邊頭保 上海鐵路局土地房產管理處

鐵路企業(yè)實施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)策略研究

邊頭保 上海鐵路局土地房產管理處

隨著我國高速鐵路的迅速發(fā)展，高速鐵路車站周邊已成為沿線城市重點發(fā)展的地區(qū)。國內很多城市將高鐵車站周邊規(guī)劃開發(fā)為高鐵新城。通過分析高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)面臨的機遇與挑戰(zhàn)，提出鐵路企業(yè)實施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)的功能選擇和相關建議，切實把土地綜合開發(fā)工作落到實處。

高鐵；土地；開發(fā)；研究

近年來，我國高速鐵路迅速發(fā)展，高速鐵路車站周邊已逐漸成為城市發(fā)展的重點地區(qū)，成為引領地方經濟發(fā)展和城市發(fā)展的新引擎。國內很多城市高鐵車站周邊已開發(fā)或規(guī)劃開發(fā)為高鐵新城。在京滬高鐵沿線，地方政府以高鐵車站為核心，規(guī)劃建設了高鐵新城或高鐵新區(qū)，期望拉動區(qū)域經濟快速增長，進一步拉開城市發(fā)展骨架。

1 當前高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)現狀分析

1.1 在以往高鐵建設中，鐵路企業(yè)幾乎沒有取得土地增值的收益

高速鐵路特別是高鐵車站建設加速了城市產業(yè)升級和發(fā)展布局，提升了車站周邊土地價值，引發(fā)城市發(fā)展空間格局的轉變。過去幾年，高速鐵路及車站建成后，地方政府通過出讓、開發(fā)鐵路車站周邊的土地，獲得了大量的土地增值收益，但由于高鐵建設規(guī)劃和地方城市規(guī)劃“兩張皮”造成的土地利用規(guī)劃等問題，鐵路企業(yè)幾乎并未在高鐵車站及周邊地區(qū)土地開發(fā)中獲取任何利益。已建成高鐵站區(qū)的土地開發(fā)已成定局，鐵路企業(yè)已沒有與地方政府談判的籌碼，地方政府也不愿意將土地的增值收益拱手讓人。

1.2 鐵路企業(yè)實施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)面臨多方面的限制

一是土地取得方面競爭力不足。按照國家土地管理有關規(guī)定，商業(yè)開發(fā)的土地必須采用招標、拍賣或掛牌（以下簡稱“招、拍、掛”）的方式取得。高鐵站區(qū)土地屬于國家劃撥性質土地，改變土地性質進行商業(yè)開發(fā)必須“招、拍、掛”。按照“招、拍、掛”程序，商業(yè)開發(fā)用地一般是價高者得，鐵路企業(yè)要與其他資金雄厚、經驗豐富的房地產企業(yè)競爭明顯處于下風。此外，新建鐵路新增土地綜合開發(fā)有條件掛牌和既有存量土地協議出讓土地取得的操作性政策還不具體，土地綜合開發(fā)具體項目的實施和落地亟需地方政府制訂相關實施細則作為支撐。因此，在現行土地管理制度框架下以及與地方政府自身利益的博弈下，鐵路企業(yè)想獲取鐵路外部經濟產生的土地增值收益難度很大。二是國家政策制約鐵路站區(qū)土地使用用途?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路等用地，禁止擅自改變用途；在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請辦理建設工程規(guī)劃許可證?！惰F路安全管理條例》明確：在鐵路線路安全保護區(qū)內不得建造建筑物、構筑物。三是在開發(fā)能力和經驗等方面存在不足之處。從目前鐵路自身的政策、人才、經驗等方面的能力來看，鐵路企業(yè)開發(fā)的項目類型較為單一，經營品質不高，綜合開發(fā)的積極性不高，內因制約明顯，與大規(guī)模、多項目土地開發(fā)的要求還存在一定的差距。

1.3 高鐵站區(qū)土地具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢

雖然鐵路企業(yè)在開發(fā)能力等方面存在明顯不足，但也應該認識到，高鐵車站擁有龐大的土地資源，也吸引了大量的人流、物流、信息流，具有無可取代的區(qū)位優(yōu)勢。以上海鐵路局為例，2014年底，營業(yè)里程達到7 804.3 km，其中時速200 km及以上線路營業(yè)里程達到2 490.1 km，占全國高鐵營業(yè)里程的26.6%，形成了以上海、杭州、南京、合肥、徐州等中心城市為核心的快速交通圈。長三角地區(qū)是我國綜合實力最強、經濟最發(fā)達的地區(qū)之一，土地面積為全國面積的3.65%，人口占全國的16.1%，國內生產總值達到全國四分之一以上，特別是城鎮(zhèn)化程度高，市場經濟活躍，物流人流總量龐大，運輸需求非常旺盛。區(qū)域經濟持續(xù)快速發(fā)展，市場空間更為廣闊，這些良好的外部環(huán)境都為鐵路企業(yè)實施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)創(chuàng)造了獨特的區(qū)位優(yōu)勢。

2 高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)方式

2.1 綜合開發(fā)土地取得方式

一是積極爭取地方政府綜合開發(fā)用地支持，通過利用自有土地、平等協商征收相鄰土地、依法取得政府供應土地或與其他市場主體合作等方式取得綜合開發(fā)用地，協調地方政府將綜合開發(fā)用地和鐵路建設用地一并納入土地供應。進一步協調相關地方政府出臺新建鐵路新增土地綜合開發(fā)有條件掛牌和既有存量土地協議出讓土地的操作性政策，通過協議出讓補交出讓金等方式，將鐵路劃撥用地改變用途后用于商業(yè)性綜合開發(fā)，形成規(guī)模化、集約化效益，實現土地綜合開發(fā)效益最大化。二是充分利用國家賦予的鐵路土地授權經營政策。按照有關規(guī)定，經國家授權經營的鐵路用地，鐵路運輸企業(yè)可以一定年期（一般為50年）的土地使用權在鐵路系統(tǒng)內部各直屬企業(yè)（鐵路局）或在鐵路控股、參股企業(yè)中進行作價出資（入股）或出租。鐵路企業(yè)應盡最大可能地將運輸生產性鐵路用地納入授權經營范圍，將土地使用權類型從“劃撥”變更為“授權經營”，合理配置土地，取得土地收益。

2.2 高鐵站區(qū)土地開發(fā)業(yè)態(tài)選擇

高鐵站區(qū)自身服務的人群特點決定了其對于地區(qū)發(fā)展帶動作用存在明確的指向性，最顯著的效應就是進一步強化城市服務業(yè)相關職能的發(fā)展，包括商務辦公、零售商業(yè)、住宅等。一般來說，在高鐵站區(qū)周邊適宜布置的產業(yè)用地類型主要有以下幾種：

（1）商務辦公用地。商務辦公用地主要是指各類生產性服務業(yè)用地。發(fā)展面向區(qū)域的生產性服務業(yè)，不僅有利于加快城市自身現代服務業(yè)的發(fā)展步伐，也有利于區(qū)域的產業(yè)升級，使高鐵站區(qū)真正發(fā)揮區(qū)域功能。

（2）商業(yè)服務用地。高鐵站區(qū)作為大量人流集聚的場所，本身就需要相應的商業(yè)配套服務設施，這為服務業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了大量需求。高鐵站區(qū)發(fā)展為區(qū)域服務高端零售業(yè)，將交通樞紐進一步轉變?yōu)榻洕鷺屑~，形成現代化的區(qū)域商業(yè)中心。

（3）會議展覽用地。高鐵客運車站建成后，將成為城市乃至城鎮(zhèn)群地區(qū)人流、物流、信息流最為密集的地區(qū)之一，為會展業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)越條件。鐵路企業(yè)要抓住高鐵站區(qū)發(fā)展機遇，形成服務區(qū)域的會展產業(yè)中心。

（4）娛樂休閑用地。高鐵站區(qū)可發(fā)展三種類型的娛樂休閑設施：一類是依托自然景觀的娛樂休閑設施，可結合濱水綠地及大型綠化公園，建設為本地區(qū)居民服務的休閑場所，同時作為城市客廳的特色景觀；另一類是與商業(yè)、商務、會展等設施配套的都市型娛樂休閑設施，為城市居民服務的同時，吸引周邊城市的相對高收入和短期出游者；第三類是旅游業(yè)，借助便捷的交通優(yōu)勢，結合城市休閑設施的建設，融合地方歷史元素、民俗文化元素等，將高鐵周邊地區(qū)開發(fā)成為城市重要的旅游中轉站和旅游文化展示點。

（5）居住用地。高鐵站區(qū)應在打造城市商業(yè)、商務副中心職能的同時，同步建設較大規(guī)模、環(huán)境優(yōu)越、配套設施齊全的居住社區(qū)。這樣不僅有利于盡快形成較為高檔的景觀環(huán)境和穩(wěn)定的社會環(huán)境，還可以為站區(qū)商業(yè)集聚人氣。

2.3 高鐵站區(qū)地下空間土地適度開發(fā)

由于高鐵車站地區(qū)土地資源非常緊缺，地下空間的適度開發(fā)，可以有效提高高鐵站區(qū)土地利用效率。隨著社會的進步，地下空間已成為城市生活的一部分，出現了越來越多的地下商業(yè)、地下軌道、地下交通等地下空間土地利用類型。近年來，國內很多城市特別是一線城市越來越注重土地的立體空間開發(fā)。有關數據顯示，上海市已開發(fā)地下空間31 037個，包括地下軌道、地下道路、地下商業(yè)設施、地下文化體育設施等，建筑面積達到5 699萬m2。地下空間具有不受氣候條件影響，安全、迅速、便捷與節(jié)能的優(yōu)點。鐵路企業(yè)可以利用高鐵站區(qū)地下空間來解決與城市動態(tài)交通系統(tǒng)的銜接與轉換，提供商業(yè)、娛樂、信息、餐飲、停車等多種服務。我國現有高鐵車站地下空間的利用主要有以下兩種方式。一是地下交通，地下交通是組織城市人流、旅客人流的一種手段，是綜合治理車站交通的一種有效方法。二是地下商業(yè)，地下商業(yè)為滿足地下交通人流和旅客以及城市居民的購物需求而設，但應有一個正確的市場定位，其商業(yè)規(guī)模、商品類型需基于對旅客特性及其購買能力和周邊商業(yè)設施的綜合調查，做到供需平衡。

2.4 從城市定位方面考慮商業(yè)布局

鐵路企業(yè)可結合到達乘客的特點，因地制宜地對高鐵車站進行開發(fā)，在確保鐵路運輸安全的前提下，可采取建設停車場、倉儲基地、新農經濟等方式，合理考慮商業(yè)布局。例如，蘇州、昆山市距離上海市較近，每天都有大量的高鐵通勤族，早上乘坐高鐵到上海上班，晚上坐高鐵回蘇州、昆山市居住，那么就對交通便捷性提出了很高的要求，可以在高鐵車站規(guī)劃較大規(guī)模的私家車停車場，既有利于解決通勤族交通出行的問題，鐵路企業(yè)也可以通過停車場收費的方式獲得收益，同時也是高鐵高架橋下保護性利用的典型。再比如，蘇州市是全國重要的旅游城市，可以在蘇州的各個高鐵車站提供汽車租賃服務以及旅游咨詢服務。

3 高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)有關建議

3.1 堅持安全發(fā)展，正確處理好綜合開發(fā)與運輸生產安全的關系

安全是鐵路的飯碗工程，是鐵路改革發(fā)展的基礎和前提。高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)是高鐵建設發(fā)展的衍生事物，必須緊密結合鐵路運輸實際，始終以滿足鐵路運輸功能需求和運營安全為前提，正確處理好綜合開發(fā)與運輸生產安全的關系，否則容易出現本末倒置的現象。

3.2 堅持依法合規(guī)，在地上、地表、地下三維立體空間開發(fā)上做文章

節(jié)約集約用地為我國土地使用的基本國策，不斷提高單位面積的生產率是土地稀缺性的客觀決定，必須提高土地綜合開發(fā)的廣度、深度和強度，在高效利用、地上地下空間運用等方面做文章，求突破。高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)還必須合理兼顧各有關單位的合法利益，合理確定高鐵站區(qū)土地資產單位（合資鐵路公司）與土地綜合開發(fā)單位之間對等統(tǒng)一的責任、權利和義務。

3.3 堅持規(guī)劃融合，做好與地方規(guī)劃、鐵路規(guī)劃的銜接統(tǒng)一

堅持高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的高度融合，統(tǒng)籌站場和周邊土地開發(fā)，實現土地綜合開發(fā)價值的最大化。密切與地方政府部門的聯系溝通，及時了解和掌握地方城市規(guī)劃編制、調整和涉鐵項目信息，充分挖掘鐵路土地資源的潛在價值。

3.4 緊密貼近市場，搞好開發(fā)項目的調查研究

以市場為導向，加強調查研究，合理確定開發(fā)項目，在符合國家產業(yè)政策的前提下創(chuàng)新和實踐，孵化、培育、儲備一批規(guī)?；?、產業(yè)化、品牌化重點項目，以優(yōu)質項目帶動整體開發(fā)，取得土地增值收益。正確處理好全局與局部、長遠和當前、鐵路與地方、社會效益與企業(yè)效益之間的關系，對一線城市地理位置好、商業(yè)價值高的站區(qū)土地積極培育新的利潤增長點；對短期內開發(fā)價值不高的土地，因地制宜，形成適合市場需求的投入少、見效快的“短、平、快”項目。

3.5 建立積極高效的工作機制

研究制定土地綜合開發(fā)項目管理辦法，明確項目的提出、審查、開發(fā)、營銷、運作和管理等一套閉環(huán)的工作機制。增加專業(yè)培訓和人才引進，健全人才使用、考核獎勵等配套政策，確保土地綜合開發(fā)工作健康有序。

4 結束語

實施高鐵站區(qū)土地綜合開發(fā)，既是落實國家支持鐵路建設的重要舉措之一，也是主動引導社會投資鐵路和推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的新型土地開發(fā)模式，對降低鐵路企業(yè)資產負債率，增強鐵路企業(yè)市場競爭力將發(fā)揮重要作用。在具體實施過程中可能還面臨多方面的障礙，必須繼續(xù)深化鐵路內部體制機制改革，搞好調查研究，與市場接軌，才能把土地綜合開發(fā)落到實處。

[1]趙堅.鐵路土地綜合開發(fā)的相關問題分析及建議[J].中國鐵路，2014，5：7.

[2]李傳成.高鐵新區(qū)規(guī)劃理論與實踐[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012；75.

責任編輯：萬寶安

來稿日期：2015-12-01