常紀(jì)文

2013年以來(lái)，我國(guó)東部地區(qū)多次出現(xiàn)重度灰霾天氣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍大。針對(duì)這種嚴(yán)峻形勢(shì)，《大氣污染防治法》修訂草案于2014年12月22日首次提交全國(guó)人大常委會(huì)，目前正在審議之中，此次修訂重防霧霾。

《大氣污染防治法》的修改，擬將近年來(lái)治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)法治化。國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題，必須盡早采取聯(lián)防聯(lián)控措施，以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的成本最小化和實(shí)效最大化。

區(qū)域合作法治化存在諸多問(wèn)題

中國(guó)正在加快工業(yè)化進(jìn)程，以化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致大氣污染物排放總量居高不下，酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧等大氣污染問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，大中城市空氣污染治理難度逐漸加劇。大氣污染已經(jīng)超越了單純的點(diǎn)源局部性污染階段，并呈現(xiàn)快速蔓延性、污染綜合性和影響區(qū)域性等特點(diǎn)。非常有必要通過(guò)創(chuàng)新體制、制度和機(jī)制，建立全防全控工作體系和完善的環(huán)境法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系，來(lái)應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題。

從法律到規(guī)劃，從國(guó)家到地方，為了實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，一直在努力。我國(guó)的區(qū)域大氣污染防治立法，無(wú)論是立法體系、法律制度還是法律機(jī)制，在短期內(nèi)都取得了顯著的成績(jī)，發(fā)揮了一定的作用。但由于國(guó)家所處發(fā)展階段的限制，我國(guó)聯(lián)防聯(lián)控措施的法治化程度總體上不高。立法上解決我國(guó)的區(qū)域大氣污染問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)走點(diǎn)源防治和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合的路徑。

為了促進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，國(guó)務(wù)院辦公廳于2010年轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部等部門共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面提出大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的目標(biāo)、思路、方法和要求。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部于2012年12月發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，總結(jié)了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的探索，指出了當(dāng)前大氣污染防治工作中存在的問(wèn)題，要求統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，加大落后產(chǎn)能淘汰、優(yōu)化工業(yè)布局，加強(qiáng)能源清潔利用、控制區(qū)域煤炭消費(fèi)總量，深化大氣污染治理、實(shí)施多污染物協(xié)同控制，創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制，提升聯(lián)防聯(lián)控管理能力，并重點(diǎn)突出了區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治的措施。

鑒于大氣污染日益嚴(yán)重，社會(huì)各界要求國(guó)家采取應(yīng)對(duì)措施的呼聲愈來(lái)愈強(qiáng)烈，國(guó)務(wù)院于2013年9月發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出了包括區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)、實(shí)施分區(qū)域分階段治理在內(nèi)的總體目標(biāo)，明確了包括全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善、重污染天氣較大幅度減少、京津冀等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)的奮斗目標(biāo)，并提出了到2017年具體的大氣環(huán)境指標(biāo)。

為了保障上述目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，2014年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）的通知》，這個(gè)被稱為“史上最嚴(yán)”的空氣污染治理考核規(guī)定，對(duì)PM2.5濃度下降和重點(diǎn)任務(wù)完成情況的考核非常關(guān)注。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》針對(duì)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題，提出要加快改革，要求劃定生態(tài)保護(hù)紅線、推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度、建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為地區(qū)間建立和完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治的體制、制度和機(jī)制奠定了改革基礎(chǔ)。

地區(qū)合作層面，以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角為首的大氣污染重災(zāi)區(qū)在中央的統(tǒng)一部署下，自2004年起，便已試點(diǎn)啟動(dòng)規(guī)范化的區(qū)域大氣污染防治合作。

但是在我國(guó)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)范體系的建設(shè)還存在問(wèn)題：《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》缺乏與《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機(jī)制。新《環(huán)境保護(hù)法》雖然設(shè)立了一條關(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的原則性規(guī)定，但仍然側(cè)重于點(diǎn)源控制，沒(méi)有把大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設(shè)缺乏權(quán)威性、系統(tǒng)性以及全局性。沒(méi)有建立能源總量控制制度，更沒(méi)有設(shè)立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的章節(jié)甚至專門的條文。側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)大氣污染物的防控，對(duì)臭氧排放控制的規(guī)定不足，對(duì)氮氧化物以及灰霾和光化學(xué)煙霧的排放控制，還處于初級(jí)階段。

此外，長(zhǎng)期的地方保護(hù)主義和區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，使污染突破了環(huán)境承載能力，導(dǎo)致區(qū)域大范圍的霧霾污染頻繁發(fā)生。實(shí)事求是地說(shuō)，區(qū)域霧霾嚴(yán)重性已超越了《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時(shí)的立法預(yù)期。缺乏現(xiàn)行環(huán)境法律的明確規(guī)范和指引，以致大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的方向性和系統(tǒng)性難以得到保障。再加上我國(guó)缺乏以規(guī)范區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控為主的行政法規(guī)，而區(qū)域大氣污染防治工作又急需開(kāi)展。在這種情況下，盡管環(huán)境保護(hù)部等部門為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，于2010年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但是該意見(jiàn)屬于“軟法”，在實(shí)施中缺乏強(qiáng)制性，實(shí)施至今，作用不明顯。

雖然《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等國(guó)家級(jí)環(huán)境規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和各行政區(qū)域出臺(tái)的規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃規(guī)定了強(qiáng)制性的考核措施，但由于缺乏國(guó)家法律和行政法規(guī)的支持和指引，對(duì)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以做出系統(tǒng)性的體制和制度安排，對(duì)于區(qū)域糾紛和環(huán)境侵權(quán)難以做出適法評(píng)判和處罰，因而其規(guī)則適用性功效存在明顯的欠缺，且效力低于法律。

需要指出的是，這些機(jī)制僅存在于規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和地方立法的層面，沒(méi)有上升到國(guó)家法律層面。其普遍適用性和強(qiáng)制適用性尚需加強(qiáng)，需要在修訂《大氣污染防治法》時(shí)予以解決。

區(qū)域守法的監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)為了督促各行政區(qū)域嚴(yán)格遵守法律、規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃的規(guī)定，除了《大氣污染防治法》第三條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”外，相關(guān)規(guī)劃還規(guī)定了其他督促守法的機(jī)制。

《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》要求建立以空氣質(zhì)量改善為核心的控制、評(píng)估、考核體系，提出京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域?qū)⒓?xì)顆粒物納入考核指標(biāo)，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂考核辦法，每年對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估考核；在規(guī)劃期末，組織開(kāi)展規(guī)劃終期評(píng)估。規(guī)劃年度考核與終期評(píng)估結(jié)果向國(guó)務(wù)院報(bào)告，作為地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行問(wèn)責(zé)制，并向社會(huì)公開(kāi)。

對(duì)規(guī)劃完成情況好、大氣環(huán)境質(zhì)量改善明顯的省（區(qū)、市），環(huán)境保護(hù)部會(huì)同財(cái)政、發(fā)展改革等部門，加大對(duì)該地區(qū)污染治理和環(huán)保能力建設(shè)的支持力度，并予以表彰；對(duì)考核結(jié)果未通過(guò)的?。▍^(qū)、市）進(jìn)行通報(bào)；對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、大氣環(huán)境污染嚴(yán)重的城市，實(shí)施階段性建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批，取消國(guó)家授予該地區(qū)的環(huán)境保護(hù)方面的榮譽(yù)稱號(hào)。

《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標(biāo)責(zé)任考核體系，要求每年初對(duì)各?。▍^(qū)、市）上年度治理任務(wù)完成情況進(jìn)行考核；2015年進(jìn)行中期評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估情況調(diào)整治理任務(wù)；2017年對(duì)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行終期考核?？己撕驮u(píng)估結(jié)果經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后，向社會(huì)公布，并交由干部主管部門，作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

對(duì)未通過(guò)年度考核的，由環(huán)保部門會(huì)同組織部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門約談省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見(jiàn)，予以督促；對(duì)因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對(duì)重污染天氣的，以及干預(yù)、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和沒(méi)有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，環(huán)保部門要對(duì)有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批，取消國(guó)家授予的環(huán)境保護(hù)榮譽(yù)稱號(hào)。

在具體的執(zhí)行層面，由于我國(guó)區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控制度建設(shè)晚，至今不滿四年，雖然體制制度和機(jī)制的創(chuàng)新力度大，但由于實(shí)施效果具有滯后性，以致目前大氣環(huán)境質(zhì)量改善效果不是很好。繼2013年中國(guó)霧霾天數(shù)創(chuàng)52年之最，2014年數(shù)輪重污染不斷刷新紀(jì)錄，一度籠罩中國(guó)從東北至西南143萬(wàn)平方公里國(guó)土，全國(guó)58個(gè)城市PM2.5“爆表”，陷入重度及嚴(yán)重污染。

雖然新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了區(qū)域污染聯(lián)合防治制度，但是區(qū)域責(zé)任沒(méi)有明確?，F(xiàn)在國(guó)家正在修改《大氣污染防治法》，應(yīng)明確各區(qū)域的責(zé)任，明確區(qū)域污染物排放的核算方法，細(xì)化大氣環(huán)境污染公益訴訟的相關(guān)機(jī)制，通過(guò)司法監(jiān)督來(lái)克服地方保護(hù)主義。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com