論農(nóng)地流轉中的政府角色定位

宣 玉

（安徽大學 法學院，安徽 合肥230601）

農(nóng)地流轉，有助于減少土地閑置現(xiàn)象，充分利用土地資源，實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高土地的利用率，同時也能夠增加農(nóng)民收益，更好地保障農(nóng)民權益。在農(nóng)地流轉過程中，政府是主要推動者之一，其作用的有效發(fā)揮很大程度上決定了農(nóng)地流轉的成效。政府在農(nóng)地流轉中究竟如何定位值得研究。

一、農(nóng)地流轉中政府角色的應然性分析

農(nóng)地流轉項目實施以來，政府發(fā)揮了重要作用。政府在農(nóng)地流轉中究竟應當扮演怎樣的角色，發(fā)揮何種作用，筆者將在下文對此進行探討。

（一）土地資源的保護者

民以食為天，糧食問題關系國計民生，糧食安全依賴于土地資源的充分保障。作為一種稀缺資源，耕地數(shù)量的穩(wěn)定直接關系到我國國庫糧倉的充足與否。由于人口眾多，我國提出了堅守18億畝耕地紅線的目標，這是不可逾越的重要底線。在農(nóng)地流轉過程中，一些承包經(jīng)營大戶為了追逐更多的利益，將耕地用作非農(nóng)用途，種植非農(nóng)作物，非農(nóng)化與非糧化的傾向越來越明顯。對此，政府在推動農(nóng)地流轉項目的過程中，應主動承擔起保護耕地的責任，保護好土地資源，守住我國耕地的數(shù)量底線，節(jié)約用地，確保耕地總量不減少，力爭耕地質量不降低甚至有所提升，為我國的糧食安全提供重要保障。

（二）農(nóng)民利益的維護者

土地對于農(nóng)民來說，不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是其賴以生存的生活資料。千百年來，占據(jù)中國絕大多數(shù)人口的廣大農(nóng)民一直處于弱勢地位，農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、農(nóng)民生活水平的提高一直是國家關注的重點。就農(nóng)地流轉而言，其不可避免地會涉及到農(nóng)民相關土地權利的讓渡，而僅僅依賴于農(nóng)民自身往往很難推進項目的實施，因此，政府作為農(nóng)地流轉項目的推動者，理應從農(nóng)民利益出發(fā)，為農(nóng)民著想。流轉不僅僅是為了提高土地利用率，更是為了增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。因此，在農(nóng)地流轉過程中，政府應當在項目推進的各個環(huán)節(jié)，如流轉合同的簽訂、收益分配等方面為維護農(nóng)民的正當利益提供指導和幫助，尊重農(nóng)民流轉土地的自主決策權，不強迫農(nóng)民流轉、減少對農(nóng)民的傷害、實現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化應當成為政府工作的出發(fā)點和落腳點。

（三）農(nóng)地流轉的服務者

“任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的惟一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯?！盵1]而這一共同體就是政府。根據(jù)這一社會契約理論，政府建立之初的主要目的是為了讓原處于自然狀態(tài)的人們享受到更加安全舒適的自由。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務是政府的主要職能，農(nóng)地流轉本質上是一種市場交易行為，具有很強的私權屬性。權利與義務相伴相生，農(nóng)民與承包經(jīng)營大戶是農(nóng)地流轉的交易雙方，政府在其中的主要作用是指導和服務，不能超越自身權限和職能，而應在尊重市場規(guī)律的基礎上有序推動土地流轉工作，包括在農(nóng)地流轉前發(fā)布相關信息以降低農(nóng)民個體尋求信息的成本，流轉過程中的指導和服務以及流轉后的監(jiān)督管理。這不僅是為了更好地實現(xiàn)農(nóng)地流轉工作的規(guī)范化、有序化，更是貫徹服務型政府理念的重要體現(xiàn)。

二、農(nóng)地流轉中政府角色的實然性分析

由于我國現(xiàn)有農(nóng)地流轉方面的法律制度尚不健全，政府公共服務理念的缺失以及監(jiān)督約束力度不夠等諸多原因，在農(nóng)地流轉中不可避免地存在政府越位和缺位等失范行為，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）農(nóng)地流轉中的政府越位行為

所謂政府行為越位，簡而言之，即管了不該管的事。由于社會分工的日益復雜和信息知識獲取的有限性，政府不可能成為包攬一切的全能型政府，于是有限政府理念應運而生，主要表現(xiàn)為政府職能有限、權力有限、責任有限。依據(jù)有限政府理念，政府在農(nóng)地流轉過程中不可越權而為，然而現(xiàn)實中依然存在政府過度干預的越位行為。

1.忽視農(nóng)民意愿，盲目地強制推行

一些地方政府不考慮本地區(qū)的實際情況或農(nóng)民意愿，風風火火地招商引資，盲目地推行土地流轉。農(nóng)地流轉項目的推行是為了減少土地資源浪費，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收益。農(nóng)地項目的實施要與本地區(qū)的村情、民情相結合，不能僅僅為了完成上級交代的任務，為了流轉而流轉，否則不僅難以獲得農(nóng)民支持，更是有違農(nóng)地流轉的目的。此外，政府忽視農(nóng)民意愿，強制實施農(nóng)地流轉的現(xiàn)象也較為常見。由于土地流轉常常與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和城市化等問題緊密聯(lián)系在一起，農(nóng)村土地流轉往往成為政績工程的借口。[2]加之我國現(xiàn)有地方官員評價體系存在不足，較多關注官員的經(jīng)濟政績、工作成效，因此，地方官員便會努力完成上級任務，并期待以此作為自己的政績表現(xiàn)或升遷的有效籌碼，當然也可能是出于私利目的，基于其中存在的商機和利益，將其作為自身發(fā)財?shù)囊环N方式。這樣的政府沒有將發(fā)展地方經(jīng)濟、增加農(nóng)民收益作為自身行為的出發(fā)點和落腳點，而是從私人利益出發(fā)，為了追求自身利益的最大化，基于個人意志將農(nóng)民手中的土地集中起來進行流轉。對于不愿流轉土地的農(nóng)民，一些地方官員許諾給予農(nóng)民一些利益，誘使農(nóng)民同意，甚至強迫農(nóng)民流轉。這種不顧農(nóng)民利益只貪圖私利的行為無疑為農(nóng)民以后的生活帶來了潛在的威脅和困難，也有違政府為人民服務的宗旨。

2.“替民做主”行為頻發(fā)

一些本可以交由農(nóng)民自身協(xié)商的事宜政府也一并參與，有越俎代庖之嫌。從項目實施的全過程來看，農(nóng)民是土地的使用權人，作為土地流轉合同的一方當事人，其對是否流轉有完全自主的決定權，因此也有充分理由參與到合同的起草制定當中。其他任何組織和個人都不能“替民做主”，忽視農(nóng)民作為被代理人應當享有的地位和權益，侵犯農(nóng)民的土地權利，相反，應當堅持合同自主協(xié)商的精神，尊重被代理人的自由意志。但由于現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權存在法律和制度上的困境，根據(jù)土地管理法的相關規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有權究竟屬于哪一級集體尚不明確，現(xiàn)實中一些地方政府正是基于這一理由來強迫農(nóng)民流轉。此外，關于農(nóng)地流轉價格標準的制定多為政府與經(jīng)營大戶定價，農(nóng)民只能表示同意或不同意，很少有協(xié)商定價的機會。再者，農(nóng)民作為直接的農(nóng)地使用權人，其有權根據(jù)自身愿望和市場需要選擇合適的土地流轉方式，但實踐中多是政府與承包經(jīng)營大戶商議決定，農(nóng)民往往無法選擇流轉方式。

（二）農(nóng)地流轉中的政府缺位行為

所謂政府行為缺位，一言以蔽之，即該管的政府卻沒有管，主要表現(xiàn)在以下三方面：

1.流轉前的政策信息宣傳工作不到位

由于農(nóng)民知識文化水平的有限性，加之政府宣傳不夠，往往僅通過村里的公開欄公開相關信息，而農(nóng)民往往也不會積極主動地去關注公開欄中的內(nèi)容，對具體的程序和政策規(guī)定實際上并不了解，一些地方的農(nóng)民誤以為農(nóng)地流轉意味著自己將永遠失去土地，從而產(chǎn)生抵觸心理。土地對于農(nóng)民而言，承擔著其生產(chǎn)、生活、就業(yè)、養(yǎng)老等多重保障功能，對于幾千年傳統(tǒng)文化影響下具有濃重戀土情節(jié)的農(nóng)民來說，失去土地也就失去了生存之本。因此，在一些地方，農(nóng)民寧愿將土地閑置也不愿將其流轉出去，這與政府農(nóng)地流轉法律政策宣傳工作不到位導致農(nóng)民產(chǎn)生錯誤的認識有很大關系。此外，政府對于農(nóng)地流轉工作的開展并不積極，流轉信息供給服務不到位。一些地方政府官員缺乏帶領農(nóng)民致富的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不主動尋求流轉信息和機會，導致農(nóng)村一些地區(qū)出現(xiàn)大量空地，但一些農(nóng)村承包經(jīng)營大戶卻找不到可供流轉的土地，雙方之間信息不對稱無疑造成了資源的浪費和利益損失。

2.流轉中的程序規(guī)范性程度不夠高，支持力度不夠大

一些地區(qū)未簽訂書面合同，很多僅僅是達成口頭協(xié)議，或是雖簽訂了書面合同但存在一些不合理乃至違背法律和政策的條款，農(nóng)地流轉程序不夠規(guī)范，隨意性大，容易出現(xiàn)糾紛和推諉扯皮現(xiàn)象。而一些政府認為農(nóng)地流轉主要是承包經(jīng)營大戶與農(nóng)民之間的事，對于流轉中的具體事項往往并不關心，造成一些地方的土地流轉基本上處于一種自發(fā)狀態(tài)。一旦產(chǎn)生糾紛，無疑會影響地區(qū)穩(wěn)定。此外，為了農(nóng)地流轉的順利推進，對農(nóng)地流轉的一方當事人即承包經(jīng)營大戶給予必要的支持，對于保證雙方利益具有重要作用。但實踐中，一些承包經(jīng)營大戶并沒有獲得足夠的支持。例如，融資難問題，由于土地沒有產(chǎn)權證書、廠房多為臨時性的，按照規(guī)定一旦合同到期，必須恢復原狀等原因，經(jīng)營大戶很難通過抵押獲得資金，農(nóng)業(yè)機械設備等實物也很難抵押給金融機構獲取貸款。承包經(jīng)營大戶對流轉后的土地進行規(guī)?；N植和經(jīng)營，需要有便捷的交通，先進的農(nóng)田水利、機械設備等，但一些地區(qū)政府在基礎設施和公共服務方面供給不足。按照社會契約理念，政府是人民的代理人，其產(chǎn)生之初即是為了給人民提供公共服務，方便公眾生活。政府在這一問題上支持力度明顯不夠，無疑對承包經(jīng)營大戶造成了較大束縛。

3.流轉后的監(jiān)督工作缺失

農(nóng)民受文化水平的限制，往往缺乏較為長遠的眼光，更多關注租金收益是否高于自己耕種所獲收益，而對農(nóng)地流轉后的用途關注度不夠，這就為一些人提供了可乘之機。他們在獲得流轉土地后，肆意改變農(nóng)業(yè)用途，嚴重破壞土質，一旦租期到期，交還給農(nóng)民的土地可能已經(jīng)面目全非，失去了耕種價值，違反農(nóng)用地用途的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，最終受害的無疑還是農(nóng)民。實踐中政府可能更多關注的是土地流轉過程中的一些具體事項，對于農(nóng)地流轉后的利用情況關注度不夠高，甚至于有些地方政府與承包經(jīng)營大戶之間具有很大的利益關聯(lián)，經(jīng)營大戶或相關企業(yè)需要依賴于政府的政策性支持為自身發(fā)展提供便利，政府也期望通過經(jīng)營大戶來增加財政收入，促進當?shù)鼐蜆I(yè)，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決地方上存在的問題，二者間的利益關聯(lián)導致政府對經(jīng)營大戶的行為往往監(jiān)督不力。

三、政府角色的準確定位

政府在農(nóng)地流轉過程中扮演著重要角色，由于政府本身的利益需求可能與農(nóng)民利益產(chǎn)生沖突，基于理性經(jīng)濟人的要求，當政府利益與農(nóng)民利益產(chǎn)生沖突時，出于逐利的特性，政府內(nèi)部的部分人員可能會拋棄農(nóng)民集體利益來滿足自身的利益需求，甚至從事?lián)p害農(nóng)民利益的行為。從這一角度來看，政府行為的越位與缺位具有很強的動因。實踐中也存在政府職能越位與缺位等行為，為此，政府應明確自身定位，轉變職能。筆者擬從以下幾個方面提出建議，以對政府角色予以準確定位。

（一）轉變政府職能，樹立有限政府理念

由于長期受計劃經(jīng)濟體制影響，政府一直以強勢的管理者身份示人，政策的頒布、項目的推進多為行政命令式思維，對于很多事項往往事無巨細地全部由政府大包大攬。但實際上，隨著知識爆炸時代的來臨，社會分工日益細化，政府包攬所有事務不僅沒有必要，也存在資源浪費之嫌。此外，政府的權力、職能、責任也是有限的，政府及其工作人員不可能面面俱到，對各個領域都有精深的了解，因此，為了提高政府服務的質量，應當樹立并強化有限政府理念，明確政府和市場的邊界。

（二）矯正政府越位行為

針對政府在農(nóng)地流轉中的越位行為，為了保證土地流轉工作的順利有序進行，首先，各地區(qū)要在綜合考察本地的村情、民情的基礎上確定本地區(qū)是否具有充分條件實施農(nóng)地流轉。對于條件尚不充分的，不能盲目流轉，更不能為了政績和升遷的需要就忽視農(nóng)民意愿，強制推行流轉；對于具備農(nóng)地流轉條件的，要積極貫徹國家關于農(nóng)地流轉的方針和政策，有序開展農(nóng)地流轉工作，避免隨意化。其次，要充分尊重農(nóng)民的主體性地位，不能強制推行農(nóng)地流轉，更不能以暴力威脅或非法手段迫使農(nóng)民作出違背自身意愿的決策，要充分尊重農(nóng)民的自主決定權。最后，作為農(nóng)地流轉合同的一方當事人，對于關系其切身利益的合同條款，農(nóng)民完全可以與承包經(jīng)營大戶自主協(xié)商農(nóng)地流轉的相關事項，盡可能地維護自身利益。例如，可以采用租賃、土地入股等多種流轉方式，而非僅僅依賴于政府與經(jīng)營大戶之間協(xié)商的單一模式；再如，在農(nóng)地流轉中，讓農(nóng)民參與到流轉合同的協(xié)商制定中來，使其能夠根據(jù)各地的地理位置、土質、種植條件等因素與經(jīng)營大戶自主協(xié)商，合理定價，并根據(jù)實際情況實行價格浮動機制，建立更為合理的利益分享機制，確保農(nóng)民的有效收益?？傊荒艹綑嘞拗苯蛹右愿缮?，而農(nóng)民應充分發(fā)揮市場交易競爭機制的作用以實現(xiàn)自身利益最大化。

（三）補足政府缺位行為

針對政府行為缺位的現(xiàn)象，可以從以下幾個方面著手：

首先，宣傳工作要做到位?？梢岳脧V播、電視、報紙等方式傳播或深入農(nóng)民家中介紹，讓農(nóng)民對農(nóng)地流轉的相關政策有全面具體的了解，充分認識到流轉的目的、意義和具體步驟，最大限度地降低潛在風險，確保農(nóng)民權益。

其次，樹立公共服務型政府理念，做好土地管理和服務工作。要收集并及時發(fā)布完整的流轉信息，提供相關法律法規(guī)咨詢服務，指導合同的簽訂，為農(nóng)民建立合同范本，包括流轉形式、面積和流轉土地的界限、流轉期限、用途、流轉雙方的權利和義務、租金的確定及其支付方式、糾紛的處理和解決等等，對于涉及農(nóng)民切身利益的具體條款可以在農(nóng)民參與協(xié)商討論后最終確定。這不僅為農(nóng)民提供了便利，也有效尊重了農(nóng)民的自主決策權、參與權和表達權。在此過程中，地方政府還要注意接受交易雙方的意見和建議，更好地促進交流，維護雙方利益。

再次，對作為流轉受讓方的承包經(jīng)營大戶要予以關注和支持。在農(nóng)地流轉項目推行之初，要對承包流轉土地的經(jīng)營大戶進行嚴格的資質審查，包括對其資金狀況、信用狀況、履約能力等進行評估，不能為了完成流轉的任務指標而降低標準，否則不僅會造成土地資源的浪費，更會增大農(nóng)民的收益風險。此后，政府要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，對經(jīng)營大戶擬投資經(jīng)營的項目給予一定的協(xié)助，幫助其評估、論證收益和風險，避免后期因決策失誤而導致經(jīng)營大戶無法履約，進而造成農(nóng)民權益受損，影響地區(qū)穩(wěn)定。同時，要加大政府對農(nóng)地流轉經(jīng)營大戶的政策性補貼和設施、技術的支持力度，如對其農(nóng)業(yè)基礎設備予以補貼，安排一定的財政資金對符合條件的經(jīng)營大戶進行扶持。此外，還應完善農(nóng)業(yè)基礎設施建設。由于農(nóng)業(yè)基礎設施具有較強的非競爭性和非排他性的公共物品屬性，加上其投資較大、建設周期相對較長、利潤回收慢等特點，私人多不愿意投資興建，因此政府應當充分履行其公共服務的職能，加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設力度，為農(nóng)地流轉提供更優(yōu)條件。

最后，做好農(nóng)地流轉后的監(jiān)督工作。在我國現(xiàn)行體制下，政府在農(nóng)地流轉中大多直接參與具體事務的運作與管理，政府既是農(nóng)地流轉的參與者，也是農(nóng)地流轉的管理者或裁判者。[3]在流轉過程中，政府受其身份所限，往往很難跳出自身狹隘的利益圈子客觀地看待、處理土地流轉中的相關事宜。隨著管理型向服務型政府理念的轉變，政府應當支持鼓勵當?shù)亟⑥r(nóng)地流轉服務中心，為農(nóng)地流轉提供更多更詳實的信息服務，從而適時地退出土地流轉，不再參與流轉具體事務的處理，從參與者轉為行政管理者或監(jiān)督者。一方面，對于有違法律和政策的流轉合同條款要及時修正，避免價格制定的隨意性，努力實現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化。另一方面，為了更好地實現(xiàn)耕地保護的目的，加強對流轉后土地用途的監(jiān)管，防止經(jīng)營大戶肆意改變土地用途，毀壞土壤，地方政府要加強對流轉后土地用途的監(jiān)管，對經(jīng)營大戶的違規(guī)行為進行處罰，同時要建立土地質量評價體系，對流轉土地的質量定期進行評估，遏制非糧化、非農(nóng)化傾向，避免經(jīng)營大戶的破壞性使用造成土地質量的下降，損害農(nóng)民利益。在條件成熟的地區(qū)，可以嘗試設立專門的農(nóng)地流轉監(jiān)督管理部門，監(jiān)督流轉土地，保障合同履行，解決土地糾紛，依法查處土地流轉后的違法用地行為。[4]同時要注意與國土、監(jiān)察等部門共同合作，加強對流轉工作過程中違法違規(guī)行為的監(jiān)管和處罰，通過具體的邏輯設計和制度構建最終實現(xiàn)農(nóng)地流轉工作的規(guī)范化。

四、結語

政府在農(nóng)地流轉中的地位與作用與日俱增，其應當是土地資源的保護者、農(nóng)民利益的維護者、農(nóng)地流轉的服務者。針對當前實踐中政府越位、缺位等失范行為，應轉變政府職能，樹立有限政府和公共服務理念，找準政府在農(nóng)地流轉中的定位，以實現(xiàn)流轉工作的規(guī)范化和流轉效益的最大化。

[1][英]洛克.政府論（下篇）[M].葉啟芳,瞿菊農(nóng)譯.北京:商務印書館,1964:59.

[2]陸道平,鐘偉軍.農(nóng)村土地流轉中的地方政府與農(nóng)民互動機制研究[M].北京:清華大學出版社,2012:139.

[3]茍軍年.農(nóng)地使用權流轉模式選擇及創(chuàng)新研究[M].北京:法律出版社,2014:72.

[4]李鵬,王文昌,王秦俊.農(nóng)地流轉中政府行為失范的成因及對策研究[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2010(3):264-267.