黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證現(xiàn)狀及對策

唐雪源，侯鐵成，王寶殿

（1.黑龍江省綠色食品發(fā)展中心，黑龍江 哈爾濱150090；2.林口縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，黑龍江牡丹江 157600；3.雞西市綠色食品發(fā)展中心，黑龍江 雞西158100）

黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，是全國率先開展無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的省份之一。2003年實行地方認(rèn)證向全國統(tǒng)一的無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的轉(zhuǎn)換，至今歷經(jīng)10余年的發(fā)展。啟動“無公害食品行動計劃”，建立無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度是我國適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢，并順應(yīng)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要應(yīng)運(yùn)而生的一大創(chuàng)舉，也是進(jìn)入新世紀(jì)以來全國“三農(nóng)”工作中的一大亮點(diǎn)。從黑龍江省情況來看，實施無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的一次革命。更具實際意義的是，促進(jìn)了全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體水平大幅提升，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益疊加效應(yīng)。

一、黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展現(xiàn)狀

從2003年開始到2013年，無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證事業(yè)從無到有，從小到大，由弱到強(qiáng)，已成為黑龍江省綠色食品產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。到2013年底，全省無公害產(chǎn)地認(rèn)定有效面積達(dá)到1.39億畝，認(rèn)證產(chǎn)品7386個，全省有效產(chǎn)地認(rèn)定面積和產(chǎn)品認(rèn)證比重分別占全國同期的26.9%和9.5%，在全國居領(lǐng)先地位。黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展大體可以劃分為四個發(fā)展階段，即起步與徘徊階段（2002-2004年）、大規(guī)模發(fā)展階段（2005-2008年）、規(guī)范與持續(xù)發(fā)展階段（2009-2011年）、注重質(zhì)量和提升品牌階段（2012—至今）。進(jìn)入新的發(fā)展階段后，黑龍江省順應(yīng)無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證發(fā)展需要，把質(zhì)量監(jiān)管工作納入重要日程，更加注重質(zhì)量監(jiān)管及追溯力度，強(qiáng)化無公害農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)場檢查，實行“承諾制度”和“退出制度”，制定并下發(fā)了全省統(tǒng)一的無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄，無公害農(nóng)產(chǎn)品抽檢合格率達(dá)到100%。

二、黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的有益經(jīng)驗

經(jīng)過10余年的發(fā)展，黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證工作不僅取得了重大成就，也積累了一些有益的經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）切實強(qiáng)化政府責(zé)任是無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證健康發(fā)展的重要保障。搞好無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證，各級政府重視至為關(guān)鍵。從全省情況看，各級政府尤其是農(nóng)業(yè)行政主管部門把無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證開發(fā)作為牽動全局的大事，突出重點(diǎn)，全力發(fā)展。一是納入政府重要工作日程。黑龍江省農(nóng)業(yè)行政主管部門和各地市、縣政府把無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證作為重要工作任務(wù)之一，切實承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，普遍成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管領(lǐng)導(dǎo)為組長，各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員，并通過制度明確了職責(zé)任務(wù)，形成合力促進(jìn)發(fā)展。二是納入農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。省主管部門和各地市在制定“十一五”和“十二五”農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，把無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)及認(rèn)證作為重要內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。三是納入目標(biāo)責(zé)任管理。全省自上而下建立并實施了目標(biāo)責(zé)任制，并納入到各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)考核責(zé)任制，把無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)及認(rèn)證工作任務(wù)和推進(jìn)目標(biāo)層層分解到各部門、各縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為基層政府與主管部門選先評優(yōu)的一條重要依據(jù)。

（二）積極創(chuàng)新工作機(jī)制是無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證健康發(fā)展的重要措施。經(jīng)過10余年的發(fā)展，全省各地注意采取改革的辦法解決改革過程中遇到的問題，運(yùn)用發(fā)展的思路處理發(fā)展道路上出現(xiàn)的矛盾，不斷探索和完善工作推進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)了無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)及認(rèn)證持續(xù)健康快速發(fā)展。如在產(chǎn)地認(rèn)定與產(chǎn)品認(rèn)證方面，率先在全國開展了“區(qū)域整體環(huán)評”認(rèn)定工作模式，加快了產(chǎn)地認(rèn)定速度和規(guī)模；在全國第一個創(chuàng)新開展了“產(chǎn)地認(rèn)定與產(chǎn)品認(rèn)證一體化”認(rèn)證工作推進(jìn)模式，切實加快了無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證與開發(fā)步伐；在全國第一個開展了無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系建設(shè)試點(diǎn)，探索了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管新途徑和新方式；通過制訂政策性引導(dǎo)措施，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社大力發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品，加快了認(rèn)證主體向?qū)嶓w化和規(guī)范化方向發(fā)展。此外，還制定了《無公害農(nóng)產(chǎn)品一體化申報指南》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證管理實施細(xì)則》，通過工作機(jī)制和工作手段的不斷創(chuàng)新，切實增強(qiáng)了無公害農(nóng)產(chǎn)品事業(yè)的發(fā)展活力。

（三）建立全程監(jiān)管體系是無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證健康發(fā)展的關(guān)鍵手段。沒有質(zhì)量安全，就難以實現(xiàn)和保證數(shù)量安全。在無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證過程中，黑龍江省嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和認(rèn)證，具體做到“三不”，即認(rèn)定和認(rèn)證的程序一步不落，認(rèn)定和認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)一點(diǎn)不降，認(rèn)定和認(rèn)證的檢測一項不少，從申報、檢查、檢測以及材料組織，每一步、每個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)。同時，嚴(yán)格實行全程質(zhì)量監(jiān)督管理。從土地到餐桌的每個過程、每個環(huán)節(jié)始終堅持質(zhì)量至上，從嚴(yán)要求，依法管理。比如，在種植生產(chǎn)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照無公害質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，堅決把好良種關(guān)、投入關(guān)和管理關(guān)，積極推行種子、肥料、農(nóng)藥經(jīng)營許可制度，不符合無公害標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥堅決不允許銷售。在全省普遍建立健全了農(nóng)戶無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)檔案制度，做到任務(wù)、責(zé)任、獎懲到戶、到人的全程約束。

（四）建立多元化的投入機(jī)制是確保無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證健康發(fā)展的重要舉措。搞好無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證，必須解決有錢“辦事”的問題。黑龍江省在財力十分緊張的情況下，每年都在財政預(yù)算中列支部分資金，專項用于無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)和認(rèn)證，累計已達(dá)5000多萬元。引導(dǎo)相關(guān)部門調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)向無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認(rèn)定和產(chǎn)品認(rèn)證方面傾斜。近年來，省直有關(guān)部門投向的一體化推進(jìn)工作的資金已接近3億多元。哈爾濱、大慶、牡丹江、大興安嶺等市（地），以及塔河、海林、勃利等縣（市）也通過多種途徑籌集資金推動無公害農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，自上而下形成多元化的資金保障機(jī)制。

（五）構(gòu)筑上下貫通的工作網(wǎng)絡(luò)是確保無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)認(rèn)證的需要，切實加強(qiáng)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)。經(jīng)過多年的努力，黑龍江省各市（地、局）、縣（市、區(qū)）都設(shè)立了無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證與開發(fā)工作機(jī)構(gòu)。大興安嶺地區(qū)在機(jī)構(gòu)改革中專門設(shè)置了綠色食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展處，將原機(jī)構(gòu)由副處級升格為正處級，工作人員也由6人增加到25人，對無公害農(nóng)產(chǎn)品的管理和指導(dǎo)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。同時，切實強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)，全省重點(diǎn)縣（市）普遍做到了“六進(jìn)機(jī)”，即認(rèn)證的主體資料進(jìn)微機(jī)，投入品使用情況進(jìn)微機(jī)，生產(chǎn)基地面積進(jìn)微機(jī)，環(huán)境檢測資料進(jìn)微機(jī)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)技術(shù)進(jìn)微機(jī)，推廣先進(jìn)生產(chǎn)項目進(jìn)微機(jī)，基本實現(xiàn)了數(shù)字化管理。

三、影響無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的不利因素

黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證工作在開發(fā)理念、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、管理水平以及政策措施等方面，與其他省份相比優(yōu)勢條件比較明顯。但近些年來，由于各方面原因，黑龍江省的無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)工作到了瓶頸期，存在諸多不利因素。

（一）從認(rèn)證主體看，經(jīng)營成本過高。一是認(rèn)證成本增加。2013年農(nóng)業(yè)部綠色食品發(fā)展中心的工作重點(diǎn)和重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，確定了“穩(wěn)發(fā)展、嚴(yán)審核、強(qiáng)監(jiān)管”的工作主線，實施了一品一檢、先培訓(xùn)后申報、強(qiáng)制貼標(biāo)等新規(guī)，提高了企業(yè)認(rèn)證門檻，增加了產(chǎn)品申報成本。二是認(rèn)證后成本增加。主要來自兩方面：一方面主要來自征訂標(biāo)志的費(fèi)用，另一方面主要是來自加貼產(chǎn)品標(biāo)志的人工費(fèi)用。除此以外，國家禁止政府和個人繼續(xù)申報無公害農(nóng)產(chǎn)品，我省個人作為主體有466個產(chǎn)品不能申報無公害農(nóng)產(chǎn)品復(fù)查換證，對無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證造成一定的影響。

（二）從認(rèn)證范圍看，產(chǎn)品目錄縮減。一方面國家對無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證產(chǎn)品目錄進(jìn)行了調(diào)整，認(rèn)證的產(chǎn)品由原來的685個減少至567個，刪減了部分初加工產(chǎn)品，如面粉、豆腐、粉絲、部分加工奶類等，認(rèn)證范圍日趨縮減。曾作為“一體化推進(jìn)”國家試點(diǎn)的阿城區(qū)和省級試點(diǎn)的尚志市，由于產(chǎn)品認(rèn)證目錄和申報主體資格的調(diào)整，有25%以上的產(chǎn)品不能繼續(xù)認(rèn)證。

（三）各級政府政策支持力度減弱。黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)起步較早，曾多次被農(nóng)業(yè)部中心作為政策制定先行的試點(diǎn)單位，發(fā)展速度比較快，認(rèn)證數(shù)量多，主要是受省里政策性引導(dǎo)，各級政府投入力度大，主導(dǎo)出資認(rèn)證的產(chǎn)品多。但近兩年，省里及各級地方政府的政策支持力度大大減弱，對產(chǎn)品認(rèn)證數(shù)量影響很大。

（四）市場認(rèn)知度不高。黑龍江省認(rèn)證的無公害農(nóng)產(chǎn)品大部分是原字號產(chǎn)品，不包裝直接進(jìn)入市場或加工廠，不便于貼標(biāo)上市，市場上的貼標(biāo)產(chǎn)品不多，加之宣傳力度不夠，沒有得到消費(fèi)者的認(rèn)可，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價未能體現(xiàn)，企業(yè)認(rèn)證積極性不高。不僅是消費(fèi)者對無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)知度不高，個別企業(yè)、合作社、協(xié)會的認(rèn)識也不到位，認(rèn)為無公害農(nóng)產(chǎn)品就是普通農(nóng)產(chǎn)品，認(rèn)不認(rèn)證不影響銷售，且銷售價格并沒有明顯優(yōu)勢，市場對無公害的認(rèn)知與需求也不如綠色、有機(jī)食品明顯，有的企業(yè)寧愿多花錢認(rèn)證綠色、有機(jī)食品，也不愿認(rèn)證無公害農(nóng)產(chǎn)品。

（五）各級工作機(jī)構(gòu)熱情不高。無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)工作本應(yīng)是政府推動的一項公益性事業(yè)，但由于國家及省里的政策引導(dǎo)不夠，沒有納入各級政府的重要工作日程，沒有目標(biāo)考核約束機(jī)制，沒有專項工作經(jīng)費(fèi)支持，造成各級機(jī)構(gòu)工作熱情不高，不能積極主動地推進(jìn)工作開展。大部分縣（市、區(qū)）工作人員身兼數(shù)職，且崗位變動快，不能專心從事無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證工作。全省除了龍江、慶安、克山、拜泉等少數(shù)縣市有專門機(jī)構(gòu)和專職工作人員外，其他縣市均為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人員也多為兼職。由于人員少、力量薄弱，難以適應(yīng)無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)的繁重任務(wù)和工作需要。

四、黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的建議

針對以上問題，為促進(jìn)黑龍江省無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)工作能持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)過深入調(diào)查研究和探討，提出以下建議。

（一）加大政策和資金支持力度。無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)是政府行為，是一項公益性事業(yè)，需要各級政府加大對無公害農(nóng)產(chǎn)品工作的重視程度。一是將無公害農(nóng)產(chǎn)品工作納入各級政府重要工作任務(wù)和目標(biāo)考核機(jī)制，應(yīng)對考核數(shù)字化、具體化等，引起各級領(lǐng)導(dǎo)和部門重視；二是省里制定的補(bǔ)貼扶持政策應(yīng)具體化、常態(tài)化，保持政策的連貫性，以此加大宣傳引導(dǎo)力度；三是呼吁建立無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)專項工作經(jīng)費(fèi)，保證無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)理論研究和隊伍建設(shè)。無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)事業(yè)的發(fā)展離不開工作體系隊伍的建設(shè)，也離不開科學(xué)理論研究的支持。一是加強(qiáng)理論研究工作。無公害農(nóng)產(chǎn)品事業(yè)已發(fā)展了十多年，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)過去工作中的成功經(jīng)驗，針對存在的問題制定發(fā)展規(guī)劃，開展相關(guān)的理論研究探討，引導(dǎo)政策的制定和領(lǐng)導(dǎo)的決策。二是加強(qiáng)工作體系隊伍建設(shè)。建立完善的省、市、縣三級綠辦工作機(jī)構(gòu)，定編制、定人員、定級別，專人專職負(fù)責(zé)無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證工作，促進(jìn)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）建立基地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入制。2001年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部開始實施“無公害食品行動計劃”，計劃用8-10年，基本實現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)無公害，并適時推行市場準(zhǔn)入制度。然而，目前無公害農(nóng)產(chǎn)品占農(nóng)產(chǎn)品的比重還很低，市場準(zhǔn)入制還未建立，遠(yuǎn)沒有完成行動計劃目標(biāo)。因此應(yīng)進(jìn)一步加大無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)工作力度，探索試點(diǎn)推行無公害農(nóng)產(chǎn)品基地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入制度，切實提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，為大范圍推行積累經(jīng)驗。

（四）繼續(xù)強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作。一是以“投入品”控制為重點(diǎn)，狠抓基地監(jiān)管。二是強(qiáng)化認(rèn)證前監(jiān)管。對新增無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地進(jìn)行環(huán)境評價，切實做到程序不簡化，標(biāo)準(zhǔn)不降低，檢測不落項，確保認(rèn)證產(chǎn)品質(zhì)量。三是強(qiáng)化認(rèn)證后監(jiān)管制度建設(shè)。健全和完善產(chǎn)品抽檢、企業(yè)年檢、公示公告、內(nèi)檢員等制度，把無公害農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)工作納入制度化和規(guī)范化軌道。四是切實加大無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯建設(shè)力度，做到“生產(chǎn)有記錄、流向可追蹤、信息可查詢、質(zhì)量可追溯”。五是建立和完善基地和企業(yè)退出機(jī)制。要堅決實行一票否決，對不合格農(nóng)產(chǎn)品清出標(biāo)準(zhǔn)化基地序列，對“用標(biāo)”不規(guī)范的企業(yè)要限期改正，對抽檢不合格的產(chǎn)品要取消用標(biāo)資格。

（五）加強(qiáng)無公害農(nóng)產(chǎn)品宣傳推介。除了加大生產(chǎn)者、管理者的培訓(xùn)力度外，還要提高全社會對無公害農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)知度。要有效利用各種宣傳媒介，如信息網(wǎng)絡(luò)、展銷活動等，營造無公害農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展的良好氛圍。要提高無公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志加貼率，擴(kuò)大無公害農(nóng)產(chǎn)品品牌影響，提高其附加值。

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