吳清海 李新強(qiáng)

(日照市煙草專賣局，山東 日照276826)

作為煙草專賣管理部門，治理無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，但不能僅靠聯(lián)合執(zhí)法等面上的措施來(lái)機(jī)械式取締。應(yīng)充分分析不同無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶存在的原因，結(jié)合其特點(diǎn)、針對(duì)不同的戶型采取不同的針對(duì)措施，從根源上消除無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶存在的原因和條件，從而真正加強(qiáng)對(duì)卷煙經(jīng)營(yíng)秩序的管控。

一、無(wú)證經(jīng)營(yíng)概述

(一)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的概念及法律責(zé)任

1．概念。根據(jù)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》及其實(shí)施條例和《煙草專賣許可證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，“公民、法人或者其他組織從事煙草專賣品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進(jìn)出口等業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法向煙草專賣行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣許可證?！币虼?，我們可以得出無(wú)證經(jīng)營(yíng)的定義，即公民、法人或其他組織在沒(méi)有持有有效《煙草專賣零售許可證》的前提下，從事煙草制品零售業(yè)務(wù)。

2．法律責(zé)任。對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)，根據(jù)《煙草專賣法實(shí)施條例》第六十一條的規(guī)定，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據(jù)煙草專賣行政主管部門的意見(jiàn)，責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒(méi)收違法所得，處以違法經(jīng)營(yíng)總額20%以上50%以下的罰款。另外，根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》有關(guān)規(guī)定，還可以由發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)一定違法程度的無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶做出禁止或限制辦證的管理措施。

(二)無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的分類和產(chǎn)生的原因

1．一般無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶。這類無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)的主觀性較大，但因?yàn)樽陨砜陀^條件不符合辦理煙草專賣零售許可證，而從事無(wú)證經(jīng)營(yíng)的。比如有些店面較小，或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和住所在同一個(gè)“沿街房里”等。該類經(jīng)營(yíng)戶一般不能滿足煙草部門“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”的要求。

2．特殊地點(diǎn)無(wú)證戶。這類無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所特殊而從事無(wú)證零售。比如較小的賓館、飯店;以夜間經(jīng)營(yíng)為主的娛樂(lè)場(chǎng)所;建筑施工工地等，這類戶型需求量雖小，但其從事煙草制品零售業(yè)務(wù)可以對(duì)其主營(yíng)生意產(chǎn)生很大的影響。并且，該類經(jīng)營(yíng)戶因工作時(shí)間不固定、貨源需求品種單一且量小，煙草部門對(duì)此類有證戶“工作量投入和效果回收”懸殊較大。

3．特殊人群無(wú)證戶。社會(huì)上一些下崗、失業(yè)、低收入人員，為了維持生計(jì)開一些勉強(qiáng)稱得上“食雜店”的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，但是，卷煙零售業(yè)務(wù)收入恰恰是其主要收入比重。而且由于自身資金等條件限制，無(wú)法滿足正常的經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)要求，從而不得辦證。

4．特殊“季節(jié)”無(wú)證戶。有些旅游景點(diǎn)受季節(jié)性影響較大，所以不可能每年長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，而是在旅游旺季經(jīng)營(yíng)，且量大、本地?zé)熶N售比重較大，而從事無(wú)證經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。比如沿海城市日照，每年短期證(時(shí)間為5個(gè)月)海邊旅游景點(diǎn)每年5月－10月份是旅游旺季，可以說(shuō)是攤點(diǎn)挨攤點(diǎn)、每個(gè)攤點(diǎn)都賣煙;但其他月份幾乎不見(jiàn)經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)。這類戶辦證的難點(diǎn)是，辦證前，因攤點(diǎn)經(jīng)營(yíng)者都是臨時(shí)招標(biāo)經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)，所以辦證意識(shí)不強(qiáng)而且轄區(qū)煙草部門辦證時(shí)間緊、工作量大(短期證也得按照正常證辦理手續(xù)，日照市東港區(qū)本年度共辦理123個(gè)短期證);在證件使用過(guò)程中由于經(jīng)營(yíng)點(diǎn)多且分散廣的原因，不易對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管，營(yíng)銷方面需要臨時(shí)調(diào)整訪銷和配送線路，并且由于每個(gè)攤點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)總量不大，導(dǎo)致了人力、物力的大量浪費(fèi);在證件使用到期后，旅游區(qū)內(nèi)的攤點(diǎn)都是臨時(shí)招標(biāo)的，一旦旅游期接近末期，經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)“不辭而別”，許可證的回收是個(gè)難點(diǎn)。

5．“累犯”無(wú)證戶。在這里我們借用《刑法》中的“累犯”來(lái)描述違法辦理或使用零售許可證被取消或吊銷許可證的無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶。這類零售戶一般來(lái)說(shuō)曾多次違法經(jīng)營(yíng)煙草制品，情節(jié)嚴(yán)重、對(duì)煙草制品零售業(yè)務(wù)正常市場(chǎng)秩序有較大危害性，被排斥在準(zhǔn)入門檻之外，但因事實(shí)上其經(jīng)營(yíng)煙草制品的業(yè)務(wù)量往往較大，仍繼續(xù)從事違法活動(dòng)。

(三)無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的特點(diǎn)

1．表現(xiàn)形式多樣化、數(shù)量多，且分布廣。城區(qū)無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的特點(diǎn):表現(xiàn)形式多樣性，一般是流動(dòng)車、攤點(diǎn)報(bào)亭、賓館、酒店、娛樂(lè)場(chǎng)所甚至每個(gè)建筑工地。農(nóng)村無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶特點(diǎn):農(nóng)村無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶數(shù)量多、位置較偏遠(yuǎn)，交通不發(fā)達(dá)，加上本身經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所一般和住宅院子在一起，給管理帶來(lái)較大難度。

2．經(jīng)營(yíng)額度普遍小、頻率高、處罰幅度小。一方面無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)者“防查”意識(shí)較強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和時(shí)間特殊不易查處;二是無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶庫(kù)存小、經(jīng)營(yíng)額一般較小、且不存“進(jìn)銷貨明細(xì)”，按照現(xiàn)有規(guī)定給予“責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒(méi)收違法所得，處以違法經(jīng)營(yíng)總額20%以上50%以下的罰款”。這樣的處罰基本起不到有效威懾作用。

3．無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的貨源。除少數(shù)娛樂(lè)場(chǎng)所銷售走私卷煙、個(gè)別偏遠(yuǎn)地區(qū)戶銷售非法生產(chǎn)卷煙(含煙絲、煙葉)外，大部分無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶都是從有煙草專賣零售許可證的零售戶處進(jìn)貨。即大部分無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的貨源是“曲線”從當(dāng)?shù)責(zé)煵葜破放l(fā)部門獲得。

二、當(dāng)前治理無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的現(xiàn)狀

(一)治理工作措施不得當(dāng)、效果甚微

當(dāng)前各地?zé)煵輬?zhí)法部門，在取締無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的工作措施，往往是強(qiáng)化與工商的部門協(xié)作，定期對(duì)市場(chǎng)無(wú)證戶進(jìn)行聯(lián)合查處，不定期的對(duì)重點(diǎn)部位戶進(jìn)行突擊檢查。但是，由于前邊所講的無(wú)證戶經(jīng)營(yíng)時(shí)間不一、布局散、庫(kù)存小、被處罰案值不易取證等特點(diǎn)，這樣的措施投入人力、物力是較大的，但是圖有轟轟烈烈的聲勢(shì)、沒(méi)有實(shí)實(shí)在在的效果，可以說(shuō)是收效甚微。

(二)許可證管理不規(guī)范

首先在辦證環(huán)節(jié)，個(gè)別單位人員由于自身業(yè)務(wù)素質(zhì)較差和法律意識(shí)淡薄的因素，出現(xiàn)有剛性經(jīng)營(yíng)需求且條件合格的申請(qǐng)戶不能按期辦證甚至辦不出證;在證件管理環(huán)節(jié)，市管員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)證件維護(hù)措施不到位，甚至出現(xiàn)“假走訪、假日志”現(xiàn)象，不能對(duì)市場(chǎng)無(wú)證經(jīng)營(yíng)情況熟知;在證件后期管理環(huán)節(jié)，不能有效利用延續(xù)和不予延續(xù)，以及《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條規(guī)定的管理措施，甚至出現(xiàn)到期證盲目集中延續(xù)、不延續(xù)證“蒸發(fā)”但營(yíng)銷人員出于社會(huì)庫(kù)存的因素仍繼續(xù)供貨的現(xiàn)象。

(三)零售許可證合理布局制定不科學(xué)

一是合理布局制定時(shí)沒(méi)考慮前瞻性，尤其是個(gè)別地市由于城市發(fā)展、改造變化較大，規(guī)定的間距要求等已無(wú)實(shí)際意義。二是合理布局制定時(shí)沒(méi)有充分考慮當(dāng)?shù)靥厥馇闆r，比如旅游城市未考慮間歇性的市場(chǎng)需求，沒(méi)有對(duì)特殊地域和戶型進(jìn)行特殊規(guī)定。三是人員認(rèn)識(shí)不到位，從制定的邏輯嚴(yán)謹(jǐn)上不科學(xué)，沒(méi)有給煙草合理執(zhí)法留下充足空間，導(dǎo)致個(gè)別條款甚至成為限制煙草部門本身工作的“砸腳石”(如對(duì)貧困等特殊申請(qǐng)戶的破格條件，對(duì)人口稠密街道小區(qū)的破格條件沒(méi)有合理設(shè)定)。

三、建議治理無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶采取的措施

(一)調(diào)查摸底，細(xì)化類別，建立健全無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶信息檔案

提高市管員對(duì)所轄地域內(nèi)無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的掌握程度，根據(jù)戶型劃分為流動(dòng)攤點(diǎn)、較小雜貨店等;根據(jù)經(jīng)營(yíng)需求劃分為有零售業(yè)務(wù)的剛性需求戶和實(shí)際無(wú)銷售市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)戶;根據(jù)違法情況劃分為長(zhǎng)期多次違法戶和偶發(fā)性違法戶;根據(jù)貨源情況劃分為當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)部門“曲線”供貨戶和存在“假、非、私”卷煙情況的經(jīng)營(yíng)戶;根據(jù)經(jīng)營(yíng)戶主觀愿望劃分為想入網(wǎng)辦證戶、不想入網(wǎng)辦證戶;根據(jù)是否符合辦證條件劃分為符合辦證條件戶和不符合辦證條件戶。對(duì)轄區(qū)內(nèi)無(wú)證戶進(jìn)行客觀分類，是從根本上有效治理無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的重要工作也是前提工作，更是避免“沒(méi)有實(shí)際意義的轟轟烈烈的聯(lián)合執(zhí)法”的基礎(chǔ)工作。

(二)加強(qiáng)日常管理，從根源上切斷無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的貨源供應(yīng)

1．加大對(duì)持證戶向無(wú)證戶供貨打擊力度。持證零售戶向無(wú)證戶供貨也是無(wú)證戶形成的主要原因。一些持證零售戶為使得資金周轉(zhuǎn)快、搭配銷售其他物品或由于其他原因?qū)е聣贺涊^多等原因，低于市場(chǎng)指導(dǎo)零售價(jià)甚至平價(jià)出售卷煙，嚴(yán)重?cái)_亂了卷煙市場(chǎng)秩序，也為無(wú)證戶提供了經(jīng)營(yíng)的貨源基礎(chǔ)。在查處無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶時(shí)，應(yīng)追根溯源，追查其貨源，對(duì)于無(wú)證批發(fā)戶，情節(jié)較輕的，可對(duì)違法有證戶進(jìn)行宣傳教育、責(zé)令改正違法行為;違法行為較重，且違反了法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的，將給予供貨人行政處罰。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)持證零售戶和卷煙營(yíng)銷人員的監(jiān)管，在貨源投放上做到合理、科學(xué)，避免“硬壓和搭配銷售”等行為。

2．健全完善對(duì)查處的無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶的卷煙庫(kù)存管理。為了杜絕違法行為再次發(fā)生，煙草部門可以對(duì)暫扣的卷煙進(jìn)行定點(diǎn)銷售，無(wú)證經(jīng)營(yíng)案件由工商處理后，發(fā)還的真品卷煙在經(jīng)當(dāng)事人同意后，對(duì)卷煙進(jìn)行回購(gòu)，指定合法銷售點(diǎn)進(jìn)行銷售。這樣就解決了無(wú)證戶卷煙返還流入市場(chǎng)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)要對(duì)定點(diǎn)店進(jìn)行備案審查，加大監(jiān)管力度，防止不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為發(fā)生。

(三)針對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶不同業(yè)態(tài)采取有針對(duì)性的治理措施

1．對(duì)流動(dòng)攤點(diǎn)的治理。流動(dòng)攤點(diǎn)造成無(wú)證經(jīng)營(yíng)的原因一般是因?yàn)橘Y金等原因支付不起固定場(chǎng)所的開支，又因生活困難所以從事無(wú)證經(jīng)營(yíng)的，這類客戶經(jīng)營(yíng)卷煙隱蔽性和流動(dòng)性強(qiáng)，同時(shí)這類業(yè)態(tài)往往是社會(huì)弱勢(shì)群體，在執(zhí)法檢查時(shí)，要堅(jiān)持“教育為主、處罰為輔”的政策，并加強(qiáng)利用城管和工商管理所的協(xié)作機(jī)制，進(jìn)行管理，對(duì)于符合特殊辦證條件(下崗、殘疾等)的申請(qǐng)戶給予政策上的照顧，并加強(qiáng)服務(wù)工作的跟進(jìn)，體現(xiàn)“回報(bào)社會(huì)”的煙草宗旨。

2．季節(jié)性景區(qū)。該類無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶因旅游景區(qū)外地游客較多，因此存在硬性需求，但因沿海等景區(qū)具有短期特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)點(diǎn)都給予辦證的措施并不科學(xué)。可以采取特事特辦，如在主要旅游景區(qū)設(shè)立煙草品牌直營(yíng)店，即便于管理，又對(duì)專賣證件管理和營(yíng)銷配送的管理有一定緩解，并可以解決因剛性需求存在的無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。同時(shí)，直營(yíng)店可以利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和品牌形象等優(yōu)勢(shì)從側(cè)面對(duì)無(wú)證零售點(diǎn)進(jìn)行壓制，減少其危害程度。

3．娛樂(lè)場(chǎng)所和酒店。這類無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶往往是“非法三煙”銷售的主要渠道，因其經(jīng)營(yíng)時(shí)間等特點(diǎn)，正常的稽查措施不能對(duì)其進(jìn)行有效打擊。對(duì)該類經(jīng)營(yíng)戶，應(yīng)從其上線貨源上進(jìn)行管理。尤其是“非法三煙”的貨源，平時(shí)不要打草驚蛇，經(jīng)過(guò)摸排，在掌握其供貨渠道等情況后，聯(lián)合新聞媒體，從娛樂(lè)場(chǎng)所和酒店的形象上進(jìn)行打擊，注重“食品安全”受關(guān)注的角度，用輿論的力量來(lái)起到震懾的作用。促使其因擔(dān)心自身經(jīng)營(yíng)形象受損，而不敢無(wú)證經(jīng)營(yíng)更不敢經(jīng)營(yíng)“非法三煙”。

(四)內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，健全完善工作機(jī)制

1．全面加強(qiáng)證件管理人員綜合素質(zhì)，對(duì)辦證條件和流程按規(guī)定公示，嚴(yán)肅處理在證件辦理、使用、管理許可證過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)違法現(xiàn)象。充分利用《許可證管理辦法》賦予的執(zhí)法執(zhí)法人員證件管理措施，加大違法震懾力度。

2．結(jié)合實(shí)際情況，完善合理布局。根據(jù)距離模式和總量控制模式，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)亓闶埸c(diǎn)合理布局的修改完善，使制定的合理布局不僅考慮一般情形、更要兼顧特殊情況，使得客觀原因確實(shí)適合辦證的群體能夠從事持證經(jīng)營(yíng)。盡量避免因剛性需求從事卷煙經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的申請(qǐng)者，不受距離、總量等片面因素限制。