提高我國經(jīng)濟增長質(zhì)量的公共管理創(chuàng)新機制研究

王 薇，任保平

（西北大學 經(jīng)濟管理學院，陜西 西安 710127）

改革開放以來，我國連續(xù)三十多年的高速經(jīng)濟增長成績堪稱奇跡，但是，與此相伴的卻是學者普遍對“我國奇跡”的詬病，認為我國經(jīng)濟增長是通過大規(guī)模的要素投入推動的，是典型的粗放型數(shù)量經(jīng)濟增長方式，而非以效率提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的質(zhì)量型增長。當前我國經(jīng)濟已步入“新常態(tài)”階段，在經(jīng)濟增長速度放緩的背景下改善經(jīng)濟增長質(zhì)量成為新常態(tài)的核心命題。[1]而經(jīng)濟增長質(zhì)量的提高，既要通過經(jīng)濟手段在經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部形成效率提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的自我協(xié)調(diào)機制，也要通過公共管理職能糾正經(jīng)濟增長過程中所出現(xiàn)的社會福利分配不均、生態(tài)環(huán)境惡化等市場失靈問題?，F(xiàn)階段，政府管理集權(quán)化、官僚化所導致的壟斷、低效率等是制約公共管理效能發(fā)揮受阻的關(guān)鍵因素，因此，依靠公共管理機制創(chuàng)新，以政府轉(zhuǎn)型推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型進而推進質(zhì)量型經(jīng)濟發(fā)展勢在必行。

一、經(jīng)濟增長質(zhì)量與公共管理創(chuàng)新

現(xiàn)有的文獻研究中對經(jīng)濟增長質(zhì)量的內(nèi)涵界定尚未形成統(tǒng)一的認識。前蘇聯(lián)經(jīng)濟學家卡馬耶夫從政治經(jīng)濟學的范疇討論了經(jīng)濟增長實質(zhì)，從效率角度將經(jīng)濟增長質(zhì)量闡釋為經(jīng)濟增長過程中不僅產(chǎn)量增長，而且產(chǎn)品質(zhì)量提高、生產(chǎn)資料效率提高及消費品消費效果增長。[2]Barro則認為經(jīng)濟增長質(zhì)量的概念很寬泛，指的是與經(jīng)濟增長緊密相關(guān)的社會、政治及宗教等方面的因素，具體包括受教育水平、預期壽命、健康狀況、法律和秩序發(fā)展的程度以及收入不平等等。[3]從國內(nèi)研究來看，任保平將經(jīng)濟增長質(zhì)量界定為，經(jīng)濟數(shù)量增長到一定階段的背景下，經(jīng)濟增長的效率提高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、穩(wěn)定性提高、福利分配改善，創(chuàng)新能力提高，從而使經(jīng)濟增長能夠長期得以提高的結(jié)果。[4]葉初升則認為，在發(fā)展經(jīng)濟學視野中，經(jīng)濟增長質(zhì)量既不是狹義上的增長效率或全要素生產(chǎn)率，也不是增長方式（結(jié)構(gòu)）、增長穩(wěn)定性（波動）、增長持續(xù)性（資源環(huán)境代價）等速度之外“量”的范疇中的增長問題，而是經(jīng)濟增長過程中表現(xiàn)出來的“質(zhì)”或“部分質(zhì)變”。[5]可以看出，由于經(jīng)濟增長質(zhì)量涉及“質(zhì)量”這一價值判斷屬性，因此，不同學者的定義帶有一定的主觀性。然而，雖然學者對經(jīng)濟增長質(zhì)量的概念表述不同，但基本都將經(jīng)濟增長質(zhì)量理解為一個“規(guī)范性”概念，體現(xiàn)出從經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合收益角度考察經(jīng)濟增長的優(yōu)劣。相比于經(jīng)濟增長數(shù)量僅僅將經(jīng)濟總量規(guī)模擴張作為關(guān)注的重點，經(jīng)濟增長質(zhì)量則將經(jīng)濟增長引起的社會系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的代價也納入考量，是實現(xiàn)除經(jīng)濟以外，社會、生態(tài)等更廣泛領(lǐng)域的發(fā)展變化。

作為從宏觀上協(xié)調(diào)人類共處協(xié)作、具有社會管理特征的系統(tǒng)化大學問，公共管理是一種公共組織職能，是以政府為主導的公共組織以及非政府組織在實現(xiàn)社會公共利益的目標指向下，提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織行為。從公共管理的職能和提高經(jīng)濟增長質(zhì)量的要求來看，兩者具有內(nèi)在的一致性：一方面，公共管理是提高經(jīng)濟增長質(zhì)量的重要載體和必要保障。首先，公共管理主要是以政府為主的各類公共管理主體，根據(jù)社會和經(jīng)濟發(fā)展的階段性要求而規(guī)定基本任務(wù)和行為方向。公共管理的主要職能表現(xiàn)在確定管理框架及其制度、宏觀調(diào)控經(jīng)濟政策、提供公共物品及服務(wù)、調(diào)和利益群體之間沖突、再分配社會收入等方面，這些職能目標體現(xiàn)著經(jīng)濟增長質(zhì)量的要求。其次，市場失靈作為市場機制不可避免的弊端而廣泛存在，在市場機制難以發(fā)揮作用的公共產(chǎn)品提供、生態(tài)環(huán)境治理等社會和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，只有通過公共部門對社會資源進行合理有效的整合和配置，才能實現(xiàn)對社會公共事務(wù)進行有效治理，實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)范集約化發(fā)展、經(jīng)濟增長質(zhì)量提高。最后，公共管理強調(diào)的是社會公平，其目的是推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進社會公共利益的實現(xiàn)。即在明確的公共管理目標指引及約束下，運用法律框架和組織工具，在全社會范圍內(nèi)改善資源配置效率，追求宏觀社會效益，這體現(xiàn)著經(jīng)濟增長質(zhì)量的本質(zhì)要求。另一方面，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量要求推進公共管理機制的創(chuàng)新，是公共管理機制創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。首先，現(xiàn)實中經(jīng)濟增長質(zhì)量相對于經(jīng)濟數(shù)量增長滯后，主要原因在于單純追求“效率優(yōu)先”的經(jīng)濟增長在外部性作用下產(chǎn)生高昂的社會成本和生態(tài)成本，非經(jīng)濟領(lǐng)域的市場失靈導致只能依靠公共管理機制來糾正社會資源配置失效，但是，長期僵化的公共管理機制導致市場失靈基礎(chǔ)上產(chǎn)生政府失靈，大大降低了公共部門的資源配置效率，社會公共治理職能無法有效實現(xiàn)。其次，經(jīng)濟發(fā)展中的經(jīng)濟主體多元化要求公共管理體制創(chuàng)新，多元化的經(jīng)濟主體導致各方利益開始博弈并互相斗爭。而公共管理體制創(chuàng)新促進市場經(jīng)濟的建立和完善，有效規(guī)范和約束市場主體的經(jīng)濟行為，改變市場的混亂局面及無序狀態(tài)，為經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展提供保障。

二、經(jīng)濟增長質(zhì)量視角下我國公共管理創(chuàng)新的必然性

（一）公共管理的主體

國外的研究中主要是從“公共服務(wù)”活動來溯及主體的，認為凡是“為追求公共利益服務(wù)的人員”就是公共管理主體。梅戈特指出，“公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員”。[6]從我國的現(xiàn)實來看，公共管理主體是在一定環(huán)境中產(chǎn)生的，以政府為核心、由政府組織、非政府組織和準政府組織共同構(gòu)成的公共組織系統(tǒng)。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能和基本屬性決定了其作為公共管理首要主體以及公共管理核心的必然性。但是，單純以政府為主體執(zhí)行公共管理職能存在一定的缺陷：第一，公共管理供給主體單一?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)進入從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的深度轉(zhuǎn)型期，而前期改革所積累的問題逐漸暴露，表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域的矛盾凸顯，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、收入分配惡化、金融市場動蕩、生態(tài)環(huán)境退化等問題均相當嚴重。社會公共事務(wù)范圍的擴大對公共管理提出了新的需求，但目前公共管理職能的供給主體仍然以政府為主，政府通過行政手段全盤管理公共事務(wù)，而非政府組織、公民在公共管理領(lǐng)域的作用非常有限，嚴重影響了公共管理效能的發(fā)揮。第二，政府主體的管理方法陳舊。從某種程度上說，政府管理方法已經(jīng)超越了工具性的意義，其在達成政府管理目標、提高政府管理效能中起著至關(guān)重要的作用。[7]而當前政府對社會事務(wù)的管理仍表現(xiàn)出主觀性強、強制性高、透明度低的特點，主要以“行政命令”方式采取審批、取締、查封等手段對經(jīng)濟和社會事務(wù)進行管理。在追求經(jīng)濟增長質(zhì)量的階段，公眾意識逐漸覺醒，公眾的利益追求更多體現(xiàn)在對社會發(fā)展及自身價值實現(xiàn)上，傳統(tǒng)的管理方式和手段已經(jīng)不能實現(xiàn)對公眾利益需求的滿足。

（二）公共管理的理念

公共管理的理念體現(xiàn)著公共管理主體在進行公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品提供過程中所遵循的價值取向和思想原則，其在觀念層面規(guī)范著主體行為取向?，F(xiàn)階段的公共管理理念主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，“唯GDP論”。改革開放以后，地方政府普遍不惜以城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡、產(chǎn)業(yè)失衡與貧富失衡等社會發(fā)展失衡為代價追求經(jīng)濟增長速度，創(chuàng)造了舉世矚目的“我國經(jīng)濟奇跡”。但是，過分看重經(jīng)濟增長速度并將經(jīng)濟發(fā)展簡化為GDP增長目標，形成以GDP的增長來衡量公共管理績效、評價官員政績的公共管理理念，忽視了公共管理中的社會福利分配、公共服務(wù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等經(jīng)濟增長質(zhì)量目標。這種將GDP指標作為社會發(fā)展和官員政績決定性指標的管理理念，導致經(jīng)濟走向粗放型、非均衡的狀態(tài)。[8]第二，無限政府理念。政府作為公共管理的核心主體，受計劃經(jīng)濟體制殘留的影響，政府越位、錯位、缺位的現(xiàn)象相當普遍，個別政府官員更是本著“官本位”、“權(quán)本位”、“錢本位”、數(shù)量理念、管制理念的特征，將自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服務(wù)時處于至高無上的位置，以自上而下的方式提供服務(wù)，公民無權(quán)向政府提出要求，更無法對政府的服務(wù)質(zhì)量提出意見。

（三）公共管理的體制

公共管理體制是多元管理主體以及它們組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，對公共事務(wù)進行管理或承擔管理責任的方式與方法。公共管理體制本質(zhì)上決定了公共管理的效率和目標實現(xiàn)。從我國的實踐來看，僵化落后的公共管理體制對于提高我國經(jīng)濟增長質(zhì)量具有明顯的制約作用：第一，現(xiàn)行的公共管理體制強調(diào)的是在一個官僚制的組織體系下，遵從嚴格的從上到下的等級制，以上級對下級的命令和下級對上級的服從為前提。奧斯本和蓋布勒曾指出：工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下。[9]第二，公共管理的政府供給與實際需求相錯位。由于政府在提供社會公共管理服務(wù)過程中享有特殊地位，而被管理者處于劣勢，導致被管理者無權(quán)要求和選擇管理者所提供的服務(wù)，公共管理的實際供給與其需求不相符合。自發(fā)的經(jīng)濟增長進程往往導致社會福利分配不均、生態(tài)環(huán)境退化等外部性成本，因此，追求經(jīng)濟增長的質(zhì)量要求公共管理供給服務(wù)于糾正社會、環(huán)境領(lǐng)域的市場失靈引發(fā)的經(jīng)濟失衡，但政府卻將更多的資源用于通過行政手段干預正常的經(jīng)濟增長進程。由于政府的公共管理供給與實際公共管理需求相錯位，導致公共管理績效和效率低下，經(jīng)濟失衡狀態(tài)長期難以扭轉(zhuǎn)，經(jīng)濟增長質(zhì)量難以提高。

（四）公共管理的模式

公共管理模式指的是公共管理過程中政府與市場關(guān)系的處理方式、政府與市場的分工方式以及政府對自身的管理方法。我國現(xiàn)有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干預仍然占據(jù)公共管理主導地位。我國的政府組織機構(gòu)都是按層級化設(shè)計的，行政權(quán)力的運行方向、行政領(lǐng)導的指揮線路、行政信息的傳遞渠道以及行政人員的職責權(quán)限等均具有規(guī)定性。而且，對契約、形式以及規(guī)則的重視是官僚制的基本價值觀念。另一方面，市場化的有效性未得到充分發(fā)揮，距離企業(yè)化政府、靈活政府、全民化政府的真正建立和完善還相差甚遠。例如，出于行政改革的需要，許多人將企業(yè)化政府（即將企業(yè)運作方式引入政府）簡單看作官僚制政府的替代物，在企業(yè)化政府的運行過程中，滋生出諸多權(quán)力濫用現(xiàn)象。又如，靈活政府模式下設(shè)置的臨時機構(gòu)、雇傭臨時人員只關(guān)注任務(wù)不關(guān)注管理過程、責任感缺乏。

三、提高我國經(jīng)濟增長質(zhì)量的公共管理創(chuàng)新機制

現(xiàn)有的公共管理機制在主體、理念、體制、模式方面均存在一定的缺陷，導致公共組織機構(gòu)在提供公共管理服務(wù)和實現(xiàn)社會公眾利益的過程中績效不高、效率有限，進而導致推動經(jīng)濟增長質(zhì)量提高的作用受限。改善經(jīng)濟增長質(zhì)量，必須對現(xiàn)行的公共管理機制進行創(chuàng)新。

（一）公共管理主體創(chuàng)新

公共管理活動需要依靠一定的個體或組織來完成，主體創(chuàng)新就是由這些創(chuàng)新的個體或組織匯集而成的。社會的發(fā)展決定了公共管理活動的多樣性，在當代市場經(jīng)濟條件下，非政治性公共事務(wù)不斷擴大，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量逐漸取代政治目標而成為社會公共管理的核心。因此，公共管理的組織結(jié)構(gòu)也應該從政府單獨實施的結(jié)構(gòu)變革為以政府為核心、各類公共組織共同發(fā)揮作用的組織管理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會共同治理。首先，要將公共管理供給主體擴展到非政府組織部門。政府管理應當主要涉及國家政治性事務(wù)、宏觀經(jīng)濟性事務(wù)以及部分社會性事務(wù)，而其他部分職能可轉(zhuǎn)移給非政府公共管理組織。從經(jīng)濟效果來看，第三部門和公民社會等非政府組織能夠有效發(fā)揮基礎(chǔ)資源的配置功能，節(jié)約整個社會的交易成本進而降低公共產(chǎn)品供給成本。并且，第三部門和公民社會能夠通過非政府的社會公益方式吸納社會組織力量和社會資本參與公共管理，從而減輕政府的財政負擔。其次，通過公共管理供給主體的多元化，變革政府公共管理的職能和作用范圍。嚴格限制政府的統(tǒng)治職能，以社會利益和要求作為政府職能實現(xiàn)的參照體系，依據(jù)社會變量決定政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力及運行方式，減少政府在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的干涉，將政府全方位控制社會減小到最低限度。最后，加強非政府主體的公共管理職能。依靠人民共管、非政府組織協(xié)助、社會中介機構(gòu)力量提供部分公共物品與服務(wù)，最大限度地優(yōu)化社會治理資源。例如，在經(jīng)濟發(fā)展帶來的如氣候變暖等環(huán)境負效應方面，通過與眾多機構(gòu)合作的方式調(diào)動各方積極性，提高能源利用率、加強環(huán)境治理，從而實現(xiàn)質(zhì)量型經(jīng)濟發(fā)展。

（二）公共管理理念創(chuàng)新

理念創(chuàng)新是公共管理創(chuàng)新的內(nèi)在動因和必要前提，在質(zhì)量型經(jīng)濟增長的背景下，公共管理理念要向提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、促進社會經(jīng)濟系統(tǒng)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。首先，從以物為本向以人為本轉(zhuǎn)變。追求物質(zhì)生產(chǎn)對人類生活的滿足是經(jīng)濟社會發(fā)展初級階段的基本需求，當社會經(jīng)濟發(fā)展到高級階段，人的發(fā)展成為本質(zhì)要求。阿瑪?shù)賮啞ど凇兑宰杂煽创l(fā)展》中明確指出：發(fā)展是擴展人民享有真實自由的一個過程，發(fā)展能夠提高人們按照自己的意愿來生活的能力。而人的實質(zhì)自由是發(fā)展的最終目的和重要手段。[10]因此，在追求社會公平發(fā)展的質(zhì)量型經(jīng)濟增長階段，公共管理的目標要從單純的物質(zhì)性公共產(chǎn)品和服務(wù)提供轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展和人的價值實現(xiàn)。其次，從權(quán)制思維向服務(wù)思維過渡。在服務(wù)思維引導下，公共管理者應取代原有的命令型方式，從不服務(wù)、被動服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向主動服務(wù)、質(zhì)量服務(wù)，以服務(wù)于民作為公共管理職能的根本出發(fā)點和落腳點，將公共管理服務(wù)——實現(xiàn)社會公共利益——提高經(jīng)濟增長質(zhì)量統(tǒng)一于經(jīng)濟發(fā)展中。最后，從數(shù)量觀念向質(zhì)量觀念轉(zhuǎn)變。物質(zhì)產(chǎn)品的總量增長只是衡量經(jīng)濟發(fā)展的一個方面，而經(jīng)濟質(zhì)量方面的拓展才是經(jīng)濟增長到一定階段的共同選擇，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然趨勢和最終目的。公共管理者應改變以往只注重數(shù)量、規(guī)模的管理目標，設(shè)立增長質(zhì)量、社會發(fā)展、人與自然和諧相處的創(chuàng)新型管理目標，通過對新目標的追求而更加關(guān)注經(jīng)濟增長質(zhì)量，最終實現(xiàn)和諧發(fā)展。

（三）公共管理體制創(chuàng)新

公共管理體制創(chuàng)新的目標是改善公共管理主體在管理公共事務(wù)過程的運行機制，其本質(zhì)上是為了節(jié)約市場交易成本、組織管理成本及政府運行成本等制度成本，從而使社會資源得到合理有效的配置及利用。公共管理體制創(chuàng)新的路徑在于：第一，引入市場競爭機制，充分發(fā)揮市場在基礎(chǔ)資源配置中的作用。將公共事務(wù)處理和公共權(quán)力運行置于全社會的有效監(jiān)督和競爭性參與中，通過競爭來降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。亞當·斯密在《國富論》中就已經(jīng)立論，在國家制度的框架下，國家可以利用人們對私利的追求，用平等交換、互通有無的市場管理機制，促進專業(yè)化和社會生產(chǎn)效益，達到國家財富的增值。[11]第二，建立及完善公共管理的績效評估機制。以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、福利分配、環(huán)境治理等經(jīng)濟增長質(zhì)量標準來衡量公共管理組織的績效。要以社會需求為起點，通過成本—收益分析范式，將經(jīng)濟增長的目標重新擴展到滿足社會福利需求，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，最終形成公共管理體制創(chuàng)新與社會經(jīng)濟發(fā)展形成良性的互動關(guān)系。改變當前公共管理體制只注重眼前利益而不計成本的管理方式，以新的全面標準評估公共管理績效，不僅以經(jīng)濟增長作為考核基準，更要將社會福利分配、生態(tài)環(huán)境治理等內(nèi)容作為公共服務(wù)收益納入績效考核。

（四）公共管理模式創(chuàng)新

從公共管理理論來看，主要有政府為主并且有限投入的公共管理保護模式、政府全面負責乃至完全壟斷的干預模式、政府與社會和市場合作的市場模式。就我國公共管理實踐而言，公共管理模式的創(chuàng)新，應采取介于政府主導干預管理及市場化管理之間，吸收政府主導干預及市場化管理的優(yōu)勢，同時兼顧新舊行政體制之間銜接的公共管理模式，即政府吸收模式。具體來講，首先，清除現(xiàn)有政府主導模式下的舊官僚主義，通過吸收新觀點和意見完善政府組織形成新官僚制，以層級化設(shè)置促進政府形成有效的行政組織。其次，明確將公共管理職能作為政府首要職能對政府結(jié)構(gòu)進行相應的調(diào)整。最后，建立相應的評價、監(jiān)督制度來約束、規(guī)范公共管理人員的行為，采取市場化的方式進行獎罰。在公共管理的宏觀調(diào)控方面依靠政府通過計劃、組織、安排、協(xié)調(diào)、監(jiān)管來進行，而在公共管理的微觀處理層面上，則以市場的運作方式作為補充，逐步實現(xiàn)公共管理的市場化。

[1]吳敬璉.確立“新常態(tài)”的核心是提高增長質(zhì)量[N].21世紀經(jīng)濟報道，2015-04-15.

[2]B·D·卡馬耶夫.經(jīng)濟增長的速度和質(zhì)量[M].武漢：湖北人民出版社，1983.35.

[3]RobertJ.Barro.Quantity and Quality ofEconomic Growth[R].Working Papers of Central Bank of Chile，2002.1-39.

[4]任保平.經(jīng)濟增長質(zhì)量：理論闡釋、基本命題與倫理原則[J].學術(shù)月刊，2012，（2）：63-70.

[5]葉初升.發(fā)展經(jīng)濟學視野中的經(jīng)濟增長質(zhì)量[J].天津社會科學，2014，（2）：96-101.

[6]張夢中.美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向——麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄[J].中國行政管理，2000，（11）：44-47.

[7]徐平.新公共管理視角下我國服務(wù)型政府模式的構(gòu)建[J].理論與當代，2009，（8）：29-30.

[8]劉太剛.中國公共管理的“經(jīng)濟學中毒癥”——反思經(jīng)濟學思維主導下的中國公共管理[J].天津行政學院學報，2014，（2）：63-70.

[9][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.12-13.

[10][印]阿瑪?shù)賮啞ど?以自由看待發(fā)展[M].北京：中國人民大學出版社，2002.27.

[11][英]亞當·斯密.國富論[M].上海：上海三聯(lián)書店，2009.156-164.