耿國棟

(鄒平縣國土資源局，山東 鄒平　256200)

鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的探討

耿國棟

(鄒平縣國土資源局，山東 鄒平256200)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效手段,為快速城鎮(zhèn)化進程中如何實現(xiàn)集約節(jié)約用地、切實保護耕地的目標提供了新的思路。鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中還存在一些問題，表明該政策還需要加以完善。該文對鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題進行了詳細分析，并提出了相關(guān)的對策建議,為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的順利推行提供參考。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤;鄒平縣

引文格式：耿國棟.鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的探討[J].山東國土資源，2015,31(2)：70-72.GENG Guodong. Discussion on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Zouping County[J]. Shandong Land and Resources, 2015,31(2):70-72.

0　引言

鄒平縣地處魯中泰沂山區(qū)與魯北黃泛平原疊交地帶，總面積1250km2，轄11個鎮(zhèn)、5個鎮(zhèn)級辦事處和一個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，858個行政村，人口72.97萬人，其中農(nóng)業(yè)人口50.48萬人。全縣地貌類型多樣，北部多平原，南部多山地丘陵，全縣農(nóng)村居民點用地108km2，占土地總面積的8.64%，農(nóng)村人均居民點用地214m2，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力較大。

鄒平縣2008年第一批增減掛鉤試點共有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個村列入增減掛鉤試點項目區(qū)，2011年1月，項目順利通過山東省國土資源廳專家組檢查驗收，共周轉(zhuǎn)新增建設(shè)用地指標33hm2，取得了階段性成果。目前，鄒平縣上報批復實施的增減掛鉤項目區(qū)共7個，涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個村，拆舊總面積294.8hm2，復墾耕地總面積248.46hm2，順利實施可周轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標171.2hm2?，F(xiàn)以鄒平縣正在實施開展的增減掛鉤項目區(qū)為例，通過實際工作中的主要做法及存在問題，做一些具體的探討。

1　主要做法

1.1強化部門責任

下發(fā)了《鄒平縣人民政府關(guān)于加快推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實施意見》(以下簡稱《意見》)，成立了增減掛鉤工作指揮部，負責增減掛鉤工作的落實部署、文件起草、組織協(xié)調(diào)、信息反饋等工作。強化部門責任，鎮(zhèn)(街)負責安置區(qū)和拆舊區(qū)的各項工作及周轉(zhuǎn)指標的使用與歸還；財政部門負責加強資金的規(guī)范使用和投融資平臺的建立、項目資金的籌集運作及后期資金平衡等工作。同時理順了增減掛鉤項目的申報、組織實施和申請驗收流程，使其更有可操作性。

1.2整合多方資金

《意見》規(guī)定，增減掛鉤項目按時完成并順利通過省級部門驗收的，節(jié)余指標按照750萬元/hm2(50萬元/畝)的標準返還用于掛鉤項目的實施，組建鄒平縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作投融資公司，通過財政資金扶持、土地指標抵押獲取銀行貸款、土地出讓和土地綜合開發(fā)收益等方式解決資金難題。掛鉤指標除用于建新區(qū)、安置區(qū)及公共配套設(shè)施建設(shè)以外，節(jié)余指標優(yōu)先保障項目所在鎮(zhèn)(街)的用地需求，然后再由縣政府統(tǒng)籌。領(lǐng)導的重視、資金的保障極大調(diào)動了鎮(zhèn)、村以及村民的積極性和主動性，各鎮(zhèn)(街道)均成立了增減掛鉤工作領(lǐng)導小組，迅速開展調(diào)查摸底，積極申請加入增減掛鉤項目儲備庫，初步確認可整理復墾村莊30余個，為今后申報掛鉤項目區(qū)工作打下堅實的基礎(chǔ)。

1.3建立獎懲機制

《意見》決定，自2014年起，各鎮(zhèn)(街)每年申報和實施增減掛鉤項目不少于1個，完成掛鉤指標節(jié)余不少于6.67hm2(100畝)，并確保在3年內(nèi)通過省級驗收。為進一步明確責任，強化措施，按時保質(zhì)保量完成增減掛鉤工作，鄒平縣將增減掛鉤工作考核情況納入年度科學發(fā)展綜合考核，年終對鎮(zhèn)(街)落實工作責任、項目申報和實施進度、資金落實情況進行督導檢查，對不能按期完成任務的，縣委縣政府給予通報批評，對主要負責人進行約談和問責，并限期整改，整改期間不再下達新的增減掛鉤任務，并暫停建設(shè)用地項目預審和用地報批，直至整改合格。

1.4工作創(chuàng)新點

(1)推進土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入。鄒平縣以增減掛鉤為契機，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)變，引導鼓勵農(nóng)民自愿放棄承包土地，將復墾節(jié)余出的耕地以每公頃15000元(每畝1000元)不等的價格統(tǒng)一流轉(zhuǎn)集中到種植大戶，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，壯大集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。

(2)創(chuàng)新拆遷模式，突出村集體的搬遷主體責任。根據(jù)《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，拆舊換新、安置補償方案由村兩委，以“一事一議”程序確定，政府只負責把關(guān)審批。實踐證明，通過制度創(chuàng)新，重心下移，政府參與不做主，一方面可以充分發(fā)揮村干部熟悉被拆遷農(nóng)戶情況的優(yōu)勢，另一方面可以發(fā)揮村民主觀能動性，變“要我搬遷”為“我要搬遷”。村集體制定了搬遷保證金制度,如焦橋鎮(zhèn)牛家村，凡同意搬遷社區(qū)的村民，需將宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)移交村委會，同時按照舊宅基類型不同交納保證金1萬～3萬元換購新居，確保整村搬遷項目順利實施。

(3)創(chuàng)新建設(shè)模式，改造安置充分尊重民意。按照“高標準、低成本、重實用、易接受”的原則設(shè)計了90m2，120m2和140m2多種戶型，由群眾根據(jù)自身經(jīng)濟實力和實際需要，自行確定，增加了群眾的認可度。新區(qū)建設(shè)由村集體組織自主進行開發(fā)建設(shè)，所得收益除繳納部分稅費外，全部作為村級收入，為民所用。在新村建設(shè)方式上采取村委會自建模式，統(tǒng)一建設(shè)的樓房實行村里自己的建筑工程隊，聘用工程監(jiān)理和成立由群眾代表參加的質(zhì)量監(jiān)督小組，嚴把工程質(zhì)量關(guān)，大大節(jié)約了建設(shè)成本，切實將新村建設(shè)打造成群眾滿意工程。

2　存在的問題

2.1項目建設(shè)資金籌集難

缺乏有效吸引社會資本的機制，資金來源較單一，主要是村集體經(jīng)濟組織及村民自籌資金，由于拆遷安置屬前期建設(shè)，無經(jīng)濟效益，項目資金缺口很大，有些項目區(qū)靠對外違規(guī)出售安置樓解決資金困境，影響了搬遷居民安置，甚至形成新的違法用地。

2.2拆舊區(qū)推進緩慢

項目拆舊規(guī)模大，涉及拆遷戶較多，拆舊區(qū)分布點零散，加之現(xiàn)行農(nóng)村一家一戶的經(jīng)營模式，農(nóng)民已習慣就近居住，便于農(nóng)田的生產(chǎn)和管理；由于資金短缺，對農(nóng)民拆舊房屋實際的拆舊補助標準較低，同時百姓對于增減掛鉤的獎勵政策心存疑慮，對“補多少，怎么補轉(zhuǎn)析點，何時補”的概念很模糊，致使拆舊搬遷的積極性不高，直接影響了拆舊區(qū)復墾項目的立項實施。

2.3規(guī)劃滯后

土地利用總體規(guī)劃在設(shè)立增減掛鉤安置區(qū)時，對群眾意見征求和調(diào)查工作不到位，對居住成本的要求等實際情況缺少統(tǒng)籌安排，存在不合理布局。社區(qū)規(guī)劃不到位，沒有社區(qū)的發(fā)展納入全縣經(jīng)濟發(fā)展同步規(guī)劃，社區(qū)規(guī)劃滯后，分布不合理，社區(qū)建設(shè)規(guī)劃沒有做到與交通、電力等其他專項規(guī)劃的融合。

3　對策建議

3.1完善增減掛鉤融資平臺

完善縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作投融資公司融資功能，制定增減掛鉤試點工作專項資金管理辦法，設(shè)財政專戶，?？顚Ｓ?；探索建立多元化、多渠道的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金籌措機制，采用市場運作、業(yè)主開發(fā)的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施；發(fā)動農(nóng)民聯(lián)合集資搞房屋自建，鼓勵并幫助村集體將社區(qū)建設(shè)用地押給銀行進行貸款，解決項目建設(shè)資金困難。

3.2土地利用總體規(guī)劃與增減掛鉤規(guī)劃的銜接

結(jié)合前一階段城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作情況，做好土地用總體規(guī)劃修改工作,廣泛聽取社會各方面意見，實地調(diào)查摸底,把基礎(chǔ)工作做扎實,將增減掛鉤工作和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，讓規(guī)劃更好的引領(lǐng)增減掛鉤項目建設(shè)。同時加強對項目區(qū)的動態(tài)監(jiān)管，任何地方未經(jīng)批準不得擴大項目區(qū)范圍，對于擅自擴大范圍的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，按違規(guī)違法用地依法嚴肅查處。

3.3攻堅克難抓突破

在山東省政府批復實施的掛鉤項目區(qū)中，2010年項目區(qū)好生鎮(zhèn)李營村和長山鎮(zhèn)大由村以及2012年項目區(qū)牛家社區(qū)、柴家社區(qū)群眾基礎(chǔ)工作扎實，進展速度較快，安置區(qū)已基本建成，拆舊區(qū)也已進入攻堅階段，是最有希望驗收的項目片區(qū)。要加大扶持力度，盡快落實責任到人，加快村莊拆舊復墾力度。

3.4加大考核力度

一是要選擇部分增減掛鉤實施好的項目，加大扶持力度，落實承諾的獎勵措施，廣造聲勢，通過媒體大力宣傳開展增減掛鉤的重要成效，做到以點帶面，點面結(jié)合，扎實推進。二是嚴格執(zhí)行掛鉤工作年度考核，召開專題會議對正在開展的增減掛鉤項目進行重點部署和安排，對掛鉤工作情況進行評估考核，統(tǒng)一調(diào)度；建立落實增減掛鉤工作責任制，縣政府與鎮(zhèn)辦政府簽訂目標責任書，明確班子成員具體抓，將任務分解到村、責任落實到人頭。三是建立獎懲制度，要求實施增減掛鉤主體單位繳納一定數(shù)額的保證金，按掛鉤工作完成情況實行獎罰,充分調(diào)動項目實施主體的積極性。

4　結(jié)語

增減掛鉤政策能夠縮減農(nóng)村建設(shè)用地，規(guī)范居民點建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但是在實施過程中缺乏群眾參與，信息渠道傳遞不暢，實施過程缺乏監(jiān)督，使政策初衷難以實現(xiàn)。政府給予的復耕獎勵相對于高額的土地出讓金仍然偏低，而農(nóng)民獲得的拆遷補償顯然與土地置換后的極差收益也是不相符合的。如何分配，實現(xiàn)“同地同價”，是值得思考和探索的。

[1]山東省人民政府.關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點加強農(nóng)村土地綜合整治工作的意見(魯政發(fā)[2011]12號)[EB/OL].[2011-07-27]http://www2.shandong.gov.cn/art/2011/4/12/art_3883_1992.html.

[2]山東省國土資源廳.關(guān)于進一步嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的意見(魯政發(fā)[2011]12號)[EB/OL].[2013-05-20]http://www.sddlr.gov.cn/resource/user/sdgtzyt/201306/a8451b38-b110-4233-ad22-5a9d4cb307cd.pdf.

[3]李旺君，王雷.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析[J].國土資源情報，2009，(4)：34-37.

[4]王玨.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分析——以溧陽市為例[J].科教導刊(上旬刊)，2010，(9)：236-238.

[5]邱鈴章.天津市、成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的啟示[J].發(fā)展研究，2010，(10)：32-35.

Discussion on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Zouping County

GENG Guodong

(Zouping Bureau of Land and Resources, Shangdong Zouping 256200, China)

Decreasing urban construction using land and increasing rural agricultural land is an effective means of balancing urban and rural development. It will provide a new idea for how to realize concentrated land use and farmland protection goals in the rapid urbanization process. At present, there are some problems in urban and rural construction land linked work in Zouping county. It is showed that this policy needs to be improved. In this paper, problems occurred in urban and rural construction land linked work in Zouping County have been analyzed in detail, and relevant countermeasures and suggestions are put forward. It will provide some references for smoothening urban and rural construction land linked work.

Rural and urban construction using land; decreasing construction using land and increasing agricultural land; Zouping county

2014-05-19；

2014-08-05；編輯：曹麗麗

耿國棟(1982—)，男，山東鄒平人，工程師，主要從事土地管理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作；E-mail:ggd1999@163.com

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