聚焦2014年中央一號文件

錢宗荷

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（簡稱一號文件）1月19日正式公布。一號文件涉及糧食安全、農(nóng)業(yè)長效機制、土地改革等8個方面，記者從中梳理發(fā)現(xiàn)，近年來民眾關(guān)注較高、和老百姓利益關(guān)系較為密切的一些涉農(nóng)熱點問題，一號文件中都明確進(jìn)行了回應(yīng)。

一號文件四大新看點

一、從農(nóng)田到餐桌，農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量都要保安全

文件確定，以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品。

中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所所長秦富說，去年末中央經(jīng)濟工作會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的20字方針，這次中央一號文件則提出抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，體現(xiàn)了把糧食安全作為重中之重的地位，上升到了基本國策。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認(rèn)為，糧食安全新戰(zhàn)略是重大創(chuàng)新。新戰(zhàn)略鼓勵集中力量保重點、?？诩Z，適度進(jìn)口則是新戰(zhàn)略的重要組成部分。在開放的環(huán)境下，更好統(tǒng)籌兩個市場兩種資源是我們做出的重大調(diào)整。同時，立足國內(nèi)解決吃飯問題，飯碗端在自己手里的立場沒有變，要提高國內(nèi)產(chǎn)能，通過科技支撐，使口糧得到更好保證。

文件提出建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田對此表示，此次文件和以往最大不同在于，從注重數(shù)量轉(zhuǎn)為數(shù)量質(zhì)量并重，以可持續(xù)的方式確保數(shù)量、質(zhì)量雙安全。這是解決當(dāng)前人們對農(nóng)產(chǎn)品信任危機的根本手段。

在農(nóng)業(yè)部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所副所長王東陽看來，文件一大亮點是突出強調(diào)了食品安全的責(zé)任，把食品安全納入考核評價。以前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全出現(xiàn)問題，更多的是追究個人和經(jīng)營主體的責(zé)任，這次明確地方政府屬地責(zé)任，并列入考核評價，有利于把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任落到實處，把監(jiān)管的網(wǎng)撒下去，確?！吧嗉馍系陌踩薄?/p>

二、抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制

文件提出，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度。抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線。為此，國家將完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償制度，繼續(xù)執(zhí)行公益林補償、草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強說，我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已到了承載極限。土地重金屬污染、地下水的過度開采、過度使用化肥農(nóng)藥等問題，急需得到切實有效改善。耕地、林地、水等農(nóng)業(yè)資源到了該休養(yǎng)生息的階段，必須實現(xiàn)制度創(chuàng)新才能從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。農(nóng)業(yè)資源要得到休養(yǎng)生息，政府必須要有配套措施，保證農(nóng)民收入水平不降低。我們這一代人要承擔(dān)農(nóng)業(yè)資源與糧食生產(chǎn)能力代際傳承的歷史責(zé)任，留一點良田給子孫后代。

中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所資源與環(huán)境經(jīng)濟研究室主任朱立志說，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在路徑方面要著重以科技創(chuàng)新提高水、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)資源利用效率。在發(fā)展目標(biāo)上既要考慮可持續(xù)發(fā)展，還要考慮穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收入，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展不能侵害農(nóng)民利益。在發(fā)展步驟上要堅持穩(wěn)中求進(jìn)，科學(xué)規(guī)劃。如先保護(hù)污染嚴(yán)重的地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，然后推廣開來，有序推進(jìn)。

“既要謀劃地上的生產(chǎn)量，還要關(guān)注地下的生產(chǎn)力，要藏力于地、心有底氣，培肥地力，把農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力藏在地下?！敝炝⒅菊f，“應(yīng)適當(dāng)分區(qū)休養(yǎng)生息。如糧食主產(chǎn)區(qū)糧食減緩增產(chǎn)幅度，非主產(chǎn)區(qū)增加一點。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生產(chǎn)潛力還沒有充分發(fā)揮，山水林都能夠產(chǎn)生糧食油料，要有‘立體糧食的思路。”

三、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，不讓鄉(xiāng)村成故園

文件提出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。對此，文件確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重點工作。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認(rèn)為，一些農(nóng)村“垃圾靠風(fēng)吹，污水靠蒸發(fā)”，生態(tài)環(huán)境、水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施非常糟糕。如何建設(shè)美麗鄉(xiāng)村值得研究。未來我國即使實現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村環(huán)境改善，政府要積極承擔(dān)，不能成為記憶中的故園。

葉興慶說，通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)農(nóng)民美好生活的家園，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民能夠享受更好的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障，逐步提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障制度并軌，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權(quán)利，土地、住房等財產(chǎn)要保護(hù)；二要進(jìn)得來留得下，使農(nóng)民能穩(wěn)定就業(yè)，融入城市社會保障體系，享受均等公共服務(wù)。

四、承包地“三權(quán)分離”，相關(guān)法律待修訂

農(nóng)村土地制度改革成為全面深化農(nóng)村改革的大平臺、新亮點。文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英說，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。如探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，涉及農(nóng)業(yè)支持政策核心的提高補貼精準(zhǔn)性問題，必須從農(nóng)村承包地確地確權(quán)確股著手。

“農(nóng)業(yè)補貼要提高精準(zhǔn)性，使補貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認(rèn)定、方便操作，就必須加快農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)明晰?！秉h國英說，“這樣才能真正從農(nóng)民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)支持政策惠及種地農(nóng)民?！?/p>

國土資源部法律中心主任孫英輝表示，文件提出落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益當(dāng)務(wù)之急。endprint

孫英輝說，文件多次提出推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)務(wù)之急，包括修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等。承包經(jīng)營權(quán)分離、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化改革的重要內(nèi)容。應(yīng)堅持頂層設(shè)計、長遠(yuǎn)立法與試點結(jié)合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農(nóng)。

一號文件回應(yīng)百姓關(guān)注的三大熱點問題

一號文件涉及糧食安全、農(nóng)業(yè)長效機制、土地改革等8個方面，記者從中梳理發(fā)現(xiàn)，近年來民眾關(guān)注較高、和老百姓利益關(guān)系較為密切的一些涉農(nóng)熱點問題，一號文件中都明確進(jìn)行了回應(yīng)。

關(guān)注一：農(nóng)村集體土地與國有土地同等入市

記者在安徽、山東等多個地方的征地補償標(biāo)準(zhǔn)通告中查詢獲悉，政府從農(nóng)民手中征收一畝地給予的補償價，價格從三四萬元到十多萬元不等。同樣是這些地塊，政府通過招投標(biāo)賣給房地產(chǎn)開發(fā)商的價格，則是動輒是千萬元、百萬元為計。天價差別的背后，是農(nóng)民權(quán)益沒有得到足夠的保障。

中部地區(qū)某省會城市的一名房地產(chǎn)開發(fā)公司負(fù)責(zé)人告訴記者，他們從當(dāng)?shù)卣种匈徺I土地的價格，如果是靠近市區(qū)的好地段，每畝地在1000多萬，二環(huán)之外的普遍在500萬左右，如果地段較為偏僻的，也都要每畝地三四百萬元。

一號文件提出深化農(nóng)村土地制度改革，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

專家解讀：安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院研究員常偉認(rèn)為，一號文件對于土地改革的表述，是對三中全會決定中“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的落實和體現(xiàn)。未來城鄉(xiāng)地價二元化帶來的多種問題，有望得到徹底解決。這一改革，不僅上溯涉及農(nóng)民切身利益，下追涉及到地方可用財力嚴(yán)重依賴的土地財政地產(chǎn)市場等，對經(jīng)濟運行、社會發(fā)展，都將會產(chǎn)生持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)注二：舌尖上的安全我們的土地需要 “喘口氣”

隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高，我們的口糧安全卻令人擔(dān)憂。一些地區(qū)的耕地和水源遭到生活廢棄物和工業(yè)廢水、廢渣的侵害，土壤中有毒有害物質(zhì)不斷累積。再加上化肥濫用等問題，“地力”明顯不足，農(nóng)作物投入產(chǎn)出比呈下降趨勢。

據(jù)海南省農(nóng)科院對海南部分地區(qū)蔬菜品種施肥情況的調(diào)查，由于施肥方法不科學(xué)，導(dǎo)致肥料過度施用。

“我們的土地確實疲勞了，需要‘喘口氣！”海南省農(nóng)科院土壤肥料研發(fā)中心負(fù)責(zé)人謝良商告訴記者，以前海南的土地曾經(jīng)“插根扁擔(dān)也能發(fā)芽”，現(xiàn)在過度和密集的種植也導(dǎo)致土壤養(yǎng)分含量下降，進(jìn)而會影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

今年中央一號文件提出，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農(nóng)藥使用、規(guī)模養(yǎng)殖場畜禽糞便資源化利用、新型農(nóng)業(yè)主體使用有機肥、推廣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)膜和殘膜回收等試點。

專家解讀：海南省農(nóng)科院土壤肥料研發(fā)中心負(fù)責(zé)人謝良商說，一號文件對土地“生產(chǎn)力”給予了高度關(guān)注，特別是對于以往僅停留在地方操作層面的土壤有機質(zhì)提升將給予補貼，這給地方是很大的促進(jìn)作用。有政府主導(dǎo)，農(nóng)民將更積極主動地施用有機肥，提高畜禽糞便利用率。

關(guān)注三：“確權(quán)確股確地”靈活應(yīng)用農(nóng)地權(quán)益保障有“新盼頭”

“把地征走后雖然能得到一定補償，但幾年、十幾年后一家人怎么生活？”記者在山東、安徽等地采訪時發(fā)現(xiàn)，隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，不少面臨失地的農(nóng)民失地后“安全感”有所降低，不僅為眼下能夠獲得多少補償而發(fā)愁，更擔(dān)憂今后的生活如何保障。

今年中央一號文件提出，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。一號文件同時明確，加快推進(jìn)征地制度改革，抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。健全征地爭議調(diào)處裁決機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

專家解讀：山東省社科院研究員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長秦慶武認(rèn)為，今年一號文件提出的補償方式既保障農(nóng)民當(dāng)前的土地權(quán)益，又要求必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。今年一號文件關(guān)于農(nóng)地改革中的亮點頗多，比如其中的“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”以及“健全征地爭議調(diào)處裁決機制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，這實際上在鼓勵集體資產(chǎn)以股份化的形式量化到個人，通過“確權(quán)確股”來保障農(nóng)民的土地權(quán)益，同時賦予農(nóng)民參與征地過程的權(quán)利。

一號文件進(jìn)一步“夯實”農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

1月19日，2014年中央一號文件刊發(fā)，這是一號文件連續(xù)第11年聚焦三農(nóng)問題。該文件發(fā)布立即引起關(guān)注。人們普遍關(guān)注的是兩大焦點：

焦點一：土地如何轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民手上的 “真金白銀”？

回應(yīng)：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。

專家解答：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所所長秦富認(rèn)為，中央一號文件要求賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是為了保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入的途徑。土地確權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)民增收的保證。不過，賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利后，還需要增強農(nóng)民要素流動的活力和自身發(fā)展能力，優(yōu)化發(fā)展所需的外部條件和環(huán)境。

農(nóng)村土地制度改革是全面深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是推進(jìn)一系列農(nóng)村改革的前提條件，根據(jù)一號文件相關(guān)精神，2014年作為農(nóng)業(yè)大省的吉林將進(jìn)一步擴大確權(quán)登記試點范圍，重點抓梅河口市、公主嶺市兩個整縣推進(jìn)試點，吉林省其他縣（市、區(qū)）自行選擇有代表性的一個鄉(xiāng)或2個村開展試點。

土地的確權(quán)登記是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的制度保障，也是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的迫切需要。

吉林省公主嶺市供銷合作社聯(lián)合社農(nóng)民專業(yè)合作社指導(dǎo)站站長趙剛仔細(xì)地閱讀了一號文件，他說，一號文件強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！斑@給農(nóng)民合作社的發(fā)展也帶來契機，今后土地流轉(zhuǎn)將漸趨活躍，農(nóng)民的土地收益將更有保障。”

焦點二：土地確權(quán)為何不能 “單兵突進(jìn)”？

回應(yīng)：有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。

專家解答：土地產(chǎn)權(quán)改革不能“單兵突進(jìn)”，而更需要相關(guān)的立法、社保制度改革齊頭并進(jìn)才能實現(xiàn)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬告訴記者，今年新出臺的一號文件首次提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，這無疑是個進(jìn)步。一號文件表明了一個大方向，其象征意義更明顯，具體落實則需要配套的相關(guān)立法、社會保障制度的跟進(jìn)完善作為保證?！比未簌i說。

任大鵬認(rèn)為，現(xiàn)有的《土地承包法》對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的背景是由于當(dāng)時農(nóng)村的實際情況是農(nóng)民外出打工者少，農(nóng)民基本以土地耕種作為謀生的基本手段?；诒Ｗo(hù)農(nóng)民的生存權(quán)考慮，《土地承包法》要求在抵押之前首先要確定農(nóng)民的土地抵押資金用于生活還是生產(chǎn)，如果用于一般消費，一旦不能償還則會直接影響到整個家庭的經(jīng)濟來源?，F(xiàn)在，農(nóng)村外出務(wù)工者較多，很多農(nóng)民并不以種地為生。因此，農(nóng)民的部分承包土地流轉(zhuǎn)有利于集約利用土地資源，同時還能保證財產(chǎn)收益。

但在目前，農(nóng)村社會保障體系和相關(guān)立法尚未完善的情況下，如果單方面的把土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)的“口子”放開，農(nóng)民并不一定能夠獲得實惠?！按_保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法依規(guī)進(jìn)行，才能保證農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)不受侵害?！比未簌i說。endprint