胡 月

(西北政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，陜西 西安 710000)

我國作為最早發(fā)現(xiàn)并利用煤炭資源的國家之一，開發(fā)利用煤炭資源不僅為國民經(jīng)濟的增長做出了巨大的貢獻(xiàn)，也為人們的生產(chǎn)生活提供了極大的便利。然而，由于技術(shù)條件和思想觀念等限制，在煤炭資源的開采利用過程中，不可避免地造成了環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞。土地污染、水污染、大氣污染，無不影響著人類的身體健康和生命安全，也影響著社會的發(fā)展進程。保護環(huán)境、提高煤炭資源的利用率和回采率、杜絕資源的浪費，不僅依賴于科學(xué)技術(shù)，更有賴于法律強制力的保證實施。本文旨在簡述煤炭資源開采利用中可能造成的環(huán)境污染和資源浪費等影響，分析其產(chǎn)生的原因，結(jié)合已有的理論研究，從新環(huán)保法的角度闡述對環(huán)境的作用，提出預(yù)防和減輕污染破壞的意見和建議，以求在煤炭資源利用行業(yè)領(lǐng)域能更加重視對環(huán)境資源的保護。

1 概 述

1.1 煤炭資源的概念

煤炭是一種固體可燃有機巖，主要由植物殘骸經(jīng)過復(fù)雜的生物化學(xué)、物理化學(xué)以及地球化學(xué)變化轉(zhuǎn)變而來［1］.它不僅是我國電力的主要來源，也是冶金、建材、化學(xué)工業(yè)等部門不可或缺的燃料和原材料，是國際上僅次于石油的第二大能源。

1.2 煤炭資源的性質(zhì)

1)煤炭分布具有地域性。中國煤炭資源豐富，但分布不均，主要集中在我國中部和西北地區(qū)，煤炭儲量由高到低依次是山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆、貴州、寧夏。儲量較多的還有河南、山東、云南、黑龍江等地［2］.

2)煤炭本身具有不可再生性。煤炭本身是植物殘骸經(jīng)過千百萬年的演變而形成，其形成年代可以追溯到古生代的石炭紀(jì)和二疊紀(jì)，是目前的人力所不能夠再造的不可再生資源，因此，煤炭資源也具有有限性。

3)煤炭的開發(fā)利用具有環(huán)境影響性。在煤炭開發(fā)利用的過程中，必須通過挖掘礦產(chǎn)賦存地來獲得煤炭資源，這就必然會對地質(zhì)地貌產(chǎn)生影響和破壞，而挖掘過程中產(chǎn)生的廢棄物堆積和有毒有害物質(zhì)的排放，都不同程度地影響著環(huán)境生態(tài)。

2 我國煤炭資源現(xiàn)狀

中國是最早發(fā)現(xiàn)利用煤炭資源的國家之一。我國煤炭資源儲量豐富，種類齊全，且分布廣泛。根據(jù)國土資源部最新編制發(fā)布的《中國礦產(chǎn)資源報告》顯示，2013 年我國新增煤炭查明資源儲量673 億t，截至2013 年底，我國查明煤炭資源儲量1.48 萬億t［3］.隨著開發(fā)規(guī)模的不斷擴大和開發(fā)強度的不斷增加，煤炭資源的浪費日趨嚴(yán)重，煤炭利用對環(huán)境的污染也越來越突出，它不僅給我國生態(tài)環(huán)境和人民健康帶來嚴(yán)重影響，而且制約著煤炭工業(yè)自身的發(fā)展。

2.1 煤炭資源浪費嚴(yán)重

基于煤炭資源不可再生這一特性，煤炭資源并不是取之不盡用之不竭的，又由于煤炭資源易于開發(fā)的特點和以往“高能耗、高污染、高發(fā)展”的運行模式，加之過去人們環(huán)保觀念的缺失，我國的煤炭資源浪費問題顯著。一些煤炭企業(yè)對煤炭資源的開采、深加工等技術(shù)的科技投入不足，對煤炭開采必然產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣沒有進行有效的處理;很多礦區(qū)對煤炭資源配采不合理，普遍存在采厚丟薄、采整丟殘等現(xiàn)象;同時傳統(tǒng)煤炭開采忽略鋁土礦、硫鐵礦等與煤伴生礦物的開采和加工利用，也在一定程度上造成了資源的浪費。

2.2 煤炭資源的開發(fā)利用對環(huán)境的影響

1)煤炭資源的開發(fā)利用對土地資源造成破壞。

a)地表塌陷。煤炭開采需要深入地下，不可避免會影響到地殼內(nèi)部原有的力學(xué)平衡狀態(tài)，連續(xù)不間斷地開采使得采空區(qū)的范圍不斷擴大。當(dāng)頂板自重超過頂板抗拉強度和煤柱抗壓強度時，頂板巖土層會發(fā)生位移、斷裂，經(jīng)冒落、下沉變化之后引起地表塌陷［4］.地表的塌陷不僅造成房屋、道路等建筑物倒塌，更有可能造成山體開裂、滑坡與泥石流等自然災(zāi)害，甚至導(dǎo)致水土流失與土地沙漠化的形成。

b)土地占用和破壞。煤矸石是煤礦生產(chǎn)過程中排放量最大的固體廢物。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因煤礦開采所產(chǎn)生的矸石約有2 億t.煤矸石的大量堆積，不僅占用了大面積的土地資源，同時也對環(huán)境造成了極大的污染和破壞。同時煤礦的露天開采直接破壞大面積土地，露天開采所引起的挖損造成的土地資源破壞是難以修復(fù)的。

2)煤礦資源的開發(fā)利用對水資源的污染和破壞。

煤炭開采對礦區(qū)水資源的污染和破壞主要包括礦井水、洗煤水、矸石淋溶水和礦區(qū)生活污水等，其中以礦井水排放量所占比例最大;洗煤水含有大量懸浮物和有害重金屬離子，具有極大的環(huán)境危害性;堆積的煤矸石經(jīng)降水和匯水的淋溶，其所含的有毒有害物質(zhì)，尤其是重金屬離子將會隨水流進入水循環(huán)系統(tǒng)，從而造成水體污染和水質(zhì)的破壞。

3)煤礦資源的開發(fā)利用造成大氣污染。

煤炭開采造成大氣污染的主要來源是礦井瓦斯和矸石自燃釋放的氣體。煤礦開采中釋放的礦井瓦斯主要成分為甲烷，是比二氧化碳更加活躍的溫室氣體，其排放到空氣將會加快全球變暖的進程。矸石自燃不僅會造成煤田火災(zāi)，同時還會產(chǎn)生一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫等有毒有害氣體，造成嚴(yán)重的大氣污染。此外，煤礦挖掘和運輸過程產(chǎn)生大量粉塵污染，不僅帶來安全隱患，也給煤炭工作人員造成健康影響，是造成霧霾加重的元兇之一。

3 污染浪費現(xiàn)狀的原因解析

3.1 客觀原因

1)煤炭開采受地質(zhì)結(jié)構(gòu)影響。地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜、開采條件差是造成煤炭開采低效能，多浪費的本質(zhì)原因。

2)煤炭資源開采和利用的技術(shù)水平有限，采出率不高。我國目前的采煤方法和工藝受諸多因素限制，一些先進的技術(shù)不能很好地運用于采煤實踐中，煤炭資源綜合利用程度低下，同時造成了較大程度的資源浪費和破壞。

3)煤炭資源回采率低下。一方面，由于我國現(xiàn)階段運用的采煤方法、設(shè)備和工藝以及生產(chǎn)技術(shù)管理水平亟待提高;另一方面，煤礦企業(yè)為追求短期效益而犧牲回采率，也是造成煤炭資源浪費的重要原因。

3.2 主觀原因

1)改革開放以來，在很長一段時間里人們只重視經(jīng)濟效益，而不重視環(huán)境保護，這就使得過去的煤炭開采利用都采用粗放型模式，煤炭資源被視為“無價值”的物質(zhì)資源，其損耗和破壞并沒有被算入經(jīng)濟成本之中，這就造成“煤炭采出越多，經(jīng)濟效益就越高”的假象。這種短期效益的認(rèn)知使得人們無節(jié)制地大肆采煤挖煤，造成了煤炭資源的超前消耗，同時影響著子孫后代的環(huán)境權(quán)益。

3)雖然我國制定了一系列環(huán)境保護的法律制度，但在煤炭開采利用的領(lǐng)域，如何行之有效的保護環(huán)境，法律的可操作性亟待加強。例如:煤炭礦業(yè)權(quán)評估程序、稅費制度等設(shè)置不合理，都一定程度上導(dǎo)致了煤炭資源開發(fā)秩序混亂［5］. 此外，煤炭資源法律制度不健全，執(zhí)法監(jiān)督機制不完善等，都是造成資源浪費的重要原因。

4 新環(huán)保法對煤炭資源開發(fā)利用的影響

2015 年1 月1 日，我國出臺新《環(huán)境保護法》(以下簡稱“新環(huán)法”)，明確了一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，將保護環(huán)境作為我國的一項基本國策，強化了環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位。

1)新環(huán)法完善了環(huán)境監(jiān)測制度，規(guī)定了國家對重點污染物實行總量控制制度，從而對污染物的排放做出嚴(yán)格的管控。

2)新環(huán)法明確規(guī)定，企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排污，采用按日計罰、上不封頂?shù)奶幜P手段，這是我國環(huán)境法規(guī)的重大突破，大幅度地提高了違法排污的成本。在煤炭生產(chǎn)企業(yè)中，廢氣、廢水和固體廢棄物的超標(biāo)排放是非常普遍的現(xiàn)象，新環(huán)保法實施后，煤炭生產(chǎn)企業(yè)必須加強污染防治，否則將可能面臨巨額的罰款。

3)新的《環(huán)境保護法》明確提出建立生態(tài)保護補償制度，按照污染者付費、受益者補償?shù)脑瓌t，調(diào)整煤炭行業(yè)在內(nèi)的各相關(guān)區(qū)域的利益關(guān)系。

4)新環(huán)法明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，這就將包括煤炭行業(yè)在內(nèi)的各個企業(yè)，置于公眾的視野中，其污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公眾利益的任何舉動都受公眾的監(jiān)督。

5)新環(huán)境保護法的實施，不僅細(xì)化了環(huán)境保護的各項具體制度，也在很大程度上提高了各行各業(yè)的違法成本。因此，煤炭行業(yè)要繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展而不被社會所淘汰，就必須提高其環(huán)境保護成本和技術(shù)成本的投入，加快淘汰落后產(chǎn)能的步伐，以達(dá)到環(huán)保部所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

5 預(yù)防和減輕煤炭資源污染和浪費的措施

5.1 提高環(huán)保意識

由于不合理地開發(fā)利用煤炭資源，我國面臨的環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，其根源在于國民和企業(yè)對環(huán)境的認(rèn)識不足。新《環(huán)保法》做出的“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”這一規(guī)定，就是明確了二者中環(huán)境保護的主體地位。煤炭資源作為環(huán)境要素，其開發(fā)利用也必須將環(huán)境保護放在首要位置，這不僅有利于更好地保護環(huán)境，也是煤炭產(chǎn)業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展而不被社會所淘汰的必要保證。

5.2 遵循環(huán)保原則

1)堅持經(jīng)濟效益與環(huán)境保護相結(jié)合的原則。明確環(huán)境保護的主體地位，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，提高煤炭資源利用率及煤炭開采利用的科學(xué)技術(shù)水平，以減少煤炭資源的損耗，減輕環(huán)境污染程度。

為保障港珠澳大橋的橋體安全與橋體附近水域的通航安全，需要在九洲橋、江海橋、青州橋通航孔兩側(cè)設(shè)置相應(yīng)的橋墩警示標(biāo)志，其中九洲橋設(shè)置8座，江海橋10座，青州橋8座，共26座，位于港珠澳大橋橋梁段南北側(cè)各13座。在原設(shè)計方案中，這26座為采用市電供電，后期由于供電電纜敷設(shè)困難，需對供電方式進行變更，采用太陽能供電。考慮到大橋北側(cè)的13座警示標(biāo)志白天大多時候處于橋梁陰影下，太陽能轉(zhuǎn)換效率低，為確保太陽能供電穩(wěn)定、可靠，需對太陽能供電系統(tǒng)進行重新設(shè)計改造。

2)堅持代際公平原則。既滿足當(dāng)代人的物質(zhì)需要，又不損害后代人的發(fā)展能力，為其保留生存和發(fā)展所必要的環(huán)境資源和自然資源。一方面，實現(xiàn)煤炭資源的代際公平，要求合理利用現(xiàn)有煤炭資源，保障生態(tài)補償?shù)戎贫鹊挠行嵤?另一方面，實現(xiàn)煤炭資源財富和收益的代際公平，需要通過政府主導(dǎo)，以基金及強制儲蓄等形式來實現(xiàn)［6］.

3)堅持清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟。循環(huán)經(jīng)濟模式可以認(rèn)為是“資源—生產(chǎn)—消費—回收”的閉環(huán)式流程，煤炭資源的循環(huán)利用，就是從源頭上減少浪費，最大限度地利用資源［7］. 采用科學(xué)高效的燃煤技術(shù)減少廢棄物和污染物的排放;開采難采煤層和極薄煤層，并對與煤伴生的礦產(chǎn)資源進行有效利用;抽采瓦斯，防止甲烷等氣體的污染和浪費;對煤炭開采所產(chǎn)生廢料進行資源化利用和無害化處理，并逐步淘汰污染浪費嚴(yán)重的煤炭技術(shù)和產(chǎn)品。

5.3 完善法律制度

1)建立完善的煤炭回采率計量監(jiān)管體系。

針對現(xiàn)有的煤炭回采率標(biāo)準(zhǔn)，其具體實施辦法和測算流程都有待完善。規(guī)范回采率的計量指標(biāo)體系不僅要制定科學(xué)的測算流程，避免煤炭資源損失，確保煤炭資源的高回收率，也要完善其檢測監(jiān)督體制，從而保證所獲回采率的真實性［8］. 同時，建立煤炭回采率的獎懲制度，有利于提高回采的積極性。

2)完善煤炭資源的生態(tài)補償制度。

生態(tài)補償是對生態(tài)利益和生態(tài)效益的補償，完善我國現(xiàn)有的煤炭資源生態(tài)補償制度，一方面，需要嚴(yán)格執(zhí)行煤炭資源開采權(quán)的有償取得制度，完善煤炭資源補償稅費制度;另一方面，要建立完善的生態(tài)補償評估體系，健全礦區(qū)內(nèi)重點監(jiān)控點位和自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。實施生態(tài)補償保證金制度，企業(yè)需繳納相應(yīng)保證金后才能取得煤炭開采許可，當(dāng)企業(yè)不能按規(guī)定履行其生態(tài)保護義務(wù)時，生態(tài)補償保證金將被用于生態(tài)治理和修復(fù)［9］.

3)完善行政主體責(zé)任制度，強化執(zhí)法監(jiān)督力度。

煤炭資源的不合理利用以及污染浪費等現(xiàn)象頻發(fā)，歸根結(jié)底是沒有處理好行政與市場之間的關(guān)系，行政不作為和行政權(quán)力濫用放任了煤炭市場的種種違規(guī)行為［10］.行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時缺乏約束機制，使得濫用職權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。明確行政主體責(zé)任制度，不僅能夠提高煤炭執(zhí)法人員依法行政的意識，也能在很大程度上杜絕腐敗的發(fā)生，把煤炭資源保護執(zhí)法和監(jiān)察的成效與煤炭執(zhí)法的考評獎懲有機結(jié)合，對不合格的監(jiān)管者追究相關(guān)責(zé)任。

5.4 踐行已有制度法規(guī)

1)嚴(yán)格審批制度，提高違法成本。

嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)審批，對國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的煤炭資源，凡未經(jīng)國家批準(zhǔn)開發(fā)規(guī)劃的，一律不得辦理。同時嚴(yán)格煤礦開采管理，對開采順序、開采程度，以及開采的相關(guān)技術(shù)都做出合理限制和規(guī)定，禁止越層越界采煤。建立嚴(yán)格的煤炭資源監(jiān)督管理制度，對煤炭資源回采率實行年度核查，對不能達(dá)到回采率標(biāo)準(zhǔn)的煤礦責(zé)令限期整改，逾期仍不能達(dá)標(biāo)則依法予以處罰。

2)踐行環(huán)境影響評價制度。

認(rèn)真執(zhí)行煤炭資源開發(fā)的環(huán)境影響評價，從源頭上控制或減輕環(huán)境污染和生態(tài)破壞，使煤炭開采能在環(huán)境承載力的范圍內(nèi)有序、和諧地進行。新礦區(qū)、新礦井建設(shè)要認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，在煤炭資源開發(fā)規(guī)劃中嚴(yán)格執(zhí)行同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)的“三同時”制度;老礦區(qū)、老礦井要根據(jù)法律規(guī)定補建環(huán)保設(shè)施，在不增加新的污染的同時，對已經(jīng)形成的污染破壞進行治理和修復(fù)。

3)加強煤炭污染的防治。

煤炭企業(yè)嚴(yán)格按照國家規(guī)定，建立污染物排放檢測站，實時監(jiān)測污染超標(biāo)情況，嚴(yán)格控制污染物的排放量，將二氧化硫、氮氧化物等有害氣體以及污水中重金屬等有毒有害物質(zhì)的含量控制在國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，同時嚴(yán)格控制煙塵、工業(yè)粉塵的排放。政府工作人員對企業(yè)排污情況進行定期的檢測和監(jiān)督，對污染超標(biāo)的企業(yè)實施按日計罰、上不封頂?shù)脑瓌t。

6 結(jié) 語

煤炭資源開采利用過程中，不可避免地產(chǎn)生環(huán)境污染、資源浪費和生態(tài)破壞的問題，人類現(xiàn)有的技術(shù)水平并不足以完全遏制和消除其對環(huán)境的影響，因此，提高環(huán)保意識，運用法律手段促使煤炭資源合理開發(fā)利用，是有效遏制環(huán)境資源損耗，減輕環(huán)境污染的必要手段和強力保證。

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