劉 軍

我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策：演進(jìn)邏輯及其趨向

劉 軍

我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策經(jīng)歷了從初步探索到全面推進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，現(xiàn)已基本構(gòu)建起了涵蓋創(chuàng)業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)融資、創(chuàng)業(yè)環(huán)境和創(chuàng)業(yè)促進(jìn)等內(nèi)容的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策體系。但我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策仍存在著政策制定主體權(quán)責(zé)不清和權(quán)威性不夠、內(nèi)容偏重失衡和缺乏針對(duì)性、政策執(zhí)行機(jī)制不健全和落實(shí)不到位等問(wèn)題，這需要建立統(tǒng)一的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策制定與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完善不同單元政策之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的關(guān)系，并從大學(xué)生群體特點(diǎn)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，使政策內(nèi)容具有針對(duì)性和可操作性。

大學(xué)生； 創(chuàng)業(yè)政策； 演進(jìn)邏輯； 趨向

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力的要素，創(chuàng)業(yè)一直是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)的創(chuàng)業(yè)日漸活躍，創(chuàng)業(yè)不僅成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和“新常態(tài)”發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，而且可以有效緩解社?huì)就業(yè)壓力。調(diào)查顯示，我國(guó)每增加一個(gè)機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)者，當(dāng)年帶動(dòng)就業(yè)數(shù)量平均為 2.77 人，未來(lái) 5 年帶動(dòng)的就業(yè)數(shù)量平均為 5.99 人*高建、程源、李習(xí)保等：《全球創(chuàng)業(yè)觀察中國(guó)報(bào)告(2007)——?jiǎng)?chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)型與就業(yè)效應(yīng)》，北京：清華大學(xué)出版社，2008年。轉(zhuǎn)引自徐建軍、楊保華：《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)類(lèi)型的就業(yè)效應(yīng)比較分析》，《創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新教育》2011年第6期。。 李克強(qiáng)總理在2015年《政府工作報(bào)告》中提出推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，突顯出創(chuàng)業(yè)已經(jīng)被納入國(guó)家的重要議程，受到黨和政府的高度重視。

但創(chuàng)業(yè)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，要受到各種因素的影響。大量案例表明，創(chuàng)業(yè)政策對(duì)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)、創(chuàng)業(yè)技能、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)等核心要素具有催生作用，甚至決定著創(chuàng)業(yè)的成敗。因此，早在20世紀(jì)90年代，作為公共政策分支的創(chuàng)業(yè)政策已引起理論界的關(guān)注，并從不同角度對(duì)創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋。西方學(xué)者主要從功能角度界定創(chuàng)業(yè)政策，如倫德斯特羅姆(Lundstrom)和史蒂文森(Stevenson)認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策的本質(zhì)就是刺激創(chuàng)業(yè)*Stevenson & Lundstrom，Entrepreneurship Policy for the Future，Swedish Foundation for Small Business Research，2001,No.1.；哈特(Hart)認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策就是用來(lái)減少初創(chuàng)企業(yè)面臨的不確定性*David M. Hart, The Emergence of Entrepreneurship Policy: Governance, Startups, and Growth in the US Knowledge Economy, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2003.；德蓋特(Jan Degadt)提出創(chuàng)業(yè)政策既是激勵(lì)更多的人創(chuàng)建企業(yè)，以提高初創(chuàng)企業(yè)的存活率，也是營(yíng)造更好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為新企業(yè)創(chuàng)造更好的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)*Jan Degadt, For a More Effective Entrepreneurship Policy: Perception and Feedback as Precondictions Reneontres de St. Gall, 2004.。我國(guó)學(xué)者對(duì)創(chuàng)業(yè)政策界定的角度更加多元，如有的學(xué)者突出政策的功能屬性，認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策旨在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、減少障礙、降低風(fēng)險(xiǎn)、改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境*高建、蓋羅它：《國(guó)外創(chuàng)業(yè)政策的理論研究綜述》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。； 但也有學(xué)者突出創(chuàng)業(yè)政策的制度屬性，將創(chuàng)業(yè)政策理解為運(yùn)用一系列政策工具構(gòu)建良好的政策環(huán)境，并以此提升創(chuàng)業(yè)活動(dòng)水平的一種制度安排*周勁波、陳麗超：《我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策類(lèi)型及作用機(jī)制研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011年第1期。。本文從功能和制度兩個(gè)角度界定創(chuàng)業(yè)政策，認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策是由中央到地方的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)頒布的，圍繞創(chuàng)業(yè)過(guò)程的各個(gè)階段，運(yùn)用一系列政策工具來(lái)改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境

要素，培育創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)，以降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、增加創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、提高創(chuàng)業(yè)能力的一系列政策法規(guī)的總和。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策是創(chuàng)業(yè)政策體系的重要組成部分，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的本質(zhì)、功能和目標(biāo)與一般的創(chuàng)業(yè)政策并無(wú)差別，特殊之處就在于它是針對(duì)大學(xué)生這一特定目標(biāo)群體而制定的，其宗旨和目標(biāo)是通過(guò)培養(yǎng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)精神、強(qiáng)化大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意識(shí)、提高大學(xué)生創(chuàng)業(yè)能力，從而有效地促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。

本文基于對(duì)我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策歷史沿革的分析，系統(tǒng)探討大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策在制定和實(shí)施等方面的困境，以此提出我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展的趨向。

一、我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的沿革

我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策是依托國(guó)家創(chuàng)業(yè)政策體系而緣起和發(fā)展的。1978年以前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，我國(guó)并不存在嚴(yán)格意義上的創(chuàng)業(yè)政策，伴隨著十一屆三中全會(huì)后的改革開(kāi)放，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國(guó)開(kāi)始重視創(chuàng)業(yè)并出臺(tái)了一系列支持自主創(chuàng)業(yè)的政策。初期創(chuàng)業(yè)政策的功能是解決失業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題。20世紀(jì)90年代中期，隨著國(guó)家實(shí)施“科教興國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家開(kāi)始重視和推進(jìn)高新技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，并相繼出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)的政策和法律。在這一背景下，我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)及相關(guān)政策開(kāi)始啟動(dòng)和發(fā)展。

(一)20世紀(jì)90年代末至新世紀(jì)初：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的探索階段

清華創(chuàng)業(yè)計(jì)劃大賽成功舉辦后，創(chuàng)業(yè)問(wèn)題受到教育部的重視。1999年由教育部制定并由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)布《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，提出要“加強(qiáng)對(duì)教師和學(xué)生的創(chuàng)業(yè)教育，采取措施鼓勵(lì)他們自主創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)”。同年5月，教育部等部門(mén)又出臺(tái)文件，“鼓勵(lì)和支持畢業(yè)生到非國(guó)有制單位就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)”*參見(jiàn)：《關(guān)于進(jìn)一步做好1999年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[1999]50號(hào))。。2002年4月，教育部發(fā)文確定清華大學(xué)等九所高校為創(chuàng)業(yè)教育試點(diǎn)院校，并于次年舉辦了首期“教育部創(chuàng)業(yè)教育骨干教師培訓(xùn)班”，推動(dòng)高校創(chuàng)業(yè)教育的開(kāi)展。這一階段的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策尚處于啟動(dòng)和初創(chuàng)階段，創(chuàng)業(yè)政策主要作為改革高校畢業(yè)生就業(yè)制度的一部分由教育部發(fā)布并由高校來(lái)推動(dòng)實(shí)施，政策內(nèi)容局限于創(chuàng)業(yè)教育領(lǐng)域，且缺乏具體可操作性的配套措施。

(二)新世紀(jì)初至2008年前后：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策受到重視并逐步推進(jìn)階段

隨著1999年高等學(xué)校的大規(guī)模擴(kuò)招，我國(guó)高等教育逐步邁入了大眾化時(shí)代。高校擴(kuò)招的直接后果是大學(xué)生就業(yè)壓力的陡增。為緩解大學(xué)生就業(yè)壓力，政府頒布優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)。2002年3月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2002]19號(hào))，首次明確提出鼓勵(lì)和支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，這標(biāo)志著大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策開(kāi)始受到政府的重視并步入實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)階段。2003年5月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于做好2003年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕49號(hào))，首次在行政事業(yè)性收費(fèi)、小額擔(dān)保貸款等方面對(duì)高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)提出具體優(yōu)惠政策。此后，政府相關(guān)部門(mén)紛紛出臺(tái)了鼓勵(lì)大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)的政策和法規(guī)。如財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)共同出臺(tái)了關(guān)于高校畢業(yè)生從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)有關(guān)收費(fèi)的具體優(yōu)惠政策。在地方政府，如山東、浙江、天津、上海等省市，也都出臺(tái)了為大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)辦企業(yè)減免稅收、行政性收費(fèi)以及貸款貼息的配套政策。這一階段創(chuàng)業(yè)政策制定主體已從教育部擴(kuò)展到財(cái)政部、發(fā)改委等部委；政策內(nèi)容更加具體，除了涉及對(duì)創(chuàng)業(yè)者自身能力培育的政策外，還增加了關(guān)于稅費(fèi)減免和小額擔(dān)保貸款等創(chuàng)業(yè)支持政策。

(三)2008年前后至2012年：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策逐步完善和重點(diǎn)推進(jìn)階段

2008年世界金融危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，社會(huì)就業(yè)壓力增大。為緩解大學(xué)生的就業(yè)壓力，政府加大了對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的政策扶持力度。黨的十七大報(bào)告提出“提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”和“促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，2008年我國(guó)頒布實(shí)施了《就業(yè)促進(jìn)法》，首次從立法高度鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)。與此同時(shí)，政府制定了一系列政策法規(guī)促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，要求“強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加快形成政策扶持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)‘三位一體’的工作機(jī)制”*參見(jiàn)：《關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2008]111號(hào))。。2010年5月人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知》(人社部發(fā)[2010]31號(hào))，提出了未來(lái)3年的工作目標(biāo)和主要任務(wù)，即2010—2012年，三年引領(lǐng)45萬(wàn)名大學(xué)生實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)。各地方政府積極貫徹落實(shí)中央精神，陸續(xù)出臺(tái)了支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的具體政策，如天津市規(guī)定，高校畢業(yè)生、留學(xué)回國(guó)人員注冊(cè)資本50萬(wàn)元以下的公司可零首付注冊(cè)；福建省實(shí)施大學(xué)生“十百千萬(wàn)”創(chuàng)業(yè)助力計(jì)劃，對(duì)促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)基地建設(shè)、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等提出了具體目標(biāo)。在這一階段，政府已將促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)納入其重要議程，不僅政策制定主體間開(kāi)始有機(jī)協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，而且已從法律層面上規(guī)范創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，政策內(nèi)容從大學(xué)生技能培訓(xùn)、金融支持拓展到創(chuàng)業(yè)服務(wù)及創(chuàng)業(yè)環(huán)境改善，涵蓋了創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，政策體系初步形成。

(四)2013年至今：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策全面推進(jìn)和實(shí)施階段

2012年黨的十八大報(bào)告提出：“引導(dǎo)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵(lì)多渠道多形式就業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)?！?013年國(guó)務(wù)院辦公廳做出指示，要求各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)對(duì)自主創(chuàng)業(yè)高校畢業(yè)生進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件，降低注冊(cè)門(mén)檻，按規(guī)定給予小額擔(dān)保貸款及貼息、稅費(fèi)減免等政策扶持*參見(jiàn)：《關(guān)于做好2013年全國(guó)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]35號(hào))。。財(cái)政部進(jìn)一步完善了小額擔(dān)保貸款的貼息政策*參見(jiàn)：《關(guān)于加強(qiáng)小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息資金管理的通知》(財(cái)金[2013]84號(hào))。。隨后，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求健全促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制，完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，形成政府激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)支持創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng)業(yè)的新機(jī)制。2014年5月，國(guó)家提出實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”戰(zhàn)略，創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)成為新常態(tài)下的重要引擎。在此背景下，人力資源社會(huì)保障部等九部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知》(人社部發(fā)[2014]38號(hào))，提出2014—2017年實(shí)施新一輪“大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃”，即通過(guò)提升大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)能力，完善政策制度和服務(wù)體系以及促進(jìn)創(chuàng)業(yè)良好機(jī)制的形成，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)2014—2017年引領(lǐng)80萬(wàn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的預(yù)期目標(biāo)。

通過(guò)對(duì)我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策沿革的分析可以看出，我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的發(fā)展和完善與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程及社會(huì)就業(yè)形勢(shì)密切相關(guān)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的完善過(guò)程與政府主導(dǎo)的體制改革與轉(zhuǎn)型相同步。從中央到地方的各級(jí)政府日益重視大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，并多部門(mén)聯(lián)合參與創(chuàng)業(yè)政策的制定；創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容從單純提供優(yōu)惠政策向提供系統(tǒng)輔導(dǎo)轉(zhuǎn)變，政策體系逐步完善；大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施成效日漸顯現(xiàn)，不僅一定程度上緩解了大學(xué)生的就業(yè)壓力，而且也成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新的重要引擎。

二、我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策面臨的困境與成因

盡管當(dāng)前我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)逐步推開(kāi)，規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益日益顯現(xiàn)，但與西方國(guó)家和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求相比，我國(guó)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)水平仍存在兩大突出問(wèn)題：一是創(chuàng)業(yè)成功率低，我國(guó)高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)成功率僅為2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的20%；二是我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域仍局限于產(chǎn)業(yè)鏈下端，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)在促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步方面仍未發(fā)揮應(yīng)有的作用。之所以如此，原因是多方面的，如傳統(tǒng)文化的影響、社會(huì)環(huán)境的限制、創(chuàng)業(yè)技能的不足等，但創(chuàng)業(yè)政策的不完善及其執(zhí)行不到位無(wú)疑是重要的制約因素。

(一)創(chuàng)業(yè)政策制定主體層次不清、權(quán)責(zé)錯(cuò)位

層次性是公共政策的基本特征，一般而言，公共政策在縱向結(jié)構(gòu)上應(yīng)分為若干等級(jí)，高層級(jí)政策是低層級(jí)政策的原則和基礎(chǔ)，低層級(jí)政策是對(duì)高層級(jí)政策的具體化。具體而言，在一個(gè)政策體系框架內(nèi)，自上而下分為總政策、基本政策和具體政策。公共政策的層次性就相應(yīng)地要求制定和實(shí)施政策的主體也應(yīng)該具有層次性。創(chuàng)業(yè)活動(dòng)作為涉及多個(gè)領(lǐng)域的綜合性工程，必然涉及政府多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門(mén)。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院、教育部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理總局及地方政府機(jī)構(gòu)都是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策制定的主體，按照政策制定主體分類(lèi)，國(guó)務(wù)院應(yīng)該是總政策的制定主體，其他部委和地方政府承擔(dān)基本政策和具體政策的制定任務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策制定主體的層次性不夠清晰，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工不甚明確，有時(shí)甚至出現(xiàn)錯(cuò)位越位的現(xiàn)象。例如，本應(yīng)由分管部門(mén)發(fā)布的基本政策卻往往由國(guó)務(wù)院制定和實(shí)施，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》(國(guó)發(fā)[2005]36號(hào))就對(duì)本應(yīng)由財(cái)政部制定的貸款額度和貼息等財(cái)政政策做了具體規(guī)定，而人力資源和社會(huì)保障部作為國(guó)務(wù)院的下屬部委，發(fā)布的政策卻超出其職責(zé)范圍，如《關(guān)于實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知》，就對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)問(wèn)題從目標(biāo)、任務(wù)到工作措施提出了全面的要求。由于政出多門(mén)，權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策無(wú)法形成一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的體系。

(二)政策內(nèi)容偏重失衡、不規(guī)范且缺乏針對(duì)性

大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的主要功能不僅是要規(guī)范大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)行為，而且要為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供指導(dǎo)和支持。因此，有效的創(chuàng)業(yè)政策要內(nèi)容完善，且具有針對(duì)性和可操作性。但我國(guó)的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策不僅是不同單元政策之間偏重失衡，而且政策缺乏針對(duì)性，操作難度大。

第一，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策存在突出財(cái)政金融支持，忽視創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和技能培育等問(wèn)題。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)初期及創(chuàng)業(yè)過(guò)程中亟需創(chuàng)業(yè)管理、金融資本和市場(chǎng)開(kāi)拓方面的指導(dǎo)和支持，強(qiáng)化對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)能力培育和創(chuàng)業(yè)過(guò)程指導(dǎo)方面的政策應(yīng)該是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的著力點(diǎn)和重要內(nèi)容。但從中央和地方出臺(tái)的各項(xiàng)扶持政策來(lái)看，多是集中在企業(yè)注冊(cè)、稅收和資金支持等創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入、財(cái)政金融扶持等方面，而直接有助于提升大學(xué)生創(chuàng)業(yè)能力和素質(zhì)的創(chuàng)業(yè)教育、培訓(xùn)和指導(dǎo)方面的政策則重視不夠。

第二，政策制定不夠規(guī)范，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)政策與上位法律不統(tǒng)一。如在《關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2008]111號(hào))中規(guī)定：“按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序和合同約定允許創(chuàng)業(yè)者將家庭住所、租借房、臨時(shí)商業(yè)用房等作為創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所?！倍吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第77條規(guī)定：業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房。可見(jiàn)，以“住宅商用”來(lái)注冊(cè)公司的商務(wù)支持政策與上位法的銜接出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致相關(guān)政策不僅無(wú)法操作，而且也降低了政策的公信力。

第三，由于對(duì)“大學(xué)生”這個(gè)獨(dú)特創(chuàng)業(yè)群體的特點(diǎn)重視不夠，使大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)群體雖然擁有特定的專(zhuān)業(yè)技能，但缺乏社會(huì)閱歷與獨(dú)立從事管理工作的能力，在人脈、資金、經(jīng)驗(yàn)、信用等創(chuàng)業(yè)活動(dòng)支持條件方面明顯處于弱勢(shì)，且承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，因而大學(xué)生創(chuàng)業(yè)群體整體上還是需要政策照顧的“弱勢(shì)”群體*葉映華：《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的困境及其轉(zhuǎn)型》，《教育發(fā)展研究》2011年第1期。。但我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的設(shè)計(jì)往往忽視大學(xué)生群體的特殊性，如一些地方政府直接將解決下崗工人就業(yè)問(wèn)題的補(bǔ)助政策延伸到了大學(xué)生群體，以此作為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策措施。

(三)政策實(shí)施的保障機(jī)制不健全、政策落實(shí)不到位

政策實(shí)施是政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政治資源，采取解釋、宣傳、協(xié)調(diào)與控制等行動(dòng)，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。自大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施十多年來(lái)，盡管已取得了明顯的成效，但整體來(lái)看，仍存在著突出問(wèn)題。

一是政策傳播機(jī)制不完善，政策宣傳不到位。政策的受眾對(duì)象了解、認(rèn)同甚至信任政策是政策實(shí)施的前提。當(dāng)前，我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策主要采用線性傳播模式，這樣就不可避免地出現(xiàn)政策信息的遞減和流失。同樣，新聞媒體、報(bào)刊雜志和網(wǎng)絡(luò)對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的系統(tǒng)宣傳也顯不足，導(dǎo)致大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者對(duì)創(chuàng)業(yè)政策知之不多，對(duì)政府優(yōu)惠政策的精神解讀不到位。一項(xiàng)對(duì)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生進(jìn)行的調(diào)研結(jié)果顯示，有80.8%的大學(xué)生對(duì)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策不了解，有15.87%的學(xué)生表示比較了解，只有3.33%的學(xué)生表示了解*顏中玉、姚金海、羅元：《大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)認(rèn)知調(diào)查及對(duì)策——以湖南7所高校為例》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。。

二是政策實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制不健全。政策實(shí)施需要跟蹤監(jiān)督，以及時(shí)對(duì)政策偏差進(jìn)行評(píng)估和糾正。目前，我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策主要由各級(jí)行政部門(mén)制定并負(fù)責(zé)實(shí)施，但是，對(duì)各級(jí)行政部門(mén)執(zhí)行大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策既缺少有效監(jiān)督機(jī)制，也沒(méi)有建立相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因而對(duì)實(shí)施中的政策具有較大的自由裁量權(quán)，各級(jí)政府往往選擇有利的政策執(zhí)行方案來(lái)規(guī)避政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，以保障地方利益和局部利益，結(jié)果使大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策偏離預(yù)期目標(biāo)。

三是地方政策配套措施和實(shí)施環(huán)境不完善。近年來(lái)，地方政府相繼頒布了一系列鼓勵(lì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的配套政策，但由于細(xì)則需要多部門(mén)協(xié)調(diào)制定，大部分創(chuàng)業(yè)政策仍沒(méi)有制定相應(yīng)的具體實(shí)施辦法。有些創(chuàng)業(yè)者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)很多政策條文找不到最終執(zhí)行者，各個(gè)部門(mén)互相推脫，使政策執(zhí)行陷入死循環(huán)。有針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者的調(diào)查顯示，在“當(dāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中遇到困難時(shí)首先求助的對(duì)象是誰(shuí)”的選項(xiàng)中，有34.5%的人選擇“父母和家人”，31.5%的人選擇“親戚和朋友”，選擇“高校就業(yè)機(jī)構(gòu)”的比例為13%，選擇“政府相關(guān)部門(mén)”的比例僅為16.9%*唐志敏、苗月霞：《我國(guó)高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)政策分析》，《第一資源》2011年第2期。，這表明政府在推進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、改善社會(huì)環(huán)境等方面的作用仍顯不足甚至缺位。

我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策在內(nèi)容和實(shí)施方面的困境導(dǎo)致其難以達(dá)到政策的預(yù)期目標(biāo)。據(jù)著名教育評(píng)估咨詢(xún)機(jī)構(gòu)麥可思公司的調(diào)查，自從2008年中國(guó)實(shí)施“促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”戰(zhàn)略以來(lái)，全國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的總體比例有所上升，從2008屆的1.0%上升至2012屆的2.0%*麥可思研究院：《就業(yè)藍(lán)皮書(shū)：2013年中國(guó)大學(xué)生就業(yè)報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第143頁(yè)。。但這一數(shù)據(jù)與國(guó)家的預(yù)期目標(biāo)以及西方國(guó)家的創(chuàng)業(yè)水平仍然存在較大差距。

三、我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策發(fā)展趨向

大量的創(chuàng)業(yè)實(shí)踐和案例表明，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策已成為促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的助推器。但在政策內(nèi)容及實(shí)施過(guò)程等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題表明，作為新生事物的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策仍處于探索階段，這就需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出對(duì)策，以推動(dòng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策從應(yīng)急型向戰(zhàn)略規(guī)劃型轉(zhuǎn)變，從碎片化、模塊化向整體化、體系化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。

(一)整合政策制定主體，重構(gòu)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策制定與實(shí)施組織結(jié)構(gòu)模式

針對(duì)我國(guó)政府部門(mén)在大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策制定和實(shí)施中存在的層次不清、權(quán)責(zé)錯(cuò)位等問(wèn)題，首先需要建立統(tǒng)一的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策制定與實(shí)施的組織結(jié)構(gòu)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為有效地促進(jìn)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，他們大都建立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)政策制定和執(zhí)行的相關(guān)機(jī)構(gòu)。這些組織機(jī)構(gòu)大致可分為三種類(lèi)型：垂直型、水平型和傘型*李政、鄧豐：《面向創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)業(yè)政策模式與結(jié)構(gòu)研究》，《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》2006年第6期。。有些國(guó)家，如澳大利亞、加拿大等，采用垂直型結(jié)構(gòu)模式，這種模式的特點(diǎn)是由特定的政府部門(mén)按照自己所屬的領(lǐng)域分擔(dān)不同內(nèi)容的創(chuàng)業(yè)政策和責(zé)任，其下屬各級(jí)政府機(jī)關(guān)層層貫徹落實(shí)，而各政府部門(mén)之間的相互干涉或合作相對(duì)較少。有些國(guó)家，如荷蘭、芬蘭和西班牙等，則采取水平型結(jié)構(gòu)模式，在這種模式下，各級(jí)政府和多個(gè)政府部門(mén)在政策制定和實(shí)施過(guò)程中相互聯(lián)合與協(xié)調(diào)，共同致力于提高創(chuàng)業(yè)水平。還有些國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)等，采用傘形結(jié)構(gòu)模式。美國(guó)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了小企業(yè)管理局這一專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施創(chuàng)業(yè)政策，并對(duì)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和管理。

從我國(guó)的情況看，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策制定和實(shí)施的組織結(jié)構(gòu)還屬于較為落后的垂直型模式，創(chuàng)業(yè)政策制定主體多元，政策目標(biāo)不統(tǒng)一，且有關(guān)規(guī)定多分散在不同政府機(jī)構(gòu)的政策文件中，每個(gè)機(jī)構(gòu)都只關(guān)注自己所屬部分的政策議題，不僅缺乏對(duì)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行統(tǒng)一的系統(tǒng)性規(guī)范，而且也沒(méi)有國(guó)家層次的統(tǒng)一框架來(lái)指導(dǎo)創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施，導(dǎo)致幾乎所有的創(chuàng)業(yè)開(kāi)發(fā)和促進(jìn)活動(dòng)都在低層次進(jìn)行。為此，在組織結(jié)構(gòu)模式上，政府需要從宏觀角度清除不利于創(chuàng)業(yè)的管理體制，理順各級(jí)政府與政府內(nèi)部各職能部門(mén)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的垂直型向更加適合我國(guó)國(guó)情的傘型模式轉(zhuǎn)變。例如，可在政府部門(mén)中成立創(chuàng)業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)法規(guī)的起草、政策的頒布、實(shí)施與監(jiān)督以及指導(dǎo)創(chuàng)業(yè)社會(huì)團(tuán)體積極開(kāi)展活動(dòng)等。政府創(chuàng)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，不僅能夠保證大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的系統(tǒng)性、規(guī)范性、連續(xù)性、權(quán)威性和可持續(xù)性，而且由于有專(zhuān)門(mén)而集中的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因而更容易進(jìn)行資源調(diào)配和政策調(diào)整，從而可以使創(chuàng)業(yè)政策得以有效貫徹實(shí)施。

(二)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建不同單元政策之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)政策體系

創(chuàng)業(yè)不僅需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)者自身的思維和專(zhuān)業(yè)技能，而且更需要良好的社會(huì)環(huán)境支持，因而創(chuàng)業(yè)政策也是一種綜合性的政策，涉及與創(chuàng)業(yè)相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域。目前，國(guó)外已經(jīng)形成了較為完善的創(chuàng)業(yè)政策理論，如倫德斯特羅姆和史蒂文森提出的基于創(chuàng)業(yè)要素的創(chuàng)業(yè)政策理論框架，他們認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)包括促進(jìn)創(chuàng)業(yè)文化、開(kāi)展創(chuàng)業(yè)教育、減少進(jìn)入障礙、啟動(dòng)資金/金融支持、商務(wù)支持及刺激目標(biāo)群體等六個(gè)方面*Stevenson & Lundstrom, Entrepreneurship Policy for the Future，Swedish Foundation for Small Business Research, 2001，No.1.；再如基于創(chuàng)業(yè)過(guò)程的創(chuàng)業(yè)政策理論框架等。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)政策框架內(nèi)容有不同的爭(zhēng)議和分類(lèi)，但都認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策是一個(gè)由不同單元政策構(gòu)成的體系。這些理論為我國(guó)政府部門(mén)制訂科學(xué)的創(chuàng)業(yè)政策提供了參考范式。政府部門(mén)應(yīng)該強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在創(chuàng)業(yè)政策理論的指導(dǎo)下，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建適合我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的政策體系框架，處理好不同單元政策之間的關(guān)系，使之相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

具體而言，各級(jí)政府需要從整體角度對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理和規(guī)范，以構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)政策體系。一是要成立專(zhuān)門(mén)政府機(jī)構(gòu)并授權(quán)其協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指導(dǎo)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的制定、發(fā)布與實(shí)施工作，從而改變創(chuàng)業(yè)政策分布在政府多個(gè)部門(mén)的碎片化現(xiàn)狀；二是政府專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)要主導(dǎo)并協(xié)同相關(guān)部門(mén)建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研和分析，對(duì)那些為緩解就業(yè)矛盾而制定的應(yīng)急性政策進(jìn)行及時(shí)修改，同時(shí)從體系角度對(duì)創(chuàng)業(yè)教育政策、融資政策、準(zhǔn)入政策、社會(huì)環(huán)境政策等不同單元政策之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，保障大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的整體性和統(tǒng)一性；三是在全國(guó)范圍內(nèi)建立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)信息統(tǒng)一發(fā)布、咨詢(xún)和服務(wù)管理平臺(tái)，建立涵蓋創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、場(chǎng)地信息、創(chuàng)業(yè)政策法規(guī)等內(nèi)容的系統(tǒng)性的電子信息服務(wù)平臺(tái)，使創(chuàng)業(yè)者能夠及時(shí)便利地獲得相關(guān)信息和支持，從而提高創(chuàng)業(yè)的成功率。

(三)基于大學(xué)生的群體特點(diǎn)設(shè)計(jì)政策內(nèi)容，以增強(qiáng)政策的針對(duì)性和可操作性

大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的目標(biāo)不僅要支持與激勵(lì)大學(xué)生這個(gè)特殊群體，而且政策內(nèi)容與手段也應(yīng)當(dāng)區(qū)別于其他社會(huì)創(chuàng)業(yè)群體。

在創(chuàng)業(yè)教育政策方面，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變教育理念，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)觀念和創(chuàng)業(yè)技能的培育。創(chuàng)業(yè)教育，它不同于社會(huì)上以解決生存問(wèn)題為目標(biāo)的就業(yè)培訓(xùn)，更不是一種“企業(yè)家速成教育”*向東春、肖云龍：《美國(guó)百森創(chuàng)業(yè)教育的特點(diǎn)及其啟示》，《現(xiàn)代大學(xué)教育》2003年第2期。，而是以培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)業(yè)觀念、企業(yè)家思維和創(chuàng)業(yè)能力為目的的教育。因此，當(dāng)務(wù)之急是要去除政策的功利性?xún)A向，轉(zhuǎn)變教育觀念，讓創(chuàng)業(yè)教育回歸教育的本質(zhì)，只有這樣，高校創(chuàng)業(yè)教育才能有符合教育規(guī)律的定位。政府應(yīng)通過(guò)完善創(chuàng)業(yè)教育政策，把創(chuàng)業(yè)型人才培養(yǎng)與研究型人才、應(yīng)用型人才的培養(yǎng)放在同等重要的地位，加快推進(jìn)高校創(chuàng)業(yè)教育改革，將創(chuàng)業(yè)理念融入教育的核心價(jià)值體系，將創(chuàng)業(yè)教育列入高校的人才培養(yǎng)體系，完善適合中國(guó)國(guó)情的創(chuàng)業(yè)教育課程體系，切實(shí)提升學(xué)生的創(chuàng)業(yè)能力。

在融資和財(cái)政政策方面，針對(duì)創(chuàng)業(yè)融資渠道較少，創(chuàng)業(yè)貸款“上熱下冷”及利息偏高、額度偏低、期限較短等一系列問(wèn)題，可探討推出一些新的政策措施。如可借鑒英國(guó)提供發(fā)展債券式創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)金的做法，建立創(chuàng)業(yè)資金支持系統(tǒng)。據(jù)報(bào)道，這種獨(dú)特的資助方式在英國(guó)取得了較大成功，有70%的創(chuàng)業(yè)學(xué)生在兩至三年內(nèi)就可以還清貸款，更重要的是，這種資助方式能創(chuàng)造更利于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的健康經(jīng)濟(jì)環(huán)境*董霞：《對(duì)英法兩國(guó)青年創(chuàng)業(yè)模式的比較和分析》，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期。。在財(cái)政政策方面，從公共資源利用效率的理論和實(shí)踐來(lái)看，“全面扶持”的創(chuàng)業(yè)資助政策并非是效率最高的公共政策選擇*葉映華：《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的困境及其轉(zhuǎn)型》，《教育發(fā)展研究》2011年第1期。，因而在國(guó)家資助大學(xué)生創(chuàng)業(yè)資金與其他資源相對(duì)有限的條件下，政府有必要將有限的資金集中到那些優(yōu)秀的、最具有潛在成功可能的創(chuàng)業(yè)者身上，避免“撒芝麻鹽”的情況*Scott A. Shane：《為什么鼓勵(lì)更多人創(chuàng)業(yè)是一項(xiàng)拙劣的公共政策？》《開(kāi)放時(shí)代》2010年第8期。。比如，將政策性基金的運(yùn)作與風(fēng)險(xiǎn)投資結(jié)合起來(lái)，采用“配投”的資金運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)融資的支持，即對(duì)獲得風(fēng)險(xiǎn)投資的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)，政府根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)投資的額度以一定的比例進(jìn)行配額注入資金。

(四)構(gòu)建政策的運(yùn)行和評(píng)估機(jī)制，保障大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的有效實(shí)施

創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施是一項(xiàng)社會(huì)工程，同時(shí)也是一個(gè)資源整合的過(guò)程，需要政府和社會(huì)等多方面的參與和聯(lián)動(dòng)。近年來(lái)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策之所以“不給力”，除了政策內(nèi)容本身的問(wèn)題外，還因?yàn)楦骷?jí)政府沒(méi)有及時(shí)建立起相應(yīng)的政策實(shí)施保障機(jī)制，把創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行當(dāng)作了一項(xiàng)政治任務(wù)而不是一項(xiàng)公共政策，帶有強(qiáng)烈的應(yīng)急性和政治性特點(diǎn)，這就需要建立和完善大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施的保障機(jī)制。

第一，要建立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施的組織機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行牽涉部門(mén)多，涉及工作面廣，需要政府和社會(huì)組織的共同推動(dòng)和實(shí)施。各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立或指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。同時(shí)，要加強(qiáng)政策執(zhí)行過(guò)程中的部門(mén)協(xié)調(diào)，如要求勞動(dòng)部門(mén)強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)信息支持，教育部門(mén)加強(qiáng)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)教育與實(shí)習(xí)實(shí)踐等。另外，積極倡導(dǎo)成立創(chuàng)業(yè)輔助性質(zhì)的社會(huì)組織，開(kāi)展創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、教育、培訓(xùn)并對(duì)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，吸引社會(huì)閑散資金成立創(chuàng)業(yè)基金，幫助創(chuàng)業(yè)者與政府部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)等。

第二，強(qiáng)化大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施的法制保障。具有穩(wěn)定性和權(quán)威性的法律不僅是政策制定的依據(jù)，而且也是政策實(shí)施的有力保障。目前我國(guó)的創(chuàng)業(yè)政策多屬于行政規(guī)范范疇，強(qiáng)制力弱、彈性較大，效力層級(jí)遞減，因而難以保障政策的實(shí)施效果。針對(duì)我國(guó)人大在創(chuàng)業(yè)專(zhuān)門(mén)立法領(lǐng)域的空白現(xiàn)狀，需要制定相應(yīng)的法律制度，這不僅可以推動(dòng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的制度化和法治化，而且可以為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施提供法律保障。

第三，建立完善的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施監(jiān)督和評(píng)估體系，防止政策漏洞和政策濫用。政策評(píng)估是政策運(yùn)行過(guò)程這一有機(jī)鏈條中的重要一環(huán)。對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施跟蹤評(píng)估，可以不斷修正和完善實(shí)踐中的創(chuàng)業(yè)政策，使創(chuàng)業(yè)政策真正為創(chuàng)業(yè)者所需，更好地促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，形成良好的創(chuàng)業(yè)效應(yīng)。因此，可在政府機(jī)構(gòu)下設(shè)立創(chuàng)業(yè)政策評(píng)估委員會(huì)，定期對(duì)創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，廢除那些缺乏可操作性或難以取得成效的政策措施，對(duì)需要調(diào)整的政策內(nèi)容提出建議，并對(duì)即將出臺(tái)的政策措施進(jìn)行充分論證。通過(guò)合理的評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)已有政策的成效與問(wèn)題，能夠?yàn)橐院笳咧贫ǖ目茖W(xué)性、針對(duì)性、系統(tǒng)性和有效性提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜上所述，各級(jí)政府出臺(tái)的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策是針對(duì)在?；騽偖厴I(yè)大學(xué)生這一特定目標(biāo)群體而制定的，政策目標(biāo)是改善大學(xué)生創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)、支持和規(guī)范大學(xué)生創(chuàng)業(yè)行為。實(shí)踐證明，創(chuàng)業(yè)政策已成為影響大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成效的關(guān)鍵因素。但由于我國(guó)的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)起步較晚，創(chuàng)業(yè)政策無(wú)論從內(nèi)容還是實(shí)施過(guò)程都還不完善和成熟。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建是一項(xiàng)涉及全社會(huì)力量的系統(tǒng)工程，政府在該體系中需要扮演主導(dǎo)和核心的角色，需要在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，構(gòu)建適合于我國(guó)大學(xué)生群體性特征的創(chuàng)業(yè)政策體系。

[責(zé)任編輯：賈樂(lè)耀]

The Logic Evolution and Tendency of College Students Entrepreneurship Policy in China

LIU Jun

(School of Political Science and Public Administration, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The entrepreneurship policy of Chinese college students has experienced a process from tentative exploration to comprehensive promotion. Now the entrepreneurship policy system of Chinese college students has been basically established which covers entrepreneurial education, entrepreneurial finance, entrepreneurial environment and entrepreneurial promotion. However, there still exist some problems, for example, the policy makers have confused mandates and less authority, the contents are unbalanced and lack pertinence, and policy-executing mechanism is unsound and does not fill the goal. All these problems can be solved by establishing a unified policy making and execution mechanism, improving the relationship among different unit policies and planning the policies according to college students’ characteristics to make the policies more targeted and operable.

college students; entrepreneurship policy; logic evolution; tendency

2014-05-08

山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金項(xiàng)目“我國(guó)大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)能力提升研究——基于中西方比較視角”(IFW10011)。

劉軍，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，馬克思主義學(xué)院思想政治教育專(zhuān)業(yè)博士研究生(濟(jì)南250100)。