鄧連引

（中共黔西南州委黨校 法學(xué)教研部，貴州 興義 562400）

領(lǐng)導(dǎo)干部要適應(yīng)依法決策新常態(tài)

鄧連引

（中共黔西南州委黨校 法學(xué)教研部，貴州 興義 562400）

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出了 “健全依法決策機(jī)制”，重大決策合法性審查被作為法定程序法固定下來(lái)，依法決策、合法性審查、責(zé)任追究、法治績(jī)效考核必成為領(lǐng)導(dǎo)干部理政新常態(tài)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要提高法治思維與依法辦事能力，不斷強(qiáng)化依法決策意識(shí)和決策責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格按照法定程序決策，在法治中國(guó)建設(shè)中起表率作用，努力適應(yīng)依法決策新常態(tài)。

領(lǐng)導(dǎo)干部；依法決策；新常態(tài)

韓非在 《韓非子·有度》篇中告誡： “國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)；奉法者弱，則國(guó)弱”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱 《決定》）開(kāi)啟了法治強(qiáng)國(guó)之路，并明確提出：“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。關(guān)鍵要依法設(shè)權(quán)、依法用權(quán)、依法治權(quán)，把政府及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查作為法定程序法固定下來(lái)，依法決策、合法性審查、責(zé)任追究、法治績(jī)效考核必成為領(lǐng)導(dǎo)干部理政新常態(tài)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為法治中國(guó)建設(shè)的核心力量，在法治中國(guó)建設(shè)中，應(yīng)進(jìn)一步提高法治思維與依法辦事能力，不斷強(qiáng)化依法決策意識(shí)和決策責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格按照法定程序決策，在法治中國(guó)建設(shè)中起表率作用，努力適應(yīng)依法決策新常態(tài)。

一、依法決策成為新常態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化依法決策意識(shí)

《決定》明確要求： “推行政府權(quán)力清單制度”。將權(quán)力關(guān)進(jìn)法律法規(guī)及制度規(guī)范的籠子，劃清了權(quán)力邊界，杜絕法外設(shè)權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)干部只能在法規(guī)制度允許的權(quán)限范圍內(nèi)依法決策。一方面，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，要求領(lǐng)導(dǎo)干部 “法定職責(zé)必須為”。在其位要謀其政，不得缺位。雖然 “為官不易”，但也不能 “為官不為”， “法定職責(zé)必須為”為勤政劃定了底線。明朝治世重臣張居正曾直言：“寧為循吏，不做清流”。領(lǐng)導(dǎo)干部就要干事，忠于職守、勤政為民向來(lái)是對(duì)為官者的基本要求。在位不作為，拿了俸祿不干事，這樣的庸官、懶官、太平官在全國(guó)上下不斷向 “惰政”宣戰(zhàn)的今天已經(jīng)越

來(lái)越?jīng)]有市場(chǎng)。另一方面，職權(quán)法定，法外無(wú)權(quán)要求領(lǐng)導(dǎo)干部 “法無(wú)授權(quán)不可為”，用權(quán)勿任性。不在其位不謀其政，不得越位，濫用權(quán)力。隨著從中央到地方公布權(quán)力清單，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只能 “照單行事”，管好自己該管的事。小平同志在 《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出： “我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來(lái)可以很好辦，但統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來(lái)，就很難辦。誰(shuí)也沒(méi)有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情?！保?］因此，要對(duì)權(quán)力的運(yùn)行程序以及權(quán)力行使不當(dāng)要問(wèn)責(zé)等作出明確規(guī)定，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，將權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的 “牢籠”。

“法無(wú)授權(quán)不可為”既是對(duì)廉政的保障，同時(shí)也為市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將逐步擺脫行政權(quán)力的干預(yù)，行政權(quán)力不再是市場(chǎng)主體謀求發(fā)展之道，嚴(yán)格依法經(jīng)營(yíng)才是發(fā)展的出路。而不再一味尋求權(quán)力和關(guān)系的關(guān)照，因?yàn)閾碛袡?quán)力的人自身權(quán)力已經(jīng)受到制約和限制。對(duì)市場(chǎng)主體而言 “法無(wú)禁止即可為”，市場(chǎng)主體將逐漸改變過(guò)去 “中國(guó)式求人”的慣性思維，依靠潛規(guī)則謀求特殊待遇，規(guī)避法規(guī)政策獲取不當(dāng)利益者將不再有市場(chǎng)。不斷改變的法治環(huán)境也反過(guò)來(lái)促使領(lǐng)導(dǎo)干部必須走依法決策之路。

二、合法性審查成為新常態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格按照法定程序決策

《決定》不僅把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，而且明確要求： “建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。也就是說(shuō)，政府重大行政決策及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策均必須進(jìn)行合法性審查，否則決策就不符合法定程序。要求領(lǐng)導(dǎo)決策要于法有據(jù)，決策行為和程序要依法進(jìn)行。隨著行政體制改革的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)民主依法決策機(jī)制不斷完善，決策法制化水平有所提高。但是不容忽視在決策過(guò)程中尊重客觀規(guī)律不夠、聽(tīng)取群眾意見(jiàn)不足，違法、隨意、濫用決策權(quán)、應(yīng)決策而不決策的現(xiàn)象比較普遍， “一把手”的 “一言堂” “決策拍腦袋，執(zhí)行拍胸脯，走人就拍屁股”的 “三拍式”決策現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮，有時(shí)還存在決策一遭少數(shù)人質(zhì)疑就匆匆下馬的現(xiàn)象，損失了公共資源的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了政府公信力和執(zhí)行力。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法的決策原則，防止個(gè)人獨(dú)斷專行。此項(xiàng)工作一般由政府及機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門進(jìn)行，但是由于目前我國(guó)大部分法制部門配備的工作人員并非都是法律專業(yè)人士，很多沒(méi)有法治工作實(shí)踐，很難獨(dú)立勝任合法性審查工作。而律師等法律專業(yè)人士參與決策提供法律咨詢和合法性審查應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)干部最理想和最省心的選擇。以往一把手在決策過(guò)程中處于比較強(qiáng)勢(shì)的地位，即使決策不當(dāng)，甚至不合法也無(wú)需承擔(dān)法律后果。但是一旦落實(shí)責(zé)任追究制，必然引起決策者對(duì)決策合法性的考量，領(lǐng)導(dǎo)也將面臨自己有限的法律知識(shí)很難綜合評(píng)判決策的法律依據(jù)，咨詢或者聘請(qǐng)律師等法律專業(yè)人士提供法律服務(wù)將是比較好的選擇。律師不但具備綜合法律素養(yǎng)，而且有比較強(qiáng)的法律實(shí)務(wù)處理能力，具有處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的技巧和經(jīng)驗(yàn)，越來(lái)越受領(lǐng)導(dǎo)的青睞。

三、責(zé)任終身制及責(zé)任倒查機(jī)制成為新常態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)決策責(zé)任意識(shí)

《決定》明確： “建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”。重大決策程序法定化及合法性審查程序化，重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制的完善將打破決策者的個(gè)人意志色彩，破除領(lǐng)導(dǎo)干部決策中不正當(dāng)、不合法的各種潛規(guī)則，杜絕權(quán)力設(shè)租尋租。隨著反腐斗爭(zhēng)的深入而持久的開(kāi)展，反腐不留死角，領(lǐng)導(dǎo)干部不能再任性用權(quán)。而要審慎決策，依法決策，及時(shí)決策，不能“拍腦袋決策”。要不斷完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)的方式和程序。只有加大對(duì)違法決策、不按程序決策、不及時(shí)決策造成嚴(yán)重失誤或者惡劣影響的決策官員的懲戒力度，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、

惰政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職行為，讓失職、瀆職者傷筋動(dòng)骨，才能增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部決策責(zé)任意識(shí)。比如，被譽(yù)為史上最嚴(yán)的新 《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇；依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出；出現(xiàn)環(huán)境違法事件，造成嚴(yán)重后果的，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人要引咎辭職，構(gòu)成犯罪的，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。要建立領(lǐng)導(dǎo)干部及官員的誠(chéng)信檔案、廉政檔案，建立重大決策記錄制度和實(shí)施情況后評(píng)估制度，規(guī)范決策檔案管理。完整記錄官員的決策過(guò)程，做到有據(jù)可查，為責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查留存依據(jù)，加強(qiáng)決策者決策時(shí)的責(zé)任意識(shí)。

四、法治績(jī)效考核成為新常態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)干部要在法治中國(guó)建設(shè)中起表率作用

《決定》要求： “把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！币⒖茖W(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政述職制度。把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治綜合素質(zhì)高、能嚴(yán)格依法辦事的干部。對(duì)法治觀念淡薄，法治思維不強(qiáng)，不依法辦事的干部要批評(píng)教育，屢教不改的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位，以正確的導(dǎo)向推動(dòng)各級(jí)干部在法治中國(guó)建設(shè)中發(fā)揮表率作用。當(dāng)前人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)出 “觸點(diǎn)”增多、“燃點(diǎn)”降低、 “爆點(diǎn)”易炸的特征。要減少 “觸點(diǎn)”，隔阻 “燃點(diǎn)”，著力避免 “爆點(diǎn)”，妥善處置好這些矛盾，要求領(lǐng)導(dǎo)干部要提高法治思維和依法辦事的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部是法治中國(guó)建設(shè)的核心力量，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的歷史進(jìn)程中，承擔(dān)著最重要的職責(zé)使命，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力的高低以及能否起到法治表率作用是法治中國(guó)建設(shè)成敗的關(guān)鍵。正如 《決定》強(qiáng)調(diào)： “黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部只有律己才足以服人，身先才足以帥人。孔子在 《論語(yǔ)》中指出： “政者，正也。子帥以正、孰敢不正。”領(lǐng)導(dǎo)者的法律素養(yǎng)對(duì)干部和群眾有一種吸引力和感召力，正所謂 “其身正，不令而從；其身不正，雖令不從” “政德如風(fēng)，民氣如草”。我們各級(jí)各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)依法決策，依法辦事，做學(xué)法、知法、用法、守法的表率，帶動(dòng)全社會(huì)尊法信法守法用法。

領(lǐng)導(dǎo)干部要把法治作為一種信仰，法治的最高境界是法治自覺(jué)，正如伯爾曼在 《法律與宗教》中說(shuō)的： “法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)”［2］。徒法不足以自行，法律要彰顯其治國(guó)理政的功能，需要領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)信守而不是被動(dòng)遵守。 《論語(yǔ)》說(shuō)道： “道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部如果被動(dòng)遵紀(jì)守法，內(nèi)心對(duì)法律的敬畏之心是沒(méi)有的。因此，要下大力氣培訓(xùn)、提高官員的法治意識(shí)、法治思維、法治素養(yǎng)，要強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，打造一支 “辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。

領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷弘揚(yáng)法治精神，宣傳法治文化。法治文化就是植根于內(nèi)心的法律修養(yǎng)，無(wú)需他人提醒的法治自覺(jué)，接受法律約束的自由。領(lǐng)導(dǎo)干部要準(zhǔn)確把握自己在社會(huì)主義法治建設(shè)中的定位，忠于憲法和法律，樹(shù)立憲法法律至上的崇高信念。中國(guó)法治趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆四中全會(huì)上以唐朝詩(shī)人王勃 《上劉左相書(shū)》中 “法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”的名言發(fā)出動(dòng)員令： “全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，需要付出長(zhǎng)期艱苦努力。全黨同志必須更加自覺(jué)地堅(jiān)持依法治國(guó)、更加扎實(shí)地推進(jìn)依法治國(guó)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，向著建設(shè)法治中國(guó)不斷前進(jìn)”。

［1］鄧小平文選：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］伯爾曼.法律與宗教［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

［責(zé)任編輯：于洋］

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1671-6183（2015）01-0013-03

2014-12-25

鄧連引 （1971-），男，貴州晴隆人，中共黔西南州委黨校法學(xué)教研部主任，副教授；研究方向：律師實(shí)踐與律師理論。