崔慶安

近年來(lái)，豆芽質(zhì)量安全問(wèn)題成為社會(huì)和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)之一。部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為追求豆芽產(chǎn)量和好“賣(mài)相”，在豆芽生產(chǎn)加工過(guò)程中非法添加“無(wú)根豆芽素”、漂白粉、速長(zhǎng)劑等添加劑，致使“毒豆芽”事件在山東、陜西、遼寧、新疆、浙江、上海等地頻繁發(fā)生，危害了消費(fèi)者的身體健康，影響了消費(fèi)者的消費(fèi)信心，造成了惡劣的社會(huì)影響。“毒豆芽”現(xiàn)象之所以頻頻出現(xiàn)，除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一味追求經(jīng)濟(jì)利益、非法生產(chǎn)加工外，與多年來(lái)監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工不清晰、存在監(jiān)管漏洞有直接關(guān)系，然而造成監(jiān)管部門(mén)職責(zé)不清、分工不明的根本原因又是豆芽屬性定位模糊?，F(xiàn)就豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)問(wèn)題做以下探討：

一、監(jiān)管職責(zé)現(xiàn)狀

1、食品藥品監(jiān)管職責(zé)整合前的情況

多年以來(lái)，豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)自上而下存在爭(zhēng)議。食品藥品監(jiān)管職責(zé)整合前，縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)涉及工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食藥等5個(gè)以上部門(mén)，有明顯推諉扯皮現(xiàn)象。工商部門(mén)認(rèn)為只負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的監(jiān)管，豆芽生產(chǎn)加工應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門(mén)認(rèn)為豆芽屬于農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管；農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)為豆芽不屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，超出了監(jiān)管范圍。豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管與以上部門(mén)都有關(guān)系，但由于職責(zé)不清晰、環(huán)節(jié)分割過(guò)多，實(shí)際上每個(gè)部門(mén)都沒(méi)有真正將豆芽質(zhì)量安全納入監(jiān)管范圍，未實(shí)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管出現(xiàn)盲區(qū)，存在漏洞。

2、食品藥品監(jiān)管職責(zé)整合后的情況

工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥部門(mén)有關(guān)食品藥品監(jiān)管職責(zé)整合后，印發(fā)了《沂源縣食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，規(guī)定“縣農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)豆芽等芽菜蔬菜進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)前的培植行為的監(jiān)督管理”，“縣食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市場(chǎng)后的豆芽等芽菜蔬菜的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對(duì)餐飲服務(wù)單位自制芽菜蔬菜的質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)其購(gòu)進(jìn)的芽菜蔬菜采購(gòu)查驗(yàn)和索證索票的監(jiān)督管理”；“兩部門(mén)建立食品安全追溯機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力”。豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管部門(mén)主要由農(nóng)業(yè)和食藥兩個(gè)部門(mén)承擔(dān)，農(nóng)業(yè)局承擔(dān)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)，食藥局承擔(dān)流通和餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)；同時(shí)，農(nóng)業(yè)、食藥、公安3部門(mén)采取聯(lián)合執(zhí)法的方式進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治。

3、豆芽屬性定位仍然模糊

把豆芽當(dāng)作農(nóng)產(chǎn)品還是食品進(jìn)行監(jiān)管，直接決定適用法律和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，影響監(jiān)管效果；然而，當(dāng)前豆芽定性模糊，其主要原因表現(xiàn)在：

一是法律法規(guī)沒(méi)有具體明確規(guī)定。食品、農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管主要依據(jù)《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》、《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理規(guī)定》?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定“農(nóng)產(chǎn)品，指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品”，《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》規(guī)定“農(nóng)產(chǎn)品，是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品”，雖然對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品有定位和指向，但是未做列舉性規(guī)定。

二是食品安全標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)作為監(jiān)管職責(zé)劃分的依據(jù)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是限量指標(biāo)、含量要求、檢驗(yàn)方法等，不是監(jiān)管職責(zé)劃分的依據(jù)。①食品安全標(biāo)準(zhǔn)：2009年第3號(hào)《食品中6?-芐基腺嘌呤的測(cè)定高效液相色普法》，為檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)，適用于6-芐基腺嘌呤的測(cè)定；衛(wèi)生部公告2011年第12號(hào)《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》，為國(guó)家食品標(biāo)準(zhǔn)，適用于食品添加劑的使用；衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部公告2012年第22號(hào)《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》，為國(guó)家食品標(biāo)準(zhǔn)，適用于農(nóng)藥殘留。②行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：《無(wú)公害食品芽類(lèi)蔬菜》（NY5317-2006），已廢止；《綠色食品芽苗類(lèi)蔬菜》（NY/T1325-2007），已重新修訂頒布，適用于綠色食品認(rèn)證，不僅規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品，也規(guī)定了加工產(chǎn)品等；2010年農(nóng)業(yè)部第1490號(hào)公告《用于農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)制定的作物分類(lèi)》，適用于農(nóng)藥殘留。③其他規(guī)范性文件：2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局出版的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)注釋》，為統(tǒng)計(jì)依據(jù)，2011年已新頒布；財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局[2011]137號(hào)《關(guān)于免征蔬菜流通環(huán)節(jié)增值稅有關(guān)問(wèn)題的通知》，適用于稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

三是國(guó)家部委有爭(zhēng)議，意見(jiàn)不一。衛(wèi)生部在函復(fù)地方衛(wèi)生部門(mén)的文件（[2004]212號(hào)）中提出“豆芽是種植生產(chǎn)過(guò)程，時(shí)間跨度大，職責(zé)已幾經(jīng)調(diào)整”；國(guó)家質(zhì)檢總局函復(fù)地方質(zhì)監(jiān)部門(mén)的文件（[2009]202號(hào)）中提出“豆芽應(yīng)屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，建議其監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)”；農(nóng)業(yè)部2011年就農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)分工，曾征詢(xún)過(guò)全國(guó)人大法工委和國(guó)務(wù)院法制辦，并答復(fù)江蘇和浙江農(nóng)業(yè)廳（農(nóng)質(zhì)函[2011]1號(hào)），“《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》中明確指出，本法所稱(chēng)農(nóng)產(chǎn)品，僅指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的未經(jīng)加工的以及經(jīng)過(guò)分揀、清洗、切割、冷凍、包裝等簡(jiǎn)單處理的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中以農(nóng)產(chǎn)品為原料加工、制作的產(chǎn)品不屬于法律所稱(chēng)農(nóng)產(chǎn)品”，2011年農(nóng)業(yè)部抽檢豆芽中的亞硝酸鹽也主要是檢查化肥使用情況。

四是各地監(jiān)管職責(zé)分工存在差異。2012年浙江省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局出臺(tái)文件，提出“豆芽應(yīng)當(dāng)按農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的規(guī)定由有關(guān)職能部門(mén)監(jiān)管”；山東省未將豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)指定給農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)。

二、監(jiān)管職責(zé)履行中存在的問(wèn)題

按照現(xiàn)有職責(zé)分工，農(nóng)業(yè)、食藥部門(mén)在實(shí)際履職過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管工作難以依法規(guī)范開(kāi)展。

1、豆芽定性模糊，難以制止非法添加行為

若將豆芽作為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管，則初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中允許使用農(nóng)藥、化肥、植物生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑等化學(xué)物質(zhì)，“毒豆芽”生產(chǎn)過(guò)程從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度講就成了合法生產(chǎn)；若作為食品，則依照《食品安全法》，存在上述行為就可判定為非法添加。豆芽在生產(chǎn)加工過(guò)程中主要添加無(wú)根豆芽素、漂白粉、速長(zhǎng)劑等添加劑，超出了農(nóng)業(yè)部門(mén)有關(guān)農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管范圍，況且《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等農(nóng)業(yè)法律法規(guī)沒(méi)有具體條款規(guī)定對(duì)違法行為給予處罰，若將豆芽作為農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管，不利于糾正違法行為；各地公安、檢察機(jī)關(guān)立案查處的“毒豆芽”案件，均依據(jù)了《食品安全法》關(guān)于食品違法添加的相關(guān)規(guī)定，可見(jiàn)是將豆芽當(dāng)作食品進(jìn)行監(jiān)管的。

2、職責(zé)交叉、多頭管理，不能做到統(tǒng)一有效監(jiān)管

由農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)，食藥部門(mén)承擔(dān)流通和餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)，這種人為地將生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)分離開(kāi)來(lái)的職責(zé)分工，難以做到統(tǒng)一有效監(jiān)管，反而還會(huì)導(dǎo)致職責(zé)交叉、多頭管理問(wèn)題，甚至產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象；更何況很多情況下，豆芽生產(chǎn)加工者同時(shí)也是流通經(jīng)營(yíng)者，具有一體化的特點(diǎn)，如果人為分割生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)，分別進(jìn)行監(jiān)管，將不利于形成科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制。

3、執(zhí)法檢查入戶(hù)難、取證難，制約監(jiān)管工作開(kāi)展

沂源縣豆芽生產(chǎn)加工以傳統(tǒng)的小作坊和家庭自產(chǎn)自銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)模式為主，大多數(shù)無(wú)規(guī)?；膶?zhuān)門(mén)生產(chǎn)場(chǎng)所，生產(chǎn)設(shè)備簡(jiǎn)陋，生產(chǎn)加工地和私人居所一體，行政執(zhí)法進(jìn)入私人居所，存在入戶(hù)難的問(wèn)題；同時(shí)，豆芽生產(chǎn)加工過(guò)程的非法添加行為具有很強(qiáng)的隱蔽性，現(xiàn)場(chǎng)檢查取證十分困難，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行抽檢是唯一有效的手段，但抽樣檢測(cè)費(fèi)用高、周期長(zhǎng)，等檢測(cè)結(jié)果出來(lái)產(chǎn)品早已流入市場(chǎng)進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)，這樣不利于對(duì)問(wèn)題產(chǎn)品的查處。

三、監(jiān)管職責(zé)有效履行的探索

按照《食品安全法》規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府確定本級(jí)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)。因此，在堅(jiān)持職責(zé)法定大原則前提下，對(duì)包括豆芽在內(nèi)的所有食品安全監(jiān)管職責(zé)的界定，從高效務(wù)實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)角度出發(fā)，應(yīng)遵循兩個(gè)基本原則：一是有利于有效監(jiān)管的原則；二是“一個(gè)事項(xiàng)由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的原則。本著這兩個(gè)原則，對(duì)豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)有效履行情況提幾點(diǎn)看法：

1、將豆芽定性為食品更有利于監(jiān)管

2008年國(guó)家衛(wèi)生部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)發(fā)布的《豆芽衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，“豆芽的生產(chǎn)過(guò)程需要取得衛(wèi)生許可，進(jìn)行嚴(yán)格的消毒，需要的消毒劑必須對(duì)人體無(wú)害，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程則不需要符合上述標(biāo)準(zhǔn)要求”，可見(jiàn)豆芽生產(chǎn)不符合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)要求，也就難以用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。豆芽在生產(chǎn)加工中的違法行為主要是非法添加，這也是造成豆芽質(zhì)量問(wèn)題、影響消費(fèi)者食用安全的主要因素，按農(nóng)產(chǎn)品對(duì)豆芽進(jìn)行監(jiān)管在適用法律上有沖突，實(shí)際上是降低了對(duì)豆芽的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，不利于對(duì)違法行為的查處；按食品進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，在豆芽生產(chǎn)過(guò)程中添加“無(wú)根豆芽素”、漂白粉、速長(zhǎng)劑等物質(zhì)，屬于非法添加，監(jiān)管難題可迎刃而解。由此可見(jiàn)，按食品對(duì)豆芽進(jìn)行監(jiān)管更有利。

2、整合職責(zé)有利于建立統(tǒng)一有效的監(jiān)管機(jī)制

根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的“要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度”規(guī)定，可以從市場(chǎng)管理入口建立追溯機(jī)制，有效解決人為分割生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的問(wèn)題，形成統(tǒng)一有效的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，依法規(guī)范豆芽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。因此，建議將豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)整合到食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，并加強(qiáng)檢測(cè)力量、檢測(cè)設(shè)備的配備，加大對(duì)非法添加物的檢測(cè)力度，確保豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管工作落到實(shí)處。

3、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合有利于形成監(jiān)管合力

食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)與農(nóng)業(yè)部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)包括豆芽在內(nèi)的食品安全加大監(jiān)管力度，必要時(shí)可進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞；建立行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，在豆芽生產(chǎn)加工過(guò)程中涉嫌犯罪的，依法移交公安機(jī)關(guān)處理，要探索建立提前介入機(jī)制，公安機(jī)關(guān)要為行政執(zhí)法提供必要支持；機(jī)構(gòu)編制部門(mén)要加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合，積極開(kāi)展豆芽質(zhì)量安全監(jiān)管履職情況檢查，對(duì)不履行職責(zé)的部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，有效促進(jìn)監(jiān)管部門(mén)正確履行職責(zé)，確保人民群眾食用安全，維護(hù)人民群眾身體健康。