汪國斌,唐禮壽,吳偉東

(西南石油大學(xué)，四川成都610500)

西部城市發(fā)展土地整合的《孫子兵法》應(yīng)用思考

汪國斌,唐禮壽,吳偉東

(西南石油大學(xué)，四川成都610500)

西部城市發(fā)展快速迅猛，新增建設(shè)用地的需求與用地指標(biāo)受限的矛盾日益突出。文章針對城市發(fā)展中“土地需求、利用和管理制度”等方面存在的問題，如何準(zhǔn)確把握形勢、并用《孫子兵法》相關(guān)理論提出解決“整合土地資源、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)”等方面的對策與建議。

城市發(fā)展； 土地問題； 孫子兵法； 應(yīng)用思考

中國西部城市正處于工業(yè)化、城市化建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。新一輪的大建設(shè)、大開放、大發(fā)展，使得西部城市“新增建設(shè)用地的需求與用地指標(biāo)受限的矛盾”越發(fā)突出。成都市是中國西部發(fā)展的重要城市之一，其建設(shè)用地需求和土地整合的進(jìn)度與水平情況，一直是各方人士重點(diǎn)關(guān)注的重要課題。

以距今2500多年前《孫子兵法》“識眾寡之用者勝(懂得根據(jù)兵力多少而采取不同戰(zhàn)法的能勝利)、上下同欲者勝(官兵有共同欲望、上下齊心協(xié)力的能勝利)、以虞待不虞者勝(以有準(zhǔn)備對待沒有準(zhǔn)備的能勝利)和知彼知己百戰(zhàn)不貽”的“知勝之道”為視角，據(jù)實(shí)看成都，人們發(fā)現(xiàn)：四川成都城市建設(shè)發(fā)展情況和土地需求、整合的進(jìn)度與水平，一方面，2003年城市建成區(qū)面積290 km2，到2009年已達(dá)439 km2，7年間增長了51.38 %(西部其他城市增長率也普遍在40 %以上)。同期，四川全省建設(shè)用地規(guī)模增長率約為76.67 %，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)95.7 m2，已超過發(fā)達(dá)國家82.4 m2和發(fā)展中國家83.3 m2的水平；另一方面，城市不斷發(fā)展和擴(kuò)張，形成了建設(shè)用地指標(biāo)較為短缺問題。

以筆者拙見，嘗試用《孫子兵法》“伐謀伐交伐兵攻城”和“道謀奇治”管理謀略思想去探討和破解“科學(xué)規(guī)劃和節(jié)約集約用地”難題，也許，其工作思路、角度和高度，既不失為一種有益的探索，也可能會給關(guān)心此類工作的廣大同仁以新的啟發(fā)。

1 西部城市發(fā)展土地瓶頸問題分析

近期，西部經(jīng)濟(jì)正在高速發(fā)展，城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，城市基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目紛紛上馬，這與西部城市追趕東部城市發(fā)展的趨勢是一致的。作為城市空間載體的土地，隨著城市人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已顯得十分稀缺，加之土地政策“收緊”、土地利用率低、城鄉(xiāng)要素差異等問題凸顯，西部城市土地資源瓶頸問題已成為羈絆城市發(fā)展的重要原因，西部城市在這場發(fā)展的“戰(zhàn)爭”之中，“勢”已不足。

1.1 耕地保護(hù)與用地不足矛盾加劇

《孫子兵法》曰：“守則不足，攻則有余?！?《孫子兵法·軍形篇》)(采取防守的態(tài)勢是因?yàn)槲业谋Σ蛔?，?shí)力弱?。徊扇∵M(jìn)攻的態(tài)勢是因?yàn)楸Τ渥?，?shí)力雄厚)，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)爭中如若采取主動進(jìn)攻，必須保證資源、力量富余。西部城市發(fā)展面臨耕地保護(hù)與用地不足的兩難境地。

國家不斷強(qiáng)化耕地保護(hù)政策。城市化必須以土地為載體，而這些土地大部分是耕地。據(jù)《中國國土資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，1997～2008年我國建設(shè)占用耕地高達(dá)232.24×104ha，尤其是在2004～2008年期間建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量一度達(dá)到當(dāng)年耕地減少總量80 %左右，城市化、工業(yè)化需求是導(dǎo)致耕地減少的主要因素。我國從20世紀(jì)80年代開始提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，2003年提出“要實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”并陸續(xù)頒布一系列政策文件，2008年十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出要做到“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線”和“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)?！钡摹皟蓚€(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度框架體系。同時(shí)，據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果看，全國耕地面積由1996年的1.3×108ha，減少為 2004年的1.22×108ha，到2010年耕地面積1.22×108ha，耕地凈減少833×106ha，逼近1.21×108ha的耕地保護(hù)紅線。

西部城市發(fā)展急需用地指標(biāo)。當(dāng)前，西部地區(qū)正處于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展時(shí)期，城市化、工業(yè)化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。以四川為例，改革開放初期城鎮(zhèn)化水平大約11 %，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略和四川省“兩化”互動戰(zhàn)略深入推進(jìn)，截止2012年末，四川省城鎮(zhèn)人口3 515×104人，城鎮(zhèn)化率達(dá)43.53 %，比2000年提高16.83 %，比1978年提高32.53 %，發(fā)展成效十分顯著。城市化和工業(yè)化推動城市規(guī)模擴(kuò)大和大批新城市的建立，重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量土地要素保障，如廣安市每年需要200 ha新農(nóng)村建設(shè)用地，樂至縣僅2012年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地總需求就達(dá)152.53 ha，廣元市規(guī)劃中心城區(qū)要從現(xiàn)在的30 km2擴(kuò)張到60 km2等。

一方面，城市“攤大餅”式擴(kuò)張占用了大量耕地，保護(hù)耕地和保障糧食安全的形勢不容樂觀。另一方面，在區(qū)域競爭的壓力下，為了實(shí)現(xiàn)GDP、招商引資等發(fā)展目標(biāo)，各地又不得不大量征占耕地，甚至采取以租代征、未批先用等方式來保障開發(fā)建設(shè)用地。西部城市發(fā)展用地不足與耕地保護(hù)政策的矛盾，使城市發(fā)展陷入保障發(fā)展與保護(hù)耕地的“兩難”困難，考慮城市化發(fā)展勢必威脅耕地“紅線”和糧食安全，一味強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)而延緩發(fā)展，也將錯失發(fā)展機(jī)遇，致西部地區(qū)改革發(fā)展的“蛋糕”縮水，損害人民群眾發(fā)展利益，同樣不可取。

1.2 用地粗放與閑置浪費(fèi)問題突出

《孫子兵法》曰：“后人發(fā)，先人至”，“先知迂直之計(jì)者勝”(《孫子兵法·軍形篇》)(在別人之后發(fā)動，能夠先于對方到達(dá))(能夠運(yùn)用迂回為直的方法，就能夠取得勝利)。孫子兵法強(qiáng)調(diào)“后發(fā)”優(yōu)勢，可以避免“先發(fā)”者所面臨的問題而少走彎路。

西部城市借鑒東部發(fā)達(dá)地區(qū)率先發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及避免發(fā)展中面臨的問題，實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展、跨越發(fā)展。遺憾的是西部城市在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中的“后發(fā)”優(yōu)勢并未顯現(xiàn)，仍然是盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，一樣的大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資，超前規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，用地粗放的問題突出。2000～2011年，我國城市建成區(qū)面積增長76.4 %，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5 %的增速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均7.3×104ha以上，但開發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，工業(yè)用地容積率一般只有0.3～0.6，而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般在1.0以上。

一面是盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，一面是粗放用地造成浪費(fèi)。據(jù)國土資源部通報(bào)，截止2012年11月底，全國閑置房地產(chǎn)用地還有1.1×104ha，其中閑置住宅用地為7 461 ha，面積約相當(dāng)于10 450個(gè)標(biāo)準(zhǔn)足球場。如西昌必喜食品有限公司自2007年8月3日取得土地使用權(quán)后，其中規(guī)劃建設(shè)面積1.3 ha一直未開工建設(shè)，至2011年10月調(diào)查時(shí)閑置土地4年多時(shí)間。又如西部工業(yè)強(qiáng)市德陽，2013年閑置土地摸底中，僅市轄區(qū)因各種原因造成閑置的土地就達(dá)200 ha。

1.3 體制約束與要素流動困難重重

《孫子兵法》曰：“我可以往，彼可以來，曰通”，“故善用兵者，譬如率然。” (《孫子兵法·九地篇》)(我們可以去，對方也可以來，叫做通達(dá))(善于用兵的人，他指揮的部隊(duì)就如“率然”一樣，首尾相顧、全面協(xié)調(diào))。在此，孫子兵法強(qiáng)調(diào)的是，用兵之道在于“齊勇如一、剛?cè)峤缘谩?，做到要素合一、統(tǒng)籌兼顧。

受長期形成的城鄉(xiāng)二元體制影響，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。一是隨著農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶散亂和“空心村”大量出現(xiàn)，加之農(nóng)民合法集約用地意識不強(qiáng)，經(jīng)常發(fā)生超面積建設(shè)行為，一戶多宅和住宅空置率高，造成了農(nóng)村土地的粗放利用。如廣安市，除岳池縣普安鎮(zhèn)農(nóng)民新村先折舊后建新外，其余遷建新房后基本上沒有拆除舊房，村內(nèi)舊宅基地閑置浪費(fèi)形成了“空心村”。二是合法用地出口狹窄，未批先用普遍存在。如廣安市年建設(shè)用地指標(biāo)僅300 ha，難以滿足年200 ha新農(nóng)村建設(shè)用地的需要，大部分新農(nóng)村聚居點(diǎn)建設(shè)用地沒有辦理合法審批手續(xù)。廣安市還存在鄰水縣、岳池縣、華鎣市42處涉及小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，占地12 ha，沒有取得合法用地及建設(shè)等手續(xù)的情況。

形成以上問題的原因一是在現(xiàn)階段，國家還沒有開放農(nóng)村地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)市場，形成了具有雙軌制特征的國有、集體兩個(gè)市場，同時(shí)使現(xiàn)實(shí)中大量已存在的集體建設(shè)用地的非法流轉(zhuǎn)游離于法律的監(jiān)管之外，沒有保障農(nóng)民土地的足夠產(chǎn)權(quán)地位。國家對集體土地所實(shí)行的制度，在強(qiáng)調(diào)了土地的資源屬性的同時(shí)卻忽視了其資產(chǎn)屬性，難以形成城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動。二是各級政府追求經(jīng)濟(jì)增長，不計(jì)代價(jià)地以土地作為推動經(jīng)濟(jì)增長的主要工具，土地資源配置中政府直接干預(yù)過多，沒有釋放市場配置資源的強(qiáng)大效率優(yōu)勢。三是城鄉(xiāng)土地市場未建立，加之尚未建立起一套科學(xué)合理的農(nóng)地價(jià)格核算體系，農(nóng)民無法以擁有的土地參與工業(yè)化，享受不到城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的成果。我國現(xiàn)行政策和法律基本上排除了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性，必須先征收轉(zhuǎn)化為國有土地后方可在市場上流通。由此，城鄉(xiāng)要素不能自由流動，限制了資源的活力，也制約了城市發(fā)展過程中集體土地的參與和利益共享。

2 西部城市發(fā)展土地整合策略思考

當(dāng)前，西部城市正處于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展，土地瓶頸問題將進(jìn)一步顯現(xiàn)。在保障城市可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制中，土地整合將有助于增加土地供給、緩解土地供需瓶頸，有助于保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從而破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地供給嚴(yán)重不足的矛盾，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程。孫子兵法強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)爭中因形勢發(fā)展采取不同的制勝策略，“水因地而制流，兵因敵而制勝”(水因地勢而制約其流向，用兵依據(jù)敵情而決定取勝方針)。孫子兵法的“道”勝、“謀”勝、“奇”勝、“治”勝思想恰能對西部城市發(fā)展存在的土地瓶頸問題對癥下藥，對整合土地資源、激發(fā)土地活力，使土地迸發(fā)出促進(jìn)西部城市發(fā)展的強(qiáng)大動力，值得決策者和管理者深入思考。

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，科學(xué)發(fā)展的“道”勝思想

《孫子兵法》曰：“道者，令民與上同意者也！”(《孫子兵法·計(jì)篇》)(所謂道，就是要讓民眾與國君的意愿相一致)。道勝是孫子戰(zhàn)略思想體系的重要組成部分，在孫子未戰(zhàn)先算思想中，將“道”置于“五事”(五大戰(zhàn)略要素：道、天、地、將、法)之首?！暗馈北砻嫔峡磥硎呛芴摰臇|西，有沒有無所謂，但實(shí)際上“道”作為一個(gè)吸引民心的愿景，一個(gè)政治追求，可以形成與民眾之間的良性互動，可以從民眾中汲取無窮的力量。歷史是現(xiàn)實(shí)的一面鏡子，孫子以“道”為首的戰(zhàn)略規(guī)劃思想對西部城市發(fā)展有著深刻的啟示。

(1)隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸解體，農(nóng)村要求與城市有平等發(fā)展機(jī)會，政府應(yīng)響應(yīng)百姓呼聲。

孫子在未戰(zhàn)先算思想的“七計(jì)”中，將“主孰有道”作為具體比較雙方力量、判斷戰(zhàn)爭勝負(fù)的第一條基本要素。長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，限制和犧牲了農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的發(fā)展收益，黨的十八大提出加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，正是當(dāng)前加快發(fā)展中各利益方共同的理想和目標(biāo)，政府以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)發(fā)展為“道”，統(tǒng)一政府、企業(yè)、普通民眾的思想，定能“上下同欲”者勝。

(2)《孫子兵法》道勝思想，從本質(zhì)上說，是以共同的理想和目標(biāo)為前提的，巧妙地實(shí)現(xiàn)了共同愿景與民眾實(shí)際利益的結(jié)合。

土地是資源、資產(chǎn)、資本的綜合體，具備自然、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多種屬性，應(yīng)是推進(jìn)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，更是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心問題和重要措施。實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與民眾實(shí)際利益的結(jié)合，政府應(yīng)更多讓利于民，藏富于民，剝奪百姓利益的發(fā)展會造成財(cái)富集中、需求不振，注定不可持續(xù)。

(3)要征求群眾意愿，杜絕單純趕農(nóng)民上樓。

《孫子兵法》強(qiáng)調(diào)“視卒如嬰兒”，就是要與民共呼吸、共命運(yùn)。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，土地價(jià)格不斷上漲，農(nóng)民群眾參與土地增值收益分配訴求十分強(qiáng)烈，要綜合考慮各種約束因素和觀點(diǎn)主張的基礎(chǔ)上，平衡不同群眾的利益關(guān)系，給予農(nóng)民更多的選項(xiàng)，如離土離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)、離鄉(xiāng)不離土等安置辦法，也允許農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地依法繼承、贈與、轉(zhuǎn)讓、抵押等實(shí)現(xiàn)收益。

2.2 規(guī)劃引領(lǐng)，集約用地的“謀”勝戰(zhàn)略

《孫子兵法》曰：“上兵伐謀”，“百戰(zhàn)百勝，非善之善者也；不戰(zhàn)而屈人之兵，善之善者也?！?(用兵的上策是以謀略取勝；百戰(zhàn)百勝不算高明中最高明的，不戰(zhàn)而使敵人降服才算是高明中最高明的)。運(yùn)用智慧取勝是《孫子兵法》的核心思想，孫子強(qiáng)調(diào)要謀全局，懂全破，定全策，即謀劃要從全局出發(fā)，這就要懂得全與破的辯證關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，制定出萬全之策。城市發(fā)展中亦然，力求“未戰(zhàn)先算”的規(guī)劃意識，發(fā)展道路中的謀篇布局都是至關(guān)重要的，要杜絕拆了建、建了拆，滿城亂挖的亂象。

(1)科學(xué)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然要求。

按照“三規(guī)合一”的要求，同步編制土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在建設(shè)用地布局與規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展而已與規(guī)模、城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)邊界等方面做到高度銜接和相互一致，優(yōu)化空間布局、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展布局。推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中。

(2)規(guī)劃對土地整合中的目標(biāo)制定、指導(dǎo)思想、規(guī)劃引領(lǐng)、宣傳動員等具有指導(dǎo)意義。

“知兵之將，生民之司命，國家安危之主也”(《孫子兵法·作戰(zhàn)篇》)(懂得用兵的將帥，是民眾的“司命”、國家安危的主宰)，則是要求規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和團(tuán)隊(duì)推進(jìn)工作。

(3)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)鍵是規(guī)劃統(tǒng)籌，堅(jiān)持規(guī)劃先行，循序漸進(jìn)，找準(zhǔn)定位，建立與人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程相匹配的城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)互動機(jī)制。

一要堅(jiān)持“全域規(guī)劃、因地制宜”。處理好土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃甚至具體項(xiàng)目建設(shè)布局的點(diǎn)與面關(guān)系。

二要堅(jiān)持相互銜接，多規(guī)協(xié)調(diào)。項(xiàng)目規(guī)劃的布局應(yīng)跳出單個(gè)、單類項(xiàng)目的局限，著眼于區(qū)域發(fā)展大局，著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等相銜接，便于事例多類項(xiàng)目資金，實(shí)現(xiàn)資源利用的優(yōu)化組合，顯化項(xiàng)目效益，避免重復(fù)投資。

三要規(guī)范管理，分類引導(dǎo)。在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，做好引導(dǎo)和規(guī)范，在實(shí)施中必須強(qiáng)化土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)等基本制度，突出項(xiàng)目的特征和效益，實(shí)現(xiàn)提高發(fā)展環(huán)境、改善發(fā)展環(huán)境與節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)相統(tǒng)籌。

2.3 “整理”“掛鉤”，盤活存量的“奇”勝戰(zhàn)術(shù)

《孫子兵法》曰：“凡戰(zhàn)者，以正合，以奇勝。故善出奇者，無窮如天地，不竭如江河?！?《孫子兵法·兵勢篇》)(用兵作戰(zhàn)，總是以正兵當(dāng)敵，以奇兵取勝。所以，善于出奇制勝的人，其戰(zhàn)術(shù)變化，就像天地萬物那樣無窮無盡，像江河之水那樣通流不竭)。在土地整合中采取“正合奇勝”就是用規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)管理的方法高效利用土地，同時(shí)采取多種形式來贏得更多的可用土地，以盡可能少的投入得到最大的收益。

(1)對現(xiàn)有資源的開發(fā)利用。

西部城市存量土地豐富，有待盤活利用。如四川巴中市，據(jù)全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，截止2010年底，全市的建設(shè)用地總量54 721 ha，其中農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地42 189 ha，占建設(shè)用地總量的77 %，農(nóng)村人均宅基地建設(shè)用地在133 m2左右。按照集約利用，每10個(gè)人可以節(jié)約0.06 ha，全市至少可節(jié)約10 000×104ha左右的農(nóng)村集體建設(shè)用地到城鎮(zhèn)使用，可見農(nóng)村集體建設(shè)用地整治的潛力巨大。

(2)通過大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，拓展城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

建立實(shí)現(xiàn)“城市反哺農(nóng)村”長效機(jī)制，解決“三農(nóng)”資金問題，是推進(jìn)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的有效途徑。如成都市2004～2013年實(shí)施400多個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目，為城鎮(zhèn)提供6 700 ha建設(shè)用地，建成1 500多個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)和聚居點(diǎn)，改善30×104戶100×104農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活條件，涌現(xiàn)出邛崍平樂鎮(zhèn)、大邑安仁鎮(zhèn)、蒲江成佳鎮(zhèn)、郫縣唐昌鎮(zhèn)等一批鄉(xiāng)村旅游示范鎮(zhèn)。

(3)充分運(yùn)用現(xiàn)行行政、經(jīng)濟(jì)手段，妥善處置閑置土地，構(gòu)建預(yù)防閑置土地的長效機(jī)制。

堅(jiān)決落實(shí)“凈地”出讓制度，積極鼓勵小宗地出讓；加強(qiáng)部門協(xié)作，加大閑置土地公示力度，預(yù)防土地閑置。加大城市立體空間開發(fā)利用。合理有序開發(fā)利用城市地上、地下空間，提高城市空間資源利用效率和綜合承載能力。加大農(nóng)村建設(shè)用地整理，盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)合并，加快“空心村”改造步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)土地資源集約高效利用。

2.4 創(chuàng)新管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)的“治”勝之法

《孫子兵法》曰：“令之以文，齊之以武，是謂必取” (《孫子兵法·行軍篇》)(用明確的規(guī)范來實(shí)施管理，用紀(jì)律等強(qiáng)制手段來確保實(shí)施，打仗就一定能夠勝利)?！秾O子兵法》“治”勝之法，與黨的十八屆三中全會全面深化改革所推進(jìn)的國家治理體系現(xiàn)代化相合，在激發(fā)土地要素活力，推進(jìn)西部城市發(fā)展方面，主要是產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，創(chuàng)新管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)有土地管理制度不適應(yīng)發(fā)展需要的情況下，積極應(yīng)“變”是必由之路。

(1)完善集體土地所有權(quán)制度。

應(yīng)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行建設(shè)活動，完善集體所有權(quán)的收益權(quán)能，使之通過土地產(chǎn)權(quán)交易變現(xiàn)，完善處分權(quán)能，使政府、集體、個(gè)人都權(quán)責(zé)分明，激勵與約束并存。

(2)適當(dāng)放寬對村民宅基地集中建房整理及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的審批，通過項(xiàng)目實(shí)施轉(zhuǎn)換出部分閑置土地，拓寬集體建設(shè)用地來源。

(3)圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步承包地、宅基地以及集體建設(shè)用地的權(quán)屬。將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場分為一級市場與二級市場，對兩個(gè)不同層次的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采取不同的動作和管理程序。

(4)合理分配流轉(zhuǎn)收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體在土地流轉(zhuǎn)中的收益。

國家可以通過營業(yè)稅、增值稅、所得稅等法定的方式，對流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理的調(diào)整，同時(shí)要避免以各種名義將利益轉(zhuǎn)為國家和各級地方的收益，忽視農(nóng)民利益分配。

3 結(jié)束語

綜上所述，筆者認(rèn)為，西部城市發(fā)展問題主要是準(zhǔn)城市化和弱城市化問題，既要靠人的城市化來解決，也必然要伴隨土地的整合、開發(fā)和集約利用。如果政府尤其是相關(guān)職能部門和企業(yè)能夠合理借鑒《孫子兵法》謀略思想和策略，根據(jù)國情、區(qū)情、土地整合等情況以及“道天地將法”狀況而超前謀劃布局，在土地整合方面，正確選擇“知可以戰(zhàn)與不可以戰(zhàn)者勝”(知道什么情況下可以打、什么情況不可以打的，能勝利)的條件，適時(shí)轉(zhuǎn)變職能，準(zhǔn)確地角色定位和履行職責(zé)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)管理改革和制度創(chuàng)新，屆時(shí)，政府、職能部門、相關(guān)企業(yè)和廣大民眾“加快發(fā)展、跨越發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”的美好愿景，一定會在大家“上下一心、攜手若一、相互理解、相互補(bǔ)位、重在建設(shè)”的過程中盡快變?yōu)閷?shí)現(xiàn)并不斷鑄造新的輝煌。

[1] 國家統(tǒng)計(jì)局城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司.中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2003-2012

[2] 唐禮壽.《孫子兵法》與高校教育管理 [M].成都:天地出版社，2006，402

[3] 黃曉蘭,姚樹榮,唐鵬程.深化土地管理制度 加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程 [C]//四川省土地學(xué)會，成都：2013

[4] 劉維新.中西部城市發(fā)展趨勢與土地問題 [N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2000-07

汪國斌(1984～),男，研究生,工程師，研究方向：工程管理；唐禮壽(1952～)，男，研究員，碩士生導(dǎo)師；吳偉東，男，副教授，碩士生導(dǎo)師。

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[定稿日期]2014-08-19