李 志 勇

(太原市財(cái)政投資評(píng)審中心，山西 太原 030012)

·建設(shè)經(jīng)濟(jì)·

BT模式的正反作用與運(yùn)用要點(diǎn)

李 志 勇

(太原市財(cái)政投資評(píng)審中心，山西 太原 030012)

對(duì)BT模式作了簡(jiǎn)要介紹，分析了BT模式的正反作用，并對(duì)項(xiàng)目前期工作、合同簽訂、合同條款審查、制定分年債務(wù)償還計(jì)劃等實(shí)施BT模式的運(yùn)用要點(diǎn)作了闡述，對(duì)緩解城建資金緊張問(wèn)題具有重要意義。

BT模式，作用，財(cái)政投資，合同

0 引言

2012年12月24日，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于制止地方政府違規(guī)融資行為的通知》指出：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。”這是BT模式發(fā)展的里程碑，是國(guó)家為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府近年來(lái)采用回購(gòu)(BT)等手段進(jìn)行融資的規(guī)范性文件。

2014年修訂的新《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)預(yù)算中必需的建設(shè)投資，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌措,此外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)”?？梢?jiàn)，新《預(yù)算法》為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府采用BT模式進(jìn)行建設(shè)設(shè)置了近乎苛刻的條件，基本上排除了地方政府利用BT模式舉債進(jìn)行建設(shè)的可能。

那么，BT模式到底能不能利用，事實(shí)上，BT模式是近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)投融資體制改革的深入而產(chǎn)生，是對(duì)投融資體制的一種探索，只有符合適用范圍(如：公共租賃住房、公路等)，并列入財(cái)政預(yù)算同時(shí)落實(shí)分年資金償還計(jì)劃，一部分政府投資項(xiàng)目才可以采用BT模式進(jìn)行建設(shè)。

1 BT模式正反作用

BT實(shí)際上是政府的一種“短期融資”，是政府及其相關(guān)部門(mén)利用社會(huì)資金來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)性、非盈利性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種短期融資模式。通常是指一個(gè)項(xiàng)目通過(guò)社會(huì)投資人總承包，社會(huì)投資人進(jìn)行融資、建設(shè)以及驗(yàn)收合格后移交給政府，政府向社會(huì)投資人支付項(xiàng)目總投資加上融資等合理費(fèi)用的過(guò)程?！癇T”通俗講也是一種“交鑰匙工程”，社會(huì)投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府在短期內(nèi)進(jìn)行回購(gòu)，回購(gòu)時(shí)考慮社會(huì)投資人的合理盈利。也就是社會(huì)投資人墊資為政府建造當(dāng)年無(wú)力上馬的工程，然后政府根據(jù)回購(gòu)協(xié)議，落實(shí)償債資金，分年還清應(yīng)付款項(xiàng)。

1.1 BT模式的正作用

BT模式通過(guò)回購(gòu)基數(shù)確定，將應(yīng)當(dāng)年承擔(dān)的投資額分解到未來(lái)3年～5年內(nèi)完成，有利于緩解政府當(dāng)年的資金壓力，這是各地實(shí)施BT的首要?jiǎng)恿Α?/p>

首先，實(shí)行BT模式，在一定程度上改變了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能，將項(xiàng)目建設(shè)職能從政府有關(guān)部門(mén)手中分離出來(lái)，通過(guò)招投標(biāo)等方式，委托給專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目總承包單位實(shí)施，提高了項(xiàng)目建設(shè)效率，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

其次，為社會(huì)投資人開(kāi)辟了新的投資渠道。有實(shí)力或資金富余的社會(huì)投資人可以通過(guò)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑，對(duì)其投資渠道的拓寬、投資利潤(rùn)率的提高做了有益的嘗試；同時(shí)，由于政府信用相對(duì)高，社會(huì)投資人也愿意和政府打交道，可以降低投資的盲目性，減小投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)資本的保值增值。

第三，由于實(shí)行總承包制度，項(xiàng)目投資運(yùn)行更加順暢，有利于保證項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。將有實(shí)力的社會(huì)投資人的先進(jìn)技術(shù)和管理方法引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，增強(qiáng)了總包單位內(nèi)各參建單位的銜接配合，相對(duì)于業(yè)主自主招標(biāo)建設(shè)的工程，更有利于保證工程進(jìn)度。

1.2 BT方式的反作用

首先，BT項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)多，審批手續(xù)繁瑣，實(shí)際的融資成本高。采用BT模式必須經(jīng)過(guò)確定項(xiàng)目、招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判、簽署合同，建設(shè)、移交等階段，涉及政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)。同時(shí)，由于BT模式合同均包含融資成本，一般為在同期銀行貸款利息上增加若干個(gè)百分點(diǎn)，故建設(shè)費(fèi)用高、融資成本大。

其次，融資監(jiān)管難度大。對(duì)總包單位的資金來(lái)源缺乏有效監(jiān)管，融資渠道不掌握。從政府角度講，容易造成“未落實(shí)資金償還計(jì)劃，工程先干起來(lái)再說(shuō)”“寅吃卯糧”等現(xiàn)象，不利于政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

第三，從總包單位角度講，由于政府只與項(xiàng)目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，建設(shè)項(xiàng)目的分包問(wèn)題將比較突出，容易導(dǎo)致違規(guī)操作現(xiàn)象。因?yàn)檎疀](méi)有資金，項(xiàng)目管理在政府新成立的項(xiàng)目公司內(nèi)封閉運(yùn)作，有時(shí)甚至出現(xiàn)不進(jìn)行招投標(biāo)或招投標(biāo)流于形式等違反項(xiàng)目建設(shè)程序，對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃及方案審核不力，材料及設(shè)備等價(jià)格管理粗放，回購(gòu)基價(jià)預(yù)算確定不及時(shí)等問(wèn)題。

2 財(cái)政投資項(xiàng)目中運(yùn)用BT模式的要點(diǎn)

隨著改革的深化，太原市作為中西部城市的發(fā)展步伐加快，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金預(yù)算吃緊，單靠城建預(yù)算資金無(wú)法安排當(dāng)年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。太原市目前僅對(duì)太原南站交通樞紐站前廣場(chǎng)實(shí)施了BT工程。本人認(rèn)為，實(shí)施BT模式的運(yùn)用要點(diǎn)為：

1)合理確定建設(shè)規(guī)模，做好項(xiàng)目前期工作。

勘察設(shè)計(jì)等前期工作不到位，容易造成BT工程投資失控。政府應(yīng)合理確定建設(shè)規(guī)模，BT項(xiàng)目開(kāi)始前，應(yīng)根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合實(shí)際情況合理確定項(xiàng)目，做好項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等工作，然后再進(jìn)行招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判，正式啟動(dòng)BT建設(shè)程序。確保立項(xiàng)、可研、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、征地拆遷、勘察設(shè)計(jì)、圖審、電力及市政管網(wǎng)改遷等前期工作及其審批手續(xù)按合同規(guī)定的時(shí)間完成，杜絕“三邊”工程。

2)政府進(jìn)行招投標(biāo)或談判，與投資方簽訂BT合同。

政府以招投標(biāo)或談判方式選定BT總包單位。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況組建談判工作組，對(duì)投資人提供的文件進(jìn)行評(píng)估和比較。談判工作組由業(yè)主代表、市政府職能部門(mén)專(zhuān)家代表和經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面的專(zhuān)家組成。談判工作組應(yīng)對(duì)各投資人投融資方案進(jìn)行分析、對(duì)比，根據(jù)各投資人所報(bào)的投資額度、進(jìn)度、投資回報(bào)率、建設(shè)工期等來(lái)確定是否能夠滿(mǎn)足業(yè)主的要求和需要。如不能確定，則進(jìn)行下一輪談判，直到確定合適的投資人為止。

3)應(yīng)加強(qiáng)回購(gòu)基價(jià)等合同條款的審查。

合同條款中不得有違背相關(guān)法律、法規(guī)的條款?；刭?gòu)基價(jià)由建安工程費(fèi)用+設(shè)備購(gòu)置費(fèi)+融資費(fèi)用組成，確定回購(gòu)基價(jià)主要是確定建安工程與設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用，建安工程與設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用的確定應(yīng)符合國(guó)家和省的相關(guān)計(jì)價(jià)依據(jù)，人工費(fèi)調(diào)整等屬于政策性調(diào)整的嚴(yán)格依照政策規(guī)定調(diào)整。材料設(shè)備的定價(jià)應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐摹督ㄔO(shè)工程造價(jià)信息》，信息價(jià)沒(méi)有的進(jìn)行詢(xún)價(jià)，土方、裝潢材料及分包項(xiàng)目、設(shè)備弱電系統(tǒng)等需要暫估的則應(yīng)結(jié)合設(shè)計(jì)要求與地方政府的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理暫估價(jià)。同時(shí)應(yīng)明確暫估價(jià)為結(jié)算的最高限價(jià)。

4)應(yīng)根據(jù)事先確定的回購(gòu)基價(jià)，及時(shí)制定分年債務(wù)償還計(jì)劃。

《新預(yù)算法》對(duì)沒(méi)有納入預(yù)算、沒(méi)有落實(shí)回購(gòu)資金計(jì)劃的BT項(xiàng)目禁止實(shí)施。四部委《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》也指出未制定分年債務(wù)償還計(jì)劃的BT項(xiàng)目不得舉借政府性債務(wù)。政府投資BT項(xiàng)目要想實(shí)施，前提是根據(jù)已確定的回購(gòu)基價(jià)，落實(shí)分年償債資金計(jì)劃并列入財(cái)政預(yù)算。

5)政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)BT項(xiàng)目的招投標(biāo)和分包管理。

業(yè)主單位作為政府的授權(quán)部門(mén)，應(yīng)履行監(jiān)督管理的主體責(zé)任；招投標(biāo)管理部門(mén)應(yīng)對(duì)BT項(xiàng)目招投標(biāo)的管理，嚴(yán)格按照《招投標(biāo)法》辦事，能進(jìn)建筑市場(chǎng)招標(biāo)的要進(jìn)市場(chǎng)，能經(jīng)政府采購(gòu)招標(biāo)的要經(jīng)政府采購(gòu)，重要的設(shè)備、材料符合招標(biāo)法要求估價(jià)的必須公開(kāi)招標(biāo)，防止不進(jìn)行招投標(biāo)或招投標(biāo)流于形式而使BT投資失控；建設(shè)管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)總承包人的分包管理，分包方必須通過(guò)招投標(biāo)程序產(chǎn)生，并報(bào)業(yè)主備案。

3 結(jié)語(yǔ)

BT模式作為一種短期融資模式引入太原市以來(lái)，為緩解我市的城建資金緊張做出了探索。新《預(yù)算法》的實(shí)施，對(duì)地方政府的融資行為進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范，隨著國(guó)家對(duì)政府地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，地方政府BT這一短期融資模式將退出歷史的舞臺(tái)，將被更新的PPP模式(公私合營(yíng))所取代。

The positive and negative effects and using main points of BT model

Li Zhiyong

(TaiyuanFinancialInvestmentReviewCenter,Taiyuan030012,China)

This paper briefly introduced the BT mode, analyzed the positive and negative effects of BT model, and elaborated the using main points of project pre work, contract sign, contract terms review, formulation of the annual debt repayment plan and other implementation of BT model, had vital significance to alleviate urban construction funds shortage problems.

BT model, role, financial investment, contract

1009-6825(2015)05-0208-02

2014-12-06

李志勇(1974- )，男，高級(jí)工程師

F830

A