■ 周 健

產城融合的基本界定

產城融合不是一個新的概念，很早就有之，其實踐甚至更早。但進入“十二五”以來，產城融合作為一個重要理念，在政府報告和學者研究中日益凸顯出來。國內學者從不同的視角提出了各自的觀點，主要有：

產城融合一個最基本的界定就是產業(yè)發(fā)展和城市功能的融合，互相促進，既要以產業(yè)發(fā)展為城市功能優(yōu)化提供支撐，更要以城市功能優(yōu)化為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的載體 （張道剛，2011；夏驥，2011；孔翔、楊帆，2013）。

蔣華東 （2012）將產城融合中“融合”的概念做了進一步的演繹，其既包含了產業(yè)新融合的產業(yè)業(yè)態(tài)融合，也包含了城市新形態(tài)的城市形態(tài)融合，是既相互獨立又相互包容的融合體，或是由于交叉滲透而演變成為包含了多個變體的復合體或復合形態(tài)。城市對于實體產業(yè)也不再只是一個配套和適應的關系，它也還有它的產業(yè)發(fā)展和產業(yè)特色，而工業(yè)等實體產業(yè)也不僅僅只是生產產品，它也還要產生出新的城市形態(tài)。

李文彬、陳浩 （2013）的界定則更為廣泛，不僅僅涉及到簡單的城市和產業(yè)的概念。其提出，產城融合是地區(qū)發(fā)展到一定階段的產物，體現(xiàn)了現(xiàn)階段城市發(fā)展回歸人本導向，城市功能需要融合發(fā)展，就業(yè)與居住要結構性匹配等方面的需求。王霞等 （2013）提出的概念所涵蓋的內容也極為廣泛，其認為，從廣義上來講，產城融合包括社會融合、經(jīng)濟融合、文化融合、產業(yè)融合和空間融合等內容，最終表現(xiàn)在城鎮(zhèn)核心功能提升、空間結構優(yōu)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、社會人文生態(tài)協(xié)調發(fā)展等方面，其本質是以人為核心要素，實現(xiàn)多元要素的均衡協(xié)調發(fā)展。

產城融合的評價體系

將產城融合評價體系劃分為不同的層次，選定目標，量化因子，指標衡量等是基本的評價方法，所不同之處就在于一些細節(jié)上的差異。

第一，4個層次以及層次分析法、專家打分法等。高綱彪 （2011）構建主要由體系層、目標層、因子層和指標層4個層次組成評價指標體系。最高級別的體系層為產城融合度的確定；目標層是從政策、經(jīng)濟、空間、環(huán)境等各方面因素綜合考慮，確定各要素層指標；最后因子層針對各要素逐一進行分解和細化，以可評價的量化指標確定各因子的計算值，最終確定產城融合度的綜合值。并以商水縣為例，運用層次分析法、專家打分法等對其產城融合度進行綜合評價。

第二，3個指標以及因子分析和聚類分析法。王霞等 （2013）從分析工業(yè)化與城鎮(zhèn)化交互作用的規(guī)律入手，在對這兩個概念融合發(fā)展的認知下，引入融合度概念，進而構建了由城鎮(zhèn)化指標、工業(yè)化指標及分離指標構成的產城融合測度體系，并運用因子分析和聚類方法，以全國主要城市高新區(qū)為例，測度其產城融合水平并進行等級分類。

第二，4個層次以及模糊層次分析法。蘇林等 （2013）構建了產城融合4個層次評價指標體系。第一層次為目標層，即產城融合；第二層次為準則層，分別從經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新活動、園區(qū)配套、城市化水平4個方面進行衡量；第三層次為要素層，包含15個三級指標；第四層次為因子層，包含73個四級指標。并以張江高新區(qū)為例，運用模糊層次分析法對其產城融合度進行綜合評價。

第四，兩個維度以及主客觀綜合賦權法和四格象限分析法。王菲（2014）從產業(yè)發(fā)展水平和城市化發(fā)展水平兩個維度來構建指標體系作為評價集聚區(qū)產城融合度的準則層，并采用了主客觀綜合賦權法和四格象限分析法對河南省20個具有典型代表性的產業(yè)集聚區(qū)進行了實證研究。

產城融合中面臨的問題

第一，規(guī)劃不完善。李學杰（2012）指出，城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃與園區(qū)規(guī)劃是獨立編制的，規(guī)劃導向、規(guī)劃對象和規(guī)劃要求方面各不相同，缺乏緊密的聯(lián)系，特別是在協(xié)調城市功能區(qū)、生活社區(qū)、產業(yè)園區(qū)規(guī)劃等不同空間的相關規(guī)劃方面銜接不足，致使難以形成有機聯(lián)系的規(guī)劃體系，甚至某些規(guī)劃在具體要求中，出現(xiàn)沖突和矛盾。夏驥 （2011）亦指出，即使工業(yè)園區(qū)規(guī)劃范圍內存在一些集鎮(zhèn)區(qū)，在整個園區(qū)中只是一些分散的 “點”，在發(fā)展方向上也以維持現(xiàn)狀和改造提升為主，難以與工業(yè)園區(qū)融合在一起。

第二，公共基礎設施與城市基本功能薄弱。劉榮增、王淑華 （2013）指出，一方面部分城市在建設公共設施項目時，有時只注重項目本身配套功能的建設，而普遍存在商業(yè)、商務、辦公的從屬功能和綜合服務設施的定位偏低，未達到帶動新區(qū)發(fā)展的 “門檻”規(guī)模，無法滿足城市新區(qū)發(fā)展的要求；另一方面，我國現(xiàn)行的開發(fā)管理模式實行的是 “誰開發(fā)，誰配套”的運作模式，這樣就導致配套設施分散，規(guī)模較小的現(xiàn)象，未能帶動城市功能的有效集聚和發(fā)展。夏驥 （2011）亦指出，以生產制造為主體功能的工業(yè)園區(qū)內的市政、交通基礎設施也都是按照工業(yè)生產規(guī)劃設計的，難以適應日常生活的需要。

第三，人的城鎮(zhèn)化程度低。劉榮增，王淑華 （2013）指出，職住分離嚴重，在新區(qū)從業(yè)的人員往返于新老城區(qū)上下班，新區(qū)對老城區(qū)疏散的功能不但無法實現(xiàn)，還造成了大批鐘擺式的流動人口。夏驥 （2011）則強調了，郊區(qū)工業(yè)園區(qū)中許多企業(yè)的工資標準都是按照全市最低工資線制定的，對當?shù)貞艏畡趧恿碚f，這樣的收入水平缺乏吸引力，也就很難促進農業(yè)戶籍人口的就業(yè)轉移。外來務工人員，往往會盡量壓縮自己的生活成本，或住在企業(yè)的集體宿舍，或租住在園區(qū)內房租低廉的農戶家里，有限的消費需求也基本就近解決，不與相鄰的新城發(fā)生聯(lián)系。

第四，產業(yè)支持力度不強。劉榮增，王淑華 （2013）指出，由于政府急于出形象和出規(guī)模，在產業(yè)選擇時急功近利，造成產業(yè)入住門檻偏低，缺乏核心競爭力，達不到產業(yè)要求，也無法和城鎮(zhèn)形成產業(yè)有機融合。孫麗敏 （2014）提出，對于單一生產型的產業(yè)園區(qū)而言，以資本和技術密集型為主的制造業(yè)就業(yè)帶動系數(shù)不高，提供就業(yè)崗位層次和數(shù)量有限，限制了產業(yè)園區(qū)的規(guī)模和人氣。

第五，資源浪費嚴重。孫紅軍（2014）指出產業(yè)區(qū)雖然帶來巨大的經(jīng)濟效益，但這是以土地、能源、環(huán)境等資源的大量消耗為基礎的。其中土地資源尤為突出，如產業(yè)區(qū)迅猛擴張，但土地利用仍然十分粗放，用地布局分散和地塊開發(fā)散亂，土地單位效益低下。尤其是在在招商引資過程中，地方政府一味迎合開發(fā)商的要求，城市土地利用率低；對己出讓土地的監(jiān)管措施不力，土地閑置、 “占而不用”的現(xiàn)象嚴重。

第六，新老城區(qū)功能難以互補和融合。劉榮增、王淑華 （2013）指出，對于我國新開發(fā)的城區(qū)而言，由于時間短、速度快、距離遠等原因，其對母城資源的利用非常有限，新老城區(qū)功能銜接有限。

第七，治理體制上不銜接。盧為民 （2015）以上海為例指出，目前上海的開發(fā)區(qū)治理體制主要以準政府的管委會體制和以企業(yè)為主體的開發(fā)區(qū)體制為主。在這種治理模式下，往往帶來一系列問題：一是造成產業(yè)園區(qū)和新城兩套規(guī)劃體系并行實施；二是兩個主體分別對園區(qū)和新城實施治理，交集較少；三是開發(fā)區(qū)往往只注重經(jīng)濟職能而不具有完整的社會職能。

產城融合的機制

第一，動力機制。劉瑾等 （2012）以濟南高新區(qū)東區(qū)為例指出，產城融合的動力機制：一是市場機制主導，市場經(jīng)濟調節(jié)模式可以充分調動企業(yè)和個人的積極性，形成良好的企業(yè)發(fā)展氛圍；二是政策機制引導，包括空間集聚引導、產業(yè)政策引導和建設投資引導；三是法律機制督導，主要有，建立和完善環(huán)保、市政及歷史文化名城保護等各項專項系統(tǒng)的法律機制以及加強公眾參與和公眾監(jiān)督力度。林利劍，滕堂偉 （2014）則以硅谷與新竹科學園為例指出，無論是基于市場導向型的硅谷還是基于政府導向型的新竹，其產城融合的驅動力均表現(xiàn)為市場機制與政府調控機制的融合。

第二，協(xié)調機制。高綱彪 （2011）提出，產城融合的協(xié)調機制，一是建立利益協(xié)調機構，包括成立產業(yè)集聚區(qū)管委會，建立和完善產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展專家咨詢委員會；二是建立產城融合規(guī)劃機制，可由產業(yè)集聚區(qū)所在地政府協(xié)調機構主導，重點在于協(xié)調產業(yè)集聚區(qū)與城市空間的發(fā)展協(xié)調，其應與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他相關規(guī)劃相協(xié)調。

第三，整合機制。沈和 （2013）指出，建立產業(yè)轉型發(fā)展平臺，深度整合土地資源、生產要素和科技信息，加快企業(yè)自主創(chuàng)新與轉型發(fā)展步伐。

第四，考核機制。沈和 （2013）指出，一是健全干部選拔任用機制，大膽提拔重用在招商引資、城鎮(zhèn)建設等方面業(yè)績突出人員；二是建立科學考核激勵機制。

第五，預警機制。谷人旭 （2013）提出，西方許多國家的大城市地區(qū)人口和工業(yè)向郊區(qū)或外圍區(qū)域遷移，使原來的城市中心區(qū)開始 “衰落”。因此，上海應借鑒現(xiàn)行國家和地區(qū)的經(jīng)驗與教訓，在促進人口和產業(yè)郊區(qū)遷移的同時，適時建立 “城市空心化”預警機制。

產城融合的路徑

第一，從人居之城開始，經(jīng)歷產業(yè)之城的發(fā)展，到產城融合。陳云（2011）給出一個產城融合的演進過程，就是從原來只具有居住功能的“臥城”，發(fā)展到具有半獨立功能的衛(wèi)星城，最后到集居住區(qū)、工業(yè)區(qū)和商貿區(qū)三者為一身的相對獨立的新城。

第二，從產業(yè)之城開始，經(jīng)歷人居之城的發(fā)展，到產城融合。劉暢等（2012）認為，產城融合的實施路徑首先是發(fā)展產業(yè)，其次為產業(yè)人員配套居住、社區(qū)級公共服務設施，最后隨著產業(yè)區(qū)實力提升，在城市濱水地段、軌道交通站點等地區(qū)打造新區(qū)中心，通過分步驟有秩序的推進，實現(xiàn)產城融合。許德友 （2013）也強調了首先要產業(yè)先行，在產業(yè)發(fā)展基礎上，再逐步推進新城建設。

第三，根據(jù)實際情況選擇不同的路徑。唐曉宏 （2014）提出產城融合的差異化路徑，一是邊緣型產業(yè)園區(qū)應結合自身特色走產業(yè)主導型產城融合之路；二是近郊產業(yè)園區(qū)應依托新城功能的完善走城市主導型產城融合之路；三是遠郊產業(yè)園區(qū)應以構建獨立城市為目標走均衡發(fā)展型產城融合之路。

產城融合的對策

第一，認清地區(qū)的發(fā)展階段。李文彬，陳浩 （2013）指出，產城融合應該判斷開發(fā)區(qū)的發(fā)展階段，對處于起步階段的應以產城融合為發(fā)展目標，強調分時序的推進，否則容易導致缺乏人氣的空城開發(fā)；對于產業(yè)發(fā)展較為成熟，但配套發(fā)展嚴重滯后的地區(qū)，應強調完善面向就業(yè)人群的配套服務設施，形成產城融合的新城區(qū)。

第二，加強城市相關規(guī)劃。夏驥（2011）指出，規(guī)劃是城市建設的依據(jù)和發(fā)展方向。產城融合不僅要將新城和工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃上合二為一，更要注重功能上的契合，使工業(yè)園區(qū)真正成為城市的有機組成部分。因此，規(guī)劃部門應聯(lián)合產業(yè)部門、建設部門和公共服務部門，共同編制和完善相關規(guī)劃，合理分布城市的產業(yè)和人口，使城市的形態(tài)和功能能夠順利實現(xiàn)。李學杰 （2012）亦指出，探索推進城市、產業(yè)和土地 “三規(guī)”融合銜接，發(fā)揮規(guī)劃部門、產業(yè)部門、建設部門、公共服務部門等在規(guī)劃編制中的聯(lián)動作用，將產業(yè)資源、人口、服務資源、設施資源統(tǒng)籌考慮，在園區(qū)、新城等階段開發(fā)建設過程中，結合未來城市發(fā)展的趨勢和要求，預留部分空間，作為完善城市功能的重要補充區(qū)域。

第三，引進合理產業(yè)，推動產業(yè)結構提升。李學杰 （2012）認為，產城融合要充分發(fā)揮自身產業(yè)優(yōu)勢，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，推進產業(yè)結構調整，拓展配套特色產業(yè)鏈條，構建與城鎮(zhèn)功能定位和發(fā)展層次相匹配的產業(yè)發(fā)展體系。劉榮增、王淑華（2013）強調了要制定符合城市實際的產業(yè)引進和升級戰(zhàn)略，其以城市新區(qū)為例指出，其理應率先走向節(jié)能、減排、降耗、環(huán)保、內涵式、集約化、可持續(xù)發(fā)展的模式，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，并將 “兩高一資”的 “工業(yè)制造”遷出這些特大城市。

第四，加快城市基礎設施建設。李學杰 （2012）提出，一是完善城市交通基礎設施；二是加強市政基礎設施建設；三要完善環(huán)保設施的布局，加快工業(yè)污水、生活污水、生活垃圾等處理設施建設，推動城市綠色發(fā)展。王霞等 （2013）也強調了，一是更應將產城融合思想融入基礎設施的設計和建設中，如立體拓展的交互模式，產業(yè)與城市立體搭建，創(chuàng)新科技與創(chuàng)新生活縱向發(fā)展等；二是良好的生態(tài)環(huán)境是保障城市健康發(fā)展、人民安居樂業(yè)的重要因素，同時綠色空間也是產業(yè)與城市邊界的自然劃分和過渡。

第五，強化產業(yè)發(fā)展載體功能化建設。李學杰 （2012）提出，將產業(yè)園區(qū)不僅僅作為城市產業(yè)承載地，更重要的將其作為城市格局中的重要的功能單元，完善其他城市配套功能，著力推進從單一生產型區(qū)域向集生產、消費、休閑為一體的多元化、多功能、多點支撐的城市產業(yè)功能區(qū)轉型。

第六，制度創(chuàng)新。沈和 （2013）指出，推進產城融合發(fā)展，改革創(chuàng)新是根本動力。無論是破除傳統(tǒng)的體制性障礙，還是化解潛在風險，抑或是破解新矛盾新問題，根本出路都在于改革創(chuàng)新。而改革創(chuàng)新需要，一是協(xié)調好市場與政府之間的關系。一方面要充分發(fā)揮市場機制的作用，促進人才、資本、信息等創(chuàng)新資源的集聚和自由流動，另一方面也要發(fā)揮政府在基礎設施投入和市場環(huán)境營造方面的積極作用 （林利劍和滕堂偉，2014）。二是改變體制上的 “路徑依賴”。必須跳出以往財政制度改革、行政制度改革、人事制度改革分別為之的割裂格局，在各級政府之間落實 “事權、財權和人事權”三位一體的綜合改革。確立基層政府和當?shù)鼐用裨诘赜蜷_發(fā)中的主體性，是產城融合建設成敗的關鍵 （陳云，2011）。三是利用互聯(lián)網(wǎng)思維創(chuàng)新發(fā)展 （花永劍，2015）。

幾點思考

第一，產城融合是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的契合點。產城融合的提出與我國二十年來的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化分離式發(fā)展密切相關。一是大批開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)作為各地區(qū)發(fā)展工業(yè)的載體被建立起來，但這些園區(qū)大多位于城市的邊緣，強化了生產功能，而忽視了生活功能，形成了早去晚離的候鳥式 “孤島”；二是我國二十年來的城鎮(zhèn)化基本上是土地城鎮(zhèn)化，大拆大建，形成了大量的空城，甚至于 “鬼城”，帶來的只有GDP的增長，而沒有形成社會生產力，也沒有增加人民的幸福感。正是認識到這一點，政府和學界提出產城融合，希望借助其來實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的契合。

第二，產城融合未必是一劑良藥。產城融合這一概念的興起表明政府和學界對其的渴望，希望其成為一劑良藥，可以解決一切難題。但是，我們必須清醒認識到，產城融合也有可能是一劑苦藥。中國的資源枯竭型城市，美國的芝加哥等城市的發(fā)展模式無疑是產城融合的典范。盡管我們現(xiàn)在對其詬病很多，但其發(fā)展初期所形成的產城有效融合模式，對于其興起以致走向輝煌無疑是起到巨大的推動作用的。而其今日的沒落表明，產城融合應是一個動態(tài)的，與時俱進的發(fā)展過程。其最初是通過選擇一或兩個比較優(yōu)勢的產業(yè)，圍繞其形成一個城鎮(zhèn)，當這一城鎮(zhèn)形成規(guī)模且功能比較完善后，必然要相對弱化原有的產業(yè)，形成新的多元化的產業(yè)發(fā)展格局。

第三，產城融合的源動力來自于市場，推動力則來自于政府。企業(yè)和個人是源于自身利益的追逐才會愿意融入產業(yè)和城鎮(zhèn)，才會促進產城融合。在這一過程中，政府需要做的，不是代替或強迫企業(yè)和個人做出決定，而是 “筑巢引鳳”，如進行合理規(guī)劃，建設基礎設施，提供政策支持，完善公共服務等。即使是這些也要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，不能為所欲為，市場能解決的就交由市場。

第四，產城融合存在著對既有產城的改造，又有新的產城的開發(fā)，因此，在產城融合過程中，根據(jù)基礎條件和資源稟賦，既可以先造 “城”，也可以先造 “產業(yè)”，產業(yè)可以催生城市，城市也可帶動產業(yè)，二者并不存在絕對的誰先誰后的邏輯關系。這里有市場的力量，也有決策層的智慧 （遼寧省人民政府發(fā)展研究中心課題組，2014）。

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