陳東來/河北省動物衛(wèi)生監(jiān)督所

新時期如何搞好動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作

陳東來/河北省動物衛(wèi)生監(jiān)督所

當前影響動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的思想主要包括不利的思想和有利 的思想；動物衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)到了爬坡期主要是基于動物衛(wèi)生監(jiān)督工作法律地位提高、社會地位提高、 社會期望值提高、職責和任務(wù)增加等原因，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)當注意的問題主要是工作中急需解決 的問題，通過統(tǒng)一思想，共同爬坡，來解決急需解決的問題，環(huán)環(huán)緊扣，步步深入，對搞好新時期的 動物衛(wèi)生監(jiān)督工作有一定作用。

一、當前影響動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的一些思想

（一）不利的思想

1.最可怕的思想。一是取消檢疫；二是退出養(yǎng)殖、屠宰以外各環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管，將最有社會地位和最有尊嚴、最體面的工作放棄。

2.葉公好龍的思想。一是檢疫證明的法律地位和社會地位；二是動物防疫條件合格證的法律地位和社會地位。

3.自相矛盾的思想。一是強制免疫的義務(wù)主體是誰；二是監(jiān)管是否無縫隙；三是受理檢疫申報后是否必須馬上派官方 獸醫(yī)去實施檢疫；四是日常工作是否提倡不休息。

（二）有利的思想 也是凝聚共識的思想。一是統(tǒng)一到《中華人民共和國動物防疫法》上來；二是在發(fā)展、停滯、倒退面前抉擇發(fā)展。

二、動物衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)到了爬坡期

（一）原因法律地位提高；社會地位提高；社會期望值提高；職責和任務(wù)增加?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》2013年11月11日公布，自2014年1月1日起施行。該條例第 四十二條規(guī)定：未按照規(guī)定對染疫畜禽和病害畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行無害化處理的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責令無害化處理，所需處理費用由違法行為人承擔，可以處3000元以下的罰款。目前《畜禽屠宰管理條例》征求意見稿，將屠宰監(jiān)管執(zhí)法授權(quán)給動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。

（二）要求這是歷史的必然階段，需要承擔歷史的責任，要爬坡，不要下坡，也不要平路。會當凌絕頂，一 覽眾山小。爬坡需要“三擔當”：敢擔當（信心、勇氣、膽量）；能擔當（能力，包括機構(gòu)、人員、經(jīng)費和物資、技術(shù)支持、協(xié)調(diào)和應(yīng)對）；會擔當（技巧，主要是運用好法律。越是遇到大事、難事、急事、復(fù)雜事的時候，越要依靠法律 來解決，真正做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法）。爬坡期也是向應(yīng)有的法律地位過渡的時期，是一個走向成熟的必然階段，在這個階段我們有諸多 的不適應(yīng)，這并不可怕，可怕的是我們自己的退縮。這個時期需要我們敢擔當，能擔當，會擔當，真正擔當起歷史的責任，使我們的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的社會地位真正和法律地位相一致，不負人民的重托，國家的重托。

三、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)當注意的問題

（一）學法、用法與宣傳法學好法、用好法、宣傳好法。

（二）動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與食品安全法有無關(guān)系 目前無關(guān)系。

（三）市場監(jiān)管 動物防疫監(jiān)管是過程監(jiān)管，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的動物防疫監(jiān)管包括市場環(huán)節(jié)。食品安全監(jiān)管是分段監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部門的食品安全監(jiān)管不包括市場環(huán)節(jié)。

（四）立法與執(zhí)法的理念不同立法：決策、民主、當壞人看待；行政執(zhí)法：執(zhí)行、成本與效率、當好人看待。

（五）執(zhí)法辦案不能照搬數(shù)學邏輯一個案件在法律范圍內(nèi)可以有不同的法律依據(jù)、案由和結(jié)果。

（六）義務(wù)與責任的關(guān)系

1.權(quán)利（力）。是指法律對公民、法人或其他組織為或不為一定行為，或者要求他人為或不為一定行為的許可。 行政執(zhí)法“權(quán)力”是“力”，而不是“利”。

2.義務(wù)。是指法律對公民、法人或其他組織必須為或不為一定行為的約束。

3.責任。是指公民、法人或其他組織因為沒有履行或完全履行自己的義務(wù)而應(yīng)當承擔的后果。義務(wù)是責任 存在的前提條件。

4.企業(yè)、監(jiān)管部門和政府的責任劃分。在動物防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品質(zhì)量安全責任中，企業(yè)（含個人）是第一責任人，這個責任是“無限責任”；監(jiān)管部門（含機構(gòu)）負監(jiān)管責任，這個責任是“有限責任”；政府負總責，這個責任 也是“有限責任”。

（七）目前對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追責的主要理由

追責的理由主要是瀆職，通常有以下幾個方面：

1.不作為。是指動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法應(yīng)當做的，沒有做。

2.作為不到位。是指動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法應(yīng)當做的，雖然做了，但沒有做到位。

3.濫作為。是指動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法不應(yīng)當做的，做了；或者依法應(yīng)當做，但違反法律規(guī)定 做了。

（八）目前對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追責的形式

目前追究動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的法律責任主要有行政責任和刑事責任。行政責任通常由監(jiān)察 （紀檢）機關(guān)或者獸醫(yī)主管部門追究；刑事法律責任由司法機關(guān)追究，其中涉嫌瀆職罪的，由檢察院 追究。

1.行政責任。行政法律責任包括行政處分和行政處罰，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員履職追究的行政責任主要是行 政處分。

（1）行政處分的依據(jù)：《動物防疫法》第七十條規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其工作人員違反本法規(guī)定，有下列行為之 一的，由本級人民政府或者獸醫(yī)主管部門責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責 任人員依法給予處分：對未經(jīng)現(xiàn)場檢疫或者檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品出具檢疫證明、加施檢疫標志，或者對 檢疫合格的動物、動物產(chǎn)品拒不出具檢疫證明、加施檢疫標志的；對附有檢疫證明、檢疫標志的動物、動物產(chǎn)品重復(fù)檢疫的；從事與動物防疫有關(guān)的經(jīng)營性活動，或者在國務(wù)院財政部門、物價主管部門規(guī)定外加收費 用、重復(fù)收費的；

其他未依照本法規(guī)定履行職責的行為?！?/p>

（2）行政處分的種類：按照《公務(wù)員法》規(guī)定，行政處分包括：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。受處分的期間為：警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員來說，這些規(guī)定都參照執(zhí)行。2014年7月1日起施行的《事業(yè)單位人事管理條例》第二十九條規(guī)定：處分分為警告、記過、 降低崗位等級或者撤職、開除。受處分的期間為：警告，6個月；記過，12個月；降低崗位等級或者撤職，24個月。

2.刑事責任。對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追究的刑事法律責任主要是職務(wù)犯罪中的瀆職罪，但瀆職罪不是具體的 罪名，在我國刑法中是個類罪名，包括許多具體的分則罪名，是指國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽 職守，或者利用職權(quán)徇私舞弊，違背公務(wù)職責的公正性、廉潔性、勤勉性，妨害國家機關(guān)正常的職能 活動，嚴重損害國家和人民利益的行為。需要特別說明的是，根據(jù)2002年12月28日全國人大常委 會頒布的關(guān)于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán) 的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員， 或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為的，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。

（九）目前追究動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其執(zhí)法人員法律責任的原因分析及對策

主要原因包括自身原因和非自身原因：

1.自身原因及對策。自身原因是指因為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其執(zhí)法人員的故意或者過失出現(xiàn)問題。自身原因出現(xiàn)問題應(yīng)當由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員承擔相應(yīng)責任。

針對自身的原因，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)當加強學習，提高自身素質(zhì)，嚴格執(zhí)法，避免受到責任追究。

2.非自身原因及對策。非自身原因是指非因為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其執(zhí)法人員的原因出現(xiàn)問題，主要原因包括：

（1）人員、經(jīng)費、物資保障方面的原因及對：主要是人員、經(jīng)費和設(shè)施設(shè)備嚴重不足，或者獸醫(yī)主管部門委托動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法時，沒有 解決相應(yīng)的人員、經(jīng)費和設(shè)施設(shè)備問題，致使動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)雖盡心盡力，但仍不免出現(xiàn)問題。這方面原因出現(xiàn)問題的責任承擔分兩種情況：一是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員未就非自 身原因向有關(guān)部門請示解決或者報告。這種情況下出現(xiàn)問題，應(yīng)當由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法 人員承擔相應(yīng)責任。二是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員己就非自身原因向有關(guān)部門請示解決或 者報告，而有關(guān)部門未解決。這種情況下出現(xiàn)問題，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當免責， 有關(guān)部門應(yīng)當承擔責任。針對這方面的原因，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當及時向有關(guān)部門請示解決或者報告。

（2）制度方面的原因及對策：主要是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法到位的標準不完善。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法到位的標準應(yīng)當是認真 按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定實施執(zhí)法行為，只要認真按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定實施了執(zhí)法行為 就是執(zhí)法到位了。目前行政許可類執(zhí)法和行政監(jiān)管類執(zhí)法中的行政處罰執(zhí)法、行政強制執(zhí)法，無論是 程序性規(guī)定，還是實體性規(guī)定都很詳細，容易操作。但行政監(jiān)管類執(zhí)法中的行政檢查執(zhí)法，目前還沒 有到位標準，表現(xiàn)在程序性規(guī)定方面還不完善，實體性規(guī)定方面還不明確，例如，對行政相對人的檢 查多長時間檢查一次沒有規(guī)定，檢查什么內(nèi)容也不夠明確，因此，這樣容易出現(xiàn)兩方面的問題，一是 行政檢查執(zhí)法隨意性較大；二是一旦出現(xiàn)問題往往以監(jiān)管不到位為由進行追責。這方面的原因，需要通過立法，進一步完善法律制度來解決。

（3）違法命令方面的原因及對策：有的個別地方獸醫(yī)主管部門法律意識淡薄，隨意制發(fā)文件或政策，把違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定 的行政執(zhí)法事項，或者沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的行政執(zhí)法事項，或者屬于其他部門的行政執(zhí)法事 項，違法交由當?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施，這是明顯違法的決定或者命令，但使得動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu) 及其執(zhí)法人員進退兩難，對于這樣的文件或者政策，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其執(zhí)法人員如果執(zhí)行就是違 法行政，要承擔相應(yīng)的法律責任；如果不執(zhí)行并予以說明應(yīng)當是正確的，但往往會被以瀆職為由追究 法律責任或者以不服從命令為由調(diào)離工作崗位，甚至免職。例如，有的要求動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改變檢 疫的許可條件，有的要求動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)管本應(yīng)屬于其他部門負責監(jiān)管的“注水肉”等。

類似問題，《公務(wù)員法》有明確的規(guī)定，例如，第五十四條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，認為上級 的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定 或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負責，公務(wù)員 不承擔責任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的責任?！痹撘?guī)定對 動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法人員來說，是參照執(zhí)行的。司法解釋也有相應(yīng)的規(guī)定，2013年1月9日起 施行的最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）（法釋 （2012) 18號）第五條規(guī)定：“國家機關(guān)負責人員違法決定，或者指使、授意、強令其他國家機關(guān)工作人員違法履行職務(wù)或者不履行職務(wù)，構(gòu)成刑法分則第九章規(guī)定的瀆職犯罪的，應(yīng)當依法追究刑事責 任。以“集體研究”形式實施的瀆職犯罪，應(yīng)當依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國家機關(guān)負有責任的人員的刑事責任。對于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當在綜合認定其行為性質(zhì)、是否提出反對意見、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責任和應(yīng)當判處的刑罰?！?/p>

解決這方面的問題主要有兩種方法：一是提高各級領(lǐng)導(dǎo)的法律意識和法律素質(zhì)，增強依法行政的 能力。二是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)及其工作人員遇到這方面的問題，要及時向領(lǐng)導(dǎo)提出建議，并說明理由，當好領(lǐng)導(dǎo)的參謀。（本文根據(jù)會議資料整理，未經(jīng)作者審閱，如有出入，以其個人意見為準。）