中國共產(chǎn)黨關(guān)于黨外代表人士隊伍建設(shè)的政策分析

李 俊

（廣東第二師范學院，廣東 廣州 510300）

中國共產(chǎn)黨的歷屆領(lǐng)導人都非常重視黨外代表人士在國家政治生活中作用的發(fā)揮。在敵我力量對比懸殊的年代，毛澤東甚至把做好黨外代表人士工作擺到?jīng)Q定力量對比、影響革命成敗、事關(guān)人民政權(quán)建立和鞏固的高度。通過團結(jié)爭取一大批著名黨外代表人士，中國共產(chǎn)黨促成了進步力量的最大團結(jié)，實現(xiàn)了革命力量的最大化，最終取得了革命的勝利。因此，1948年4月30日，在中國共產(chǎn)黨發(fā)布“五一口號”倡導“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”時，大批在國內(nèi)外具有政治影響力的民主人士響應(yīng)號召，輾轉(zhuǎn)北上，參加了第一屆政治協(xié)商會議。

60多年過去了，以共產(chǎn)黨為執(zhí)政黨、八個民主黨派為參政黨的多黨合作制度經(jīng)過了不同的歷史時期，至今依然具有旺盛的政治生命力。2012年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》（中發(fā)[2012]4號文件，以下簡稱《意見》），首次以中央文件形式專門提出要加強黨外代表人士的隊伍建設(shè)，并對“黨外代表人士”概念的內(nèi)涵與外延作出了明確界定：“與中國共產(chǎn)黨團結(jié)合作、作出較大貢獻、有一定社會影響的非中共人士?！彼鼘嶋H包括的對象為：民主黨派代表人士、無黨派代表人士、少數(shù)民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制經(jīng)濟代表人士、港澳臺海外代表人士等[1]。本文擬對新中國成立至2012年黨外代表人士隊伍建設(shè)經(jīng)歷的不同歷史階段，以及中國共產(chǎn)黨在不同歷史階段對于黨外代表人士隊伍建設(shè)的政策做系統(tǒng)分析。

一、初創(chuàng)探索期：創(chuàng)建政治協(xié)商制度，黨外人士參政意愿明顯（1949-1954）

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨。如何確定各民主黨派的命運，中國共產(chǎn)黨在探索執(zhí)政理論時進行了闡述。毛澤東在《論十大關(guān)系》的“黨與非黨”部分，論及“一黨”與“多黨”選擇的取舍利弊，得出“還是幾個黨好”的結(jié)論，為各民主黨派的“存”、“廢”之議下了定論，也成為一黨執(zhí)政、多黨合作制度下“長期共存、互相監(jiān)督”八字方針確立的基礎(chǔ)。綜觀這一時期中國共產(chǎn)黨關(guān)于多黨合作制度的闡述，以及黨外代表人士的參政情況，一方面可以看出制度初創(chuàng)期中國共產(chǎn)黨對于貫徹“一黨執(zhí)政、多黨合作”的誠意，另一方面從各德高望重的黨外代表人士紛紛擔任政府要職及積極參與政治活動，可以看出各界非黨人士對于組織“民主聯(lián)合政府”及參政議政所寄予的厚望。

（一）黨外代表人士的組成

1949年第一屆中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》第十三條規(guī)定：中國人民政治協(xié)商會議的組成成分“包含有工人階級、農(nóng)民階級、革命軍人、知識分子、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級、少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表”。這一時期的黨外代表人士，主要指在革命歷史時期與中國共產(chǎn)黨合作，且為革命勝利做出貢獻的各階層非中共代表人士。據(jù)統(tǒng)計，在這一屆662名新政協(xié)代表中，共產(chǎn)黨員約占44%，各民主黨派成員約占30%，無黨派民主人士約占26%[2]。

（二）黨外代表人士參與政治活動的主要形式

《共同綱領(lǐng)》同時對黨外代表人士參與政治活動進行了明確規(guī)定，最主要的政治活動陣地是各級政治協(xié)商會議。由于第一屆政協(xié)全國委員會召開時尚未來得及如“五一口號”所號召的那樣成立人民代表大會及民主聯(lián)合政府，第一屆政治協(xié)商會議事實上承擔了憲法預(yù)備會議及人民代表大會預(yù)備會的角色，因此其具備“代行全國人民代表大會”的職權(quán)。人民代表大會成立后，政協(xié)參與政治活動的主要形式為“向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案”。

（三）黨外代表人士參政的主要政策依據(jù)

新中國成立之初，規(guī)定民主黨派及社會團體等參與政治活動的最高依據(jù)是《共同綱領(lǐng)》。隨后，1951年全國政協(xié)省市協(xié)商委員會秘書長會議制定了《省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會組織通則》和《關(guān)于各省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會工作的意見》，提出11項協(xié)商委員會的工作任務(wù)，1954年又制定了《中國人民政治協(xié)商會議章程》，對政協(xié)會議的組織做出了更為細致的規(guī)定。這些組織通則與工作意見的關(guān)鍵詞，總結(jié)起來就是“聯(lián)系、收集、反映”，這是中國共產(chǎn)黨對黨外人士參政形式最明確的要求與規(guī)定。

二、曲折發(fā)展期：政治協(xié)商制度艱難探索，黨外人士參政意愿減退（1954-1978）

1954年9月，中國國家最高權(quán)力機構(gòu)全國人民代表大會誕生。從此，人民政協(xié)不再代行全國人大的職權(quán)，根據(jù)記錄，此后至1978年共組織3屆7次全國會議，全國政協(xié)委員人數(shù)共計2829人。與初創(chuàng)期黨外代表人士高漲的參政熱情相比，政治協(xié)商制度在這長達二十多年的艱難探索中，一度遭遇重大挫折，尤其是在培養(yǎng)黨外代表人士梯隊方面，雖然1956年創(chuàng)辦了社會主義學院，但真正緊扣“非黨”特性進行人才培養(yǎng)的制度與措施嚴重缺乏，黨外人士的參政意愿降至最低。

（一）黨外代表人士“思想改造”取代參政議政

1955年2月16日，中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部根據(jù)中共中央的指示，召開第五次全國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會議。會議著重討論了1956年到1962年統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針，通過了相應(yīng)的決議。決議要求，把教育工作當作統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中的一項中心工作，幫助大多數(shù)資產(chǎn)階級分子、民主人士和高級知識分子進行政治和思想改造，逐步做到使他們同已經(jīng)改變了和正在改變著的政治地位和社會地位相適應(yīng)。此后相當長的時間內(nèi)，黨外代表人士政治生活的主題就是“社會主義思想改造”，改造的力度與時間跨度已基本涵蓋原有的參政議政功能。

（二）黨外代表人士隊伍建設(shè)制度缺失，參政熱情減退

早在政協(xié)剛成立的1951年，全國政協(xié)《關(guān)于各省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會工作的意見》中即已指出政協(xié)存在“流于形式”、“缺乏經(jīng)常的和全面的工作”、“缺乏計劃性與主動性”等問題，并剖析存在這些問題最主要的原因是對政協(xié)的作用與性質(zhì)認識不足。政協(xié)的作用與性質(zhì)究竟如何？該工作意見表述為：“協(xié)商委員會是各民主黨派、人民團體和民主人士的政治協(xié)商機關(guān)，又是經(jīng)過各民主黨派、人民團體和民主人士去團結(jié)各民主階級的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。因此協(xié)商委員會的任務(wù)是一方面要協(xié)助政府聯(lián)系和動員人民，審議和推行政策法令；又一方面要加強各民主黨派、人民團體和民主人士的團結(jié)進步工作，經(jīng)過他們?nèi)F結(jié)和教育各民主階級的人民?！盵3]該《意見》指出，“協(xié)商”、“建議”和“協(xié)助”是政治協(xié)商最重要的工作內(nèi)容。

為適應(yīng)黨外代表人士對政治學習與理論學習的要求，全國政協(xié)決定于1956年創(chuàng)辦社會主義學院——與中國共產(chǎn)黨創(chuàng)辦的黨校相對應(yīng)，學習內(nèi)容主要為馬克思主義（包括辯證唯物主義、歷史唯物主義、政治經(jīng)濟學等）、中國革命史、時事政策等。社會主義學院的創(chuàng)辦，對于各民主黨派緊跟共產(chǎn)黨政策步伐，及時了解國內(nèi)外政治形勢具有積極意義，但在尊重各黨派界別差異、培養(yǎng)不同階層的黨外代表人士隊伍等方面作用不夠明顯。經(jīng)歷了“肅反”、“反右”、“文化大革命”等一系列政治運動之后，黨外代表人士參政機會與參政熱情已基本降至最低——特別是1965-1978年間，全國政協(xié)僅舉行一次全體委員會議，這對黨外人士參與執(zhí)政黨的各項政治活動是一個嚴重打擊。在中國共產(chǎn)黨“團結(jié)、教育、改造”的政治主題下，這一時期的黨外代表人士隊伍嚴重萎縮、后備不足，參政熱情與參政能力下降。

三、規(guī)范發(fā)展期：政治協(xié)商制度化，黨外代表人士隊伍建設(shè)規(guī)范化（1978-2012）

1978年3月3日，韋國清在政協(xié)第五屆全國委員會第一次會議上就《中國人民政治協(xié)商會議章程（修改草案）》作了說明，提出對政協(xié)的性質(zhì)、作用、任務(wù)、政治基礎(chǔ)、共同準則、工作總則及地方委員會等重大內(nèi)容進行修改，糾正此前存在的錯誤。1980年9月12日，全國政協(xié)第五屆第三次會議通過了關(guān)于修改政協(xié)章程的決議。此后，該章程分別于1982、1994、2000及2004年進行修改完善。修改完善的內(nèi)容推動了政治協(xié)商會議進一步制度化，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度”被確立為我國的基本政治制度，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針進一步促進了參加中國人民政治協(xié)商會議的各黨派、無黨派人士的團結(jié)合作，充分體現(xiàn)和發(fā)揮了我國社會主義政黨制度的特點和優(yōu)勢。

（一）參政內(nèi)容與形式規(guī)定明確

2004年修改通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》進一步明確了政治協(xié)商會議的主要職能為：政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商是決策之前與決策執(zhí)行過程中執(zhí)政黨與非黨進行的協(xié)商。民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督。參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論，并通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向執(zhí)政黨和國家機關(guān)提出意見和建議。

（二）支持黨外代表人士隊伍建設(shè)納入制度

與中國共產(chǎn)黨日益注重加強自身的執(zhí)政能力建設(shè)相適應(yīng)，從1986年中共中央批轉(zhuǎn)中央統(tǒng)戰(zhàn)部《關(guān)于新時期黨對民主黨派工作的方針任務(wù)的報告》的通知開始，支持和幫助民主黨派加強自身隊伍建設(shè)被多次寫入制度。主要內(nèi)容包括：（1）加強民主黨派領(lǐng)導班子建設(shè)；（2）提高成員素質(zhì)，加強新成員的政治質(zhì)量提升；（3）加強成員思想政治教育；（4）加強民主黨派機關(guān)與基層組織建設(shè)；（5）辦好社會主義學院。

2012年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》，首次專就“加強黨外代表人士隊伍建設(shè)”這一主題發(fā)布文件。《意見》明確了黨外代表人士隊伍建設(shè)的總體要求：政治堅定、業(yè)績突出、群眾認同，是黨外代表人士的基本標準，也是加強黨外代表人士隊伍建設(shè)的根本要求?！兑庖姟穼h外代表人士的發(fā)現(xiàn)儲備、教育培養(yǎng)、選拔任用和管理等提出了具體要求：（1）要有組織、有計劃地廣泛物色發(fā)現(xiàn)黨外代表人士，把綜合評價作為黨外代表人士推薦使用的必經(jīng)環(huán)節(jié)。（2）要全面加強黨外代表人士的教育培養(yǎng)，強化理論培訓，加大實踐鍛煉力度，注重思想政治教育，充分發(fā)揮社會主義學院主陣地作用。（3）要加大黨外代表人士的選拔任用力度，認真貫徹黨外代表人士安排的政策要求，不斷健全選拔任用工作機制，切實搞好共產(chǎn)黨與黨外代表人士的合作共事。（4）要注重黨外代表人士的管理。

從新中國成立后中國共產(chǎn)黨對黨外代表人士隊伍建設(shè)的政策分析可見，執(zhí)政黨的政策支持是決定黨外代表人士隊伍參政水平的最根本因素。60多年前中國共產(chǎn)黨將“多黨合作”確立為我國基本的政治制度，黨外代表人士也確實發(fā)揮了其不可替代的參政作用。隨著新形勢下更多優(yōu)秀人才走進黨外代表人士隊伍，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨要正視時代變化，把握新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的工作規(guī)律、特性，學習運用信息時代的新方式與新手段，爭取最廣泛的社會支持。黨外代表人士也要學習借鑒中國共產(chǎn)黨加強執(zhí)政能力建設(shè)的各項措施，把握機遇，練好內(nèi)功，加強自身的參政能力建設(shè)，切實履行好自身的政治職能。

[1]李超.“黨外代表人士”概念辨析[J].中共成都市委黨校學報，2012（05）.

[2]張啟華，張樹軍.中國共產(chǎn)黨思想理論發(fā)展史[M].北京：人民出版社，2011：587.

[3]中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于各省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會工作的意見[EB/0L]（1951-07-19）[2011-09-06]http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/arti1315304517625193.html.