的轉(zhuǎn)型有效刺激了現(xiàn)代社會的成長，尤其是創(chuàng)造了更大的政治空間。中國國家治理現(xiàn)代化的核心戰(zhàn)略就是在社會成長與國家治理之間構建良性的和諧互動關系，在成長和發(fā)育現(xiàn)代政治力量的過程中擴充國家治理資源，不斷增強國家治理相對于社會需求的回應性。另一方面，由于國家規(guī)模大，地方層級多，中國政治的多樣性和異質(zhì)性都很強，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程、水平和質(zhì)量在不同的區(qū)域和領域之間具有顯著的非均衡性，具體表現(xiàn)為：（1）在區(qū)域差異方面，東部發(fā)達地區(qū)相對于中西部地區(qū)的國家治理現(xiàn)代化程度更高，推進速度更快；（2）在不同的治理領域，改善公共服務質(zhì)量的行政改革相比于增進民主程度的政治改革，顯得更為活躍和普遍；（3）在現(xiàn)代國家治理體系的構建方面，執(zhí)政黨太過強勢，政府掌控的治理資源過多，而社會與公民的力量尚十分羸弱，公民主動的政治參與嚴重缺乏，實質(zhì)性的政治影響力嚴重不足；（4）在國家治理功能發(fā)揮的有效性程度方面，差異化也十分明顯，政治功能、經(jīng)濟功能發(fā)揮較好，而文化、社會功能發(fā)揮尚有很大改進空間；（5）在國家治理能力方面，資源汲取和社會管控能力較強，而公平分配、利益協(xié)調(diào)與公共服務能力還遠遠不能滿足社會的正常需求。正是基于國家治理現(xiàn)代化的諸多支條件在當下的中國并不完全具備，如成熟的現(xiàn)代公民社會、高度發(fā)達的市場經(jīng)濟、成熟完備的現(xiàn)代制度體系等，非均衡的增量推進策略就成為中國國家治理現(xiàn)代化的優(yōu)選之路。在一個國家治理現(xiàn)代化程度不高的社會生態(tài)環(huán)境中，執(zhí)政黨和政府在國家治理活動中漸進增加現(xiàn)代化元素，穩(wěn)步提升國家治理行為的現(xiàn)代性水平，雖有挫折與反復，但最終目標卻是明確指向現(xiàn)代化的。事實上，現(xiàn)代化是一個永無止境的過程，沒有明確的起點和終點，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的歷史使命也永遠在不斷前行的路上。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代性問題只是一個程度不等的問題，而絕不是一種要么全有、要么全無的極化狀態(tài)。因此，不斷增強國家治理體系的回應性，運用非均衡的增量推進策略是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必有之路，也是中國國家治理之所以相對成功的基本經(jīng)驗。

改革開放時代的中國，基本維持和延續(xù)了大眾認同的核心價值體系、權威的決策體系和有效的政策執(zhí)行系統(tǒng)，保證急劇社會變遷與制度轉(zhuǎn)型過程中的執(zhí)政黨和政府權威以維系秩序。而市場、社會和公民力量的崛起為治理主體的多元化提供了契機，公共服務生產(chǎn)和供給的市場化和社會化成為改善國家治理績效的重要經(jīng)驗，也為形成執(zhí)政黨—政府—市場—社會—公民之間多元互動、相互均衡、互惠共生的現(xiàn)代治理結(jié)構，有序推進中國國家治理現(xiàn)代化塑造了基本的制度空間，奠定了堅實的政治基礎。

基本結(jié)論

人類發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，優(yōu)良的國家治理是決定一個國家綜合實力的關鍵變量，有序推進國家治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)長治久安、經(jīng)濟社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。經(jīng)過長達數(shù)十年的高速經(jīng)濟發(fā)展和急劇的社會變遷，中國社會內(nèi)部積累了大量的治理難題。身處大變革和大轉(zhuǎn)型時代的中國，治理風險類型的多樣化、風險主體的多元化和風險關系的復雜化同時并存，逐步邁入高風險社會的中國，其國家治理的時空境遇正處于三千年未有之大變局。在當下的中國，某些傳統(tǒng)性因素依然是現(xiàn)代化所要超越和擯棄的對象，而極為突出且緊迫的現(xiàn)代性問題以及日漸成型的后現(xiàn)代性問題共時性地出現(xiàn)是造成國家治理困局的主要原因。面對復合型的國家治理歷史使命，我們既要擁抱現(xiàn)代性、“走出中世紀”以推進國家治理現(xiàn)代化，同時又要深刻洞悉現(xiàn)代化的代價與現(xiàn)代性的危機，在反思中超越，盡量降低國家治理現(xiàn)代化的成本和代價。通過有效的政治開放和政治吸納構建包容性的政治體制，通過增強國家治理制度和體制的彈性提升其回應性和調(diào)適力，進而確保執(zhí)政的有效性，是改革開放時代中國國家治理現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗。以治理主體的多元化和治理結(jié)構的網(wǎng)絡化為基礎，漸進實現(xiàn)治理制度的理性化、治理手段的文明化與治理技術的現(xiàn)代化，最終達成民主、法治而有效的國家治理，是未來十年中國國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略愿景。