縣城城郊區(qū)域規(guī)劃控制方法初探

馬 達(dá)

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030001)

縣城城郊區(qū)域規(guī)劃控制方法初探

馬 達(dá)

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030001)

從目前縣城城郊區(qū)域規(guī)劃面臨的問題出發(fā)，研究了縣城城郊區(qū)域的發(fā)展策略，提出了明確城郊區(qū)域發(fā)展意圖、合理編制非建設(shè)用地規(guī)劃、升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并優(yōu)化發(fā)展模式的途徑，以大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

縣城，城鎮(zhèn)化，區(qū)域，規(guī)劃

根據(jù)黨的十八大報(bào)告以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，我國已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》提出加快發(fā)展中小城市，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市[1]。本論文以縣城城郊區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象，正是基于縣城在新型城鎮(zhèn)化中的重要地位。縣城在縣域范圍內(nèi)的核心作用以及外延式的城市發(fā)展模式，使之成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要領(lǐng)域。本文研究的“縣城城郊區(qū)域”界定為縣城建設(shè)用地范圍以外的、靠近縣城的區(qū)域。

過去由于缺乏重視，對(duì)城郊區(qū)域的規(guī)劃往往只是環(huán)境整治和改造，治標(biāo)不治本，無法真正解決城郊區(qū)域發(fā)展時(shí)面臨的土地粗放經(jīng)營、發(fā)展速度緩慢、缺乏動(dòng)力的問題。根本在于傳統(tǒng)的規(guī)劃思路是側(cè)重對(duì)城市建成區(qū)進(jìn)行詳細(xì)的研究和規(guī)劃，外圍的城郊區(qū)域僅僅提出規(guī)劃原則和指導(dǎo)性意見。城市建成區(qū)是“圖”，城郊區(qū)域是“底”，城郊區(qū)域成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的灰色地帶。

1 縣城城郊區(qū)域的主要問題

城郊區(qū)域土地使用性質(zhì)決定了其規(guī)劃面臨諸多矛盾：城市與鄉(xiāng)村的矛盾，發(fā)展與保護(hù)的矛盾，建設(shè)用地與非建設(shè)用地的矛盾，發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)的矛盾等等。

1.1 控制思路的不適應(yīng)

由于缺乏落實(shí)性和可操作性的上位規(guī)劃，使得城郊區(qū)域成為規(guī)劃的盲區(qū)。土地利用規(guī)劃側(cè)重土地使用中“建設(shè)”和“保護(hù)”的關(guān)系，在于劃定相應(yīng)的范圍；縣城總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控職能和公共政策屬性，焦點(diǎn)往往在于縣城部分；控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)于城郊區(qū)域的指導(dǎo)略顯依據(jù)不足，而控規(guī)涵蓋的一般指標(biāo)(用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、體量、風(fēng)格等)對(duì)于以村莊和非建設(shè)用地為主的城郊區(qū)域基本不適用。

1.2 非建設(shè)用地的規(guī)劃缺乏體系

縣城是一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)交通、信息、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)的核心，更是連接村鎮(zhèn)與城市的紐帶。城郊區(qū)域普遍以村莊和非建設(shè)用地為主，同時(shí)兼有城市建成區(qū)以外的各類保護(hù)區(qū)用地?？h城城郊區(qū)域的發(fā)展不可回避的首要問題就是非建設(shè)用地的規(guī)劃和控制，然而我國目前在這方面的研究和實(shí)踐都比較有限。

長期以來，我國城市規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容以城市物質(zhì)空間與建筑景觀的規(guī)劃為主，方法模式化，技術(shù)和方法體系不完善，生態(tài)理念薄弱，過度追求經(jīng)濟(jì)效益，使社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展受到了極大的制約[2]。目前，縣城建設(shè)用地?fù)碛型晟葡到y(tǒng)的分類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃編制方法，先根據(jù)預(yù)測的人口和用地規(guī)模劃定建設(shè)用地范圍，再確定用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度和空間形態(tài)等。而非建設(shè)用地的規(guī)劃由于缺乏具體統(tǒng)一的用途管制、編制方法以及法律保障，其控制只能在建設(shè)用地的管控下以“理念規(guī)劃”的形式體現(xiàn)。

1.3 縣城城郊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，大部分縣城及其城郊區(qū)域的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然是農(nóng)業(yè)和小型低成本制造業(yè)。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要舉措之一就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)又必須依托于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，二者相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)?？h城及其城郊區(qū)域就是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下解決“三農(nóng)”問題的重要區(qū)域。只有建立合理的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，加速農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口向“非農(nóng)”的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化。

1.4 城郊型村莊的未來方向

在縣域視角下，村莊可分為城郊型、邊遠(yuǎn)型和山區(qū)型?？h城城郊區(qū)域內(nèi)的村莊基本屬于城郊型，受城市輻射影響更大，與城市發(fā)展關(guān)系也最為密切。過去政府主導(dǎo)型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式對(duì)城郊型村莊的改造方法比較簡單：農(nóng)民通過放棄農(nóng)村承包土地和農(nóng)村宅基地，獲得非農(nóng)戶口和城市住宅。這種方式破壞了農(nóng)民固有的生活方式和經(jīng)濟(jì)來源，所得效益和利益都是短暫的、一次性的。失業(yè)又失地的農(nóng)民并不能真正融入城市生活，面臨很多風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素。

2 縣城城郊區(qū)域發(fā)展策略及控制方法

結(jié)合我國目前的城市規(guī)劃研究和實(shí)踐的成果，縣城城郊區(qū)域的規(guī)劃控制方法可以從以下方面入手。

2.1 明確城郊區(qū)域發(fā)展意圖

作為規(guī)劃核心的外圍區(qū)域，必須認(rèn)真研究上位規(guī)劃的布置和要求，結(jié)合當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃意愿，明確城郊區(qū)域的發(fā)展意圖：是側(cè)重生態(tài)保護(hù)，還是要大力發(fā)展建設(shè)；是要保持鄉(xiāng)村基本形態(tài)，還是推進(jìn)城郊鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。筆者在編制《長屯連接線兩側(cè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃》時(shí)，通過上位規(guī)劃明確該地段的生態(tài)保護(hù)要求較高，且政府希望通過編制規(guī)劃來控制道路兩側(cè)用地的無序建設(shè)，為接下來的規(guī)劃實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)，明確了方向。

2.2 合理編制非建設(shè)用地規(guī)劃

非建設(shè)用地規(guī)劃的難點(diǎn)在于其用地性質(zhì)分類和控制內(nèi)容的不明確，根本原因在于建設(shè)用地為先的傳統(tǒng)規(guī)劃理念。

1)轉(zhuǎn)換圖底關(guān)系。傳統(tǒng)規(guī)劃思維是“先圖后底”，即根據(jù)發(fā)展愿望制定目標(biāo)，然后有條件要上，沒條件創(chuàng)造條件也要上[3]，“非建設(shè)用地”是“建設(shè)用地”附屬。俞孔堅(jiān)等學(xué)者提出的“反規(guī)劃”途徑，用景觀安全格局方法，通過分析自然過程、生物過程和人文過程，界定和建立各種尺度的“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施”，將傳統(tǒng)規(guī)劃的“圖底關(guān)系”顛倒[4]。本質(zhì)上，“反規(guī)劃”不是反對(duì)規(guī)劃，而是反向規(guī)劃，通過非建設(shè)用地的控制來進(jìn)行城市空間的規(guī)劃。

圖底關(guān)系的轉(zhuǎn)換另一方面表現(xiàn)在各種增長邊界的確定，根據(jù)《城市非建設(shè)用地規(guī)劃理論與方法》中提出的增長邊界劃定方法，邊界主要包括三類：城市非建設(shè)用地與外圍建設(shè)用地的邊界、非建設(shè)用地中生態(tài)基質(zhì)用地和可建斑塊的邊界、可建設(shè)斑塊的建設(shè)活動(dòng)的增長邊界[5]。可通過“實(shí)線”和“虛線”兩種方式進(jìn)行控制，實(shí)線是剛性控制，虛線是彈性控制。

2)非建設(shè)用地的用途管制?？h城城郊區(qū)域功能上銜接城市與村莊，非建設(shè)用地的用途既與城市功能(公園綠地、防護(hù)綠地等)相關(guān)，又和村莊(農(nóng)田、林地、河流等)功能有聯(lián)系。非建設(shè)用地不等同于“不能建設(shè)用地”。事實(shí)證明，僅僅確定非建設(shè)用地的邊界和禁建條款只是一種被動(dòng)式規(guī)劃，并不能真正起到控制非建設(shè)用地的作用。在規(guī)定非建設(shè)用地內(nèi)不允許發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)對(duì)其中可建設(shè)部分進(jìn)行適量的、可控的、與生態(tài)環(huán)境相容的發(fā)展提出指導(dǎo)性內(nèi)容。聯(lián)合國生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織提出對(duì)生態(tài)無害的產(chǎn)業(yè)分為四類：種植、養(yǎng)殖、醫(yī)藥和加工。一般來說，非建設(shè)用地中與生態(tài)相容的發(fā)展包括旅游服務(wù)、村莊發(fā)展、郊野公園、林副產(chǎn)業(yè)、森林旅游、休閑服務(wù)、觀光農(nóng)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)以及文化教育等[5]。

此外，應(yīng)當(dāng)通過剛性法規(guī)明確非建設(shè)用地的底線：生態(tài)控制線的范圍、局部調(diào)整的相關(guān)程序、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任追究。

3)非建設(shè)用地的控制內(nèi)容和指標(biāo)確定。根據(jù)筆者對(duì)相關(guān)理論和實(shí)踐的整理，非建設(shè)用地的控制內(nèi)容主要集中在“邊界”和“用途”,這兩點(diǎn)已經(jīng)在上文中進(jìn)行了比較詳細(xì)的闡述。除此之外要有適宜的指標(biāo)體系落實(shí)規(guī)劃思路，這一過程主要反映在控制性詳細(xì)規(guī)劃中。目前，我國并沒有統(tǒng)一明確的非建設(shè)用地控制指標(biāo)，各個(gè)城市也在進(jìn)行自己的探索。成都制定了非建設(shè)用地規(guī)劃地塊分圖則，控制指標(biāo)包括用地性質(zhì)、用地面積、水體控制面積、各類綠地控制面積(包括生態(tài)綠地、公園綠地、防護(hù)綠地)以及一般建設(shè)用地控制指標(biāo)(用地性質(zhì)、用地面積、控制建筑密度、容積率和綠地率)。杭州的非建設(shè)用地指標(biāo)偏重生態(tài)保護(hù)，包括綠化率、最小空間尺度、生態(tài)多樣性指標(biāo)、農(nóng)田保護(hù)率、水土流失率等。

2.3 升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并優(yōu)化發(fā)展模式

首先應(yīng)當(dāng)保證基本農(nóng)田的規(guī)模，這是發(fā)展城郊區(qū)域產(chǎn)業(yè)的底線，絕對(duì)不能突破。在內(nèi)容上，可以利用農(nóng)業(yè)自然環(huán)境、田園景觀、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)耕文化和農(nóng)家生活等資源，通過科學(xué)規(guī)劃和開發(fā)設(shè)計(jì)，為游客提供觀光、休閑、土家、娛樂等多項(xiàng)需求的經(jīng)營模式，屬于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)合[6]。其次，對(duì)于縣城周邊零散的小規(guī)模企業(yè)進(jìn)行集中處理和集中控制，建立循環(huán)利用機(jī)制。摒棄高耗能、低產(chǎn)出的初級(jí)制造產(chǎn)業(yè)，提高企業(yè)的準(zhǔn)入條件。最后，根據(jù)各個(gè)縣城的資源和特色，有條件的可以發(fā)展旅游項(xiàng)目、休閑健身項(xiàng)目以及戶外拓展等，滿足消費(fèi)人群對(duì)“城市”和“鄉(xiāng)村”兩種體驗(yàn)?zāi)Ｊ降男枨蟆?/p>

筆者在進(jìn)行長屯連接線兩側(cè)用地規(guī)劃時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了研究和分析，在環(huán)境和生態(tài)要求較高的基礎(chǔ)上，對(duì)可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了梳理。第一產(chǎn)業(yè)是一般農(nóng)業(yè)種植，以保持現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)為主，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)升級(jí)。第二產(chǎn)業(yè)是拓展規(guī)劃的康莊高新工業(yè)園，將城郊區(qū)域的小型企業(yè)集中在園區(qū)內(nèi)統(tǒng)一管理。第三產(chǎn)業(yè)是服務(wù)性片區(qū)，主要是村莊社區(qū)型服務(wù)和交通樞紐服務(wù)。另外，根據(jù)屯留縣城城郊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和與長治市區(qū)毗鄰的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，屬于上文提到的“1+3”產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃了李高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、東酪余體驗(yàn)式農(nóng)莊、東藕村戶外活動(dòng)區(qū)和北宋村農(nóng)家文化體驗(yàn)園，涉及采摘園、DIY農(nóng)場、戶外拓展訓(xùn)練、農(nóng)家樂和種植園等項(xiàng)目。

2.4 城郊農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化模式的探討

關(guān)于城郊型農(nóng)村的未來，筆者認(rèn)為不能簡單粗暴的走“拆農(nóng)房、建樓房”的套路，應(yīng)當(dāng)采取“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合，激發(fā)城郊農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的意愿，推動(dòng)城郊農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

農(nóng)村推進(jìn)城鎮(zhèn)化主要有兩種模式，異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化。異地城鎮(zhèn)化指農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)。就地城鎮(zhèn)化是依托中心村和小城鎮(zhèn)，把散落的農(nóng)村居民點(diǎn)適時(shí)適度聚集發(fā)展為新社區(qū)，并逐漸成為新城鎮(zhèn)。天津華明鎮(zhèn)以土地制度改革開拓城郊農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，采用異地城鎮(zhèn)化道路。成都市溫江區(qū)規(guī)劃“幸福田園”項(xiàng)目，以就地城鎮(zhèn)化模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在不失去土地資源、不改變社區(qū)原有社會(huì)關(guān)系的前提下，實(shí)現(xiàn)居住地點(diǎn)由分散向集中轉(zhuǎn)變、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。無論哪種模式，兩者的探索都有以下共同點(diǎn)：以農(nóng)民自愿為原則，改善居住條件，完善基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障制度，通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，保證基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)利益持續(xù)化。

長屯連接線是連接長治與屯留的動(dòng)脈，兩側(cè)村莊以就地城鎮(zhèn)化為途徑，通過基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及城市文明向農(nóng)村的延伸，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化和生活方式市民化。以“一村一品”為發(fā)展目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。

3 結(jié)語

本文是對(duì)縣城城郊區(qū)域規(guī)劃方法的一次探索，在我國大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，關(guān)于這一課題的研究必然受到更多城市規(guī)劃學(xué)者的關(guān)注。

[1] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)[Z].

[2] 徐建剛.城市生態(tài)規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)與方法體系初探[J].城市發(fā)展研究，2008(13):259-264.

[3] 楊保軍.新版《城市規(guī)劃編制辦法》解析[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2003，15(4)：1-7.

[4] 俞孔堅(jiān)，李迪華.反規(guī)劃途徑[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009.

[5] 陳眉舞.城市非建設(shè)用地規(guī)劃理論與方法[M].南京：南京大學(xué)出版社，2012.

[6] 呂明偉.休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)與開發(fā)[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2013.

On exploration for planning control methods for suburb regions of towns

Ma Da

(ShanxiUrbanandRuralPlanningDesignInstitute,Taiyuan030001,China)

From problems in suburb region planning in towns, the paper researches the development strategies for the suburb regions of towns, and points out channels of identifying development intention of suburb region development, compiling non-construction land planning, and promoting industrial structures, and optimizing the development model, so as to enhance the development of new urbanization.

town, urbanization, region, planning

2015-02-13

馬 達(dá)(1979- )，男，工程師

1009-6825(2015)12-0014-02

TU982.2

A