加快戶籍制度和農(nóng)村土地制度改革促進新農(nóng)村建設(shè)

謝雙明

（湖南科技學(xué)院 湖南 永州 425199）

一、加快戶籍制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口合理流動

建國前我國不存在嚴(yán)格的戶籍管理制度，公民的遷移是自由的。一般認(rèn)為，1958 年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，開始確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度。中國按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。這一計劃經(jīng)濟體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉(xiāng)二元分割”特征，由此產(chǎn)生了與戶籍相關(guān)的“居住”和“暫住”等概念，事實上造成城鄉(xiāng)之間、流動人口與本地人口之間在教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生等諸多方面的不平等，它們構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜，包含社會生活各個方面，措施配套、組織嚴(yán)密的體系。中國戶籍制度的主要特點：通過戶籍控制人的活動范圍；通過戶籍作為利益和資源分配依據(jù)；具有世襲等級制特征；主要靠行政命令執(zhí)行。隨著中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，中國戶籍制度的弊端日益顯露：剝奪了公民有居住遷徙的自由這一基本人權(quán)；造成公民在事實上的不平等；不利于勞動力合理流動；強化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；阻礙了城鎮(zhèn)化進程。這種戶籍制度的長期存在，它阻礙了社會正常發(fā)展，是一項不合理、不公平的制度，主要是對農(nóng)民的輕視和限制；造成了社會等級的存在，影響社會公正；無代價向農(nóng)業(yè)提出積累以發(fā)展工業(yè)、限制農(nóng)民進程；導(dǎo)致社會成員的不平，農(nóng)民成了“二等公民”，其身份永遠(yuǎn)低于城市居民；在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，中國社會資源配置與發(fā)展實行先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先市民后農(nóng)民，以城市和市民為中心，以犧牲農(nóng)村來發(fā)展城市，導(dǎo)致農(nóng)村長期落后于城市等。

改革開放以來，中國城鄉(xiāng)發(fā)生巨大變化，2012年8 月14 日，中國社會科學(xué)院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報告NO.5》顯示，2011 年，中國城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.91 億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.27%，表明中國已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。國家統(tǒng)計局發(fā)布報告指出，2011 年，全國人戶分離的人口為2.71 億，其中流動人口為2.30億，流動人口規(guī)模達(dá)到歷史新高，流動人口流量、流向、結(jié)構(gòu)和流動人口群體的利益訴求都在發(fā)生深刻變化。另據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村剩余勞動力規(guī)模在1.2 億到2 億之間，由于受各種制度特別是戶籍制度的制約，農(nóng)民外出務(wù)工困難。農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀差別，特別是受制與現(xiàn)行戶籍制度和二元社會結(jié)構(gòu)，不能享受城市和城市居民待遇。戶籍制度嚴(yán)格限制公民的遷徙自由，使農(nóng)民不能通過自由的遷徙和重新選擇職業(yè)來改

變自己的身份與境遇；由于戶籍制度直接依附了不同的就業(yè)、受教育、住房、社會保障等社會福利和權(quán)益，形成了對農(nóng)民一系列不公平政策和制度；公民選舉權(quán)的行使是以戶籍為依據(jù)，離開原籍的農(nóng)民很難參加選舉，農(nóng)民參政權(quán)受到不合理限制。與社會主義市場經(jīng)濟接軌，必須實現(xiàn)農(nóng)民的平等權(quán)，讓農(nóng)民與其它公民一樣成為市場的獨立主體，成為市場經(jīng)濟的自由競爭者，成為市場經(jīng)濟的真正參與者。因此，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，首先要取消公民的二元身份制度，加快戶籍改革步伐，取消因戶籍制度帶來的身份差別，清除所有不符合憲法平等保護原則的人為設(shè)計，給農(nóng)民公平公正的國民待遇。解決中國的“三農(nóng)問題”，要真正賦予農(nóng)民平等的經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，這就要推進戶籍制度改革，保障農(nóng)民遷徙自由的權(quán)利，確保農(nóng)民以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)，保障村民自治權(quán)，完善農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，確保農(nóng)民受教育權(quán)利平等，保障農(nóng)民平等就業(yè)機會和社會保障權(quán)、勞動權(quán)。二元戶籍制度嚴(yán)重壓制了農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不僅阻礙了城市化快速發(fā)展，而且延緩了農(nóng)民脫貧的步伐，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。當(dāng)務(wù)之急是取消身份限制，取消農(nóng)業(yè)戶口，非農(nóng)業(yè)戶口等戶口性質(zhì)的區(qū)別，剝離戶口背后的利益要素：要按照居住地登記戶口的原則，打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口制度；取消戶口附加條件，恢復(fù)戶籍本來面目；加快遷徙自由的步伐，實現(xiàn)戶籍證件化管理動態(tài)模式，強化人口信息化管理手段，實現(xiàn)戶籍管理法制化。只有這樣，才能加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)體制一體化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，城鄉(xiāng)社會一體化，城鄉(xiāng)教育文化一體化，城鄉(xiāng)社會保障一體化，城鄉(xiāng)生態(tài)一體化，最終目標(biāo)是實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的共同繁榮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的合理配置和資源共享，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化、環(huán)境和諧化、社會文明化、農(nóng)民市民化。因此，戶籍制度改革創(chuàng)新是推進城鄉(xiāng)一體化的最直接動力。從上個世紀(jì)90 年代初“賣戶口”，到新世紀(jì)中央出臺一系列對戶口改革的措施，改革戶籍制度成為我國社會進步的重要標(biāo)志。1998 年7 月22 日，國務(wù)院發(fā)出文件，批準(zhǔn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，對戶口管理做出“四項改革”。2001 年，國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的意見》。2008 年中共中央1 號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》提出“探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制”[1](P136)。2010 年中共中央1 號文件提出“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益?！?012 年2 月23 日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》落實有關(guān)精神：“深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，按照國家有關(guān)戶籍管理制度改革的決策部署，繼續(xù)堅定地推進戶籍管理制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。同時，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌推進工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！薄锻ㄖ芬髮r(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益；對暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要有針對性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當(dāng)前在勞動報酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題；加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件，推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展，尊重農(nóng)民在進城和留鄉(xiāng)問題上的自主選擇權(quán)；采取有效措施，為其他暫住人口在當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)、工作、生活提供方便，對造成暫住人口學(xué)習(xí)、工作、生活不便的有關(guān)政策措施要進行一次集中清理，該修改的認(rèn)真修改，該廢止的堅決廢止；今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。逐步實行暫住人口居住證制度，具體辦法由公安部會同有關(guān)部門研究制訂按程序報批后實施。

2012 年8 月《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出：深化戶籍制度改革，堅持因地制宜、分步推進，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬落戶條件，切實落實國家有關(guān)戶籍制度改革的政策要求，逐步滿足符合條件農(nóng)村人口的落戶需求；繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；大力改善對暫時不具備在城鎮(zhèn)落戶條件農(nóng)民工的公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口覆蓋；保證農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，并研究制定接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)厣龑W(xué)考試的辦法；將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險，以農(nóng)民工、非公經(jīng)濟組織從業(yè)人員等為重點，擴大工傷、失業(yè)和生育保險覆蓋面；多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵采取多種方式將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系；采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題；擴大縣域發(fā)展自主權(quán)，穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點，逐步提高縣級財政在省級財力分配中的比重，在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制；依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限。這為推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的戶籍制度創(chuàng)新指明了方向。黨的十八大強調(diào)：加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。2013 年中共中央1 號文件強調(diào)：“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。”中國戶籍制度改革的力度進一步加大，將極大地推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。中國戶籍制度改革必須堅持：戶籍和社會待遇脫離，實現(xiàn)社會公平公正；取消城鄉(xiāng)戶口差別、區(qū)域歧視，實現(xiàn)“人戶分離”。戶籍制度改革，有利促進農(nóng)民市民化，“三農(nóng)”問題的最終解決必須減少農(nóng)民和發(fā)展城鎮(zhèn)；有利促進農(nóng)村新型化，把傳統(tǒng)的農(nóng)村建設(shè)為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村；有利實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、企業(yè)化管理，不斷縮小在生產(chǎn)方式上的工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別；有利促進農(nóng)村各項事物的民主化和法制化。

據(jù)統(tǒng)計，2020 年，中國農(nóng)村人口仍將有6 億左右，以現(xiàn)在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平農(nóng)村18 億畝耕地只需1 億多勞動力就可以解決問題，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的任務(wù)十分艱巨。改革開放的實踐證明，把農(nóng)民限制在農(nóng)村，農(nóng)民富裕不起來，農(nóng)村也現(xiàn)代化不了。農(nóng)村也不需要那么多勞動力，促進城鄉(xiāng)人口的合理流動，加快城鎮(zhèn)化才是最好的出路。

二、加快農(nóng)村土地制度改革，維護農(nóng)民權(quán)益和加快土地流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地也是農(nóng)民最根本的生存保障，是農(nóng)民的“命根子”。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，我國農(nóng)村土地制度面臨巨大挑戰(zhàn)，比如地方政府濫占農(nóng)民土地、土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)問題等。土地制度是一個極其重要的政治經(jīng)濟問題。問題存在于兩個方面：一是土地歸誰所有，二是土地由誰使用。關(guān)鍵在于土地的產(chǎn)出怎樣分配。我國現(xiàn)行的與土地有關(guān)的法律主要有《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》及《村民委員會組織法》五部法律。

新中國成立以來，中國的土地制度經(jīng)歷了三次重大變革：1950—1952 年的農(nóng)民個人土地所有制（農(nóng)民土地私有、自主分散經(jīng)營）；1953—1978 年土地集體所有制（土地集體所有、集中統(tǒng)一經(jīng)營）；1978—現(xiàn)在實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（兩權(quán)適度分離、家庭承包經(jīng)營）。1982 年全國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的比例達(dá)到94%以上。30 多年來，中國農(nóng)業(yè)年均發(fā)展速度達(dá)6.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出同期世界農(nóng)業(yè)平均發(fā)展水平。1996 年，中國糧食產(chǎn)量突破了5000 億公斤，成為世界最大的糧食生產(chǎn)國。但隨著改革開放的進一步深入，特別是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國現(xiàn)行土地制度的缺陷和深層矛盾日益顯現(xiàn)。

中國農(nóng)村土地制度存在的問題主要在三個方面：土地產(chǎn)權(quán)不清晰（農(nóng)民只有承包權(quán)，沒有轉(zhuǎn)讓和出租權(quán)）；土地使用權(quán)有期限；土地流轉(zhuǎn)缺乏市場機制?，F(xiàn)有的土地制度，農(nóng)民的家庭承包權(quán)不僅缺乏明晰性和排它性，而且缺乏安全性，同時又限制了土地的流動、農(nóng)民的流動，阻礙了合作經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。土地制度是農(nóng)民占人口大多數(shù)的中國最重要的制度之一。1984 年中共中央1 號文件明確規(guī)定農(nóng)民土地承包期應(yīng)在15年以上。為進一步調(diào)動農(nóng)民的積極性，1988 年的《憲法》修正案第二條規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，同時取消對土地不得出租的限制；1993 年《憲法》修正案第六條把“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”這一農(nóng)村改革的重要成果用憲法的形式肯定下來，同時1993 年明確提出農(nóng)民土地承包期再延長30 年不變。江澤民提出30 年后也沒必要變，溫家寶則說永遠(yuǎn)不變，不僅穩(wěn)定承包期，還要穩(wěn)定承包地塊，反復(fù)強調(diào)“增人不增地、減人不減地”。2004 年《憲法》修正案完善了農(nóng)村土地征收制度，明確規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用并給予償。但補償范圍過窄和補償標(biāo)準(zhǔn)過低，這土地征收制度仍然是在計劃經(jīng)濟制度下形成的?，F(xiàn)實中的矛盾卻推動著制度的發(fā)展。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的特點是，農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不明確，“集體”到底是誰不清楚?！凹w”可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級，農(nóng)民的土地利益被虛化。集體土地所有權(quán)法人地位的模糊和土地產(chǎn)權(quán)主體的多元，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清和不同土地所有權(quán)主體之間的沖突，集體土地所有權(quán)最終無法得到實現(xiàn)。由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個虛幻的“農(nóng)民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實上造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。因此，法律需要進一步明確農(nóng)民土地承包權(quán)的內(nèi)涵，確保農(nóng)民土地在轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、收益等土地權(quán)益。同時，土地征收絕不是可以低價，甚至無償使用農(nóng)民土地，要保障農(nóng)民的協(xié)商談判權(quán)。土地征收的目的是為了公共利益，但是立法至今未對公共利益的范圍及判斷標(biāo)準(zhǔn)作明確的規(guī)定。從實踐來看，“濫用”征地權(quán)現(xiàn)象十分普遍，征地范圍既包括了國家公益性的建設(shè)項目，也包括了經(jīng)營性建設(shè)項目，從國家大型重點建設(shè)項目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及占用集體土地、農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的，一律動用國家征地權(quán)，一些非國家建設(shè)的工商經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也得通過征地取得。隨著中國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地供需矛盾日益突出，主要是征地規(guī)模越來越大，征地規(guī)模越來越寬，補償標(biāo)準(zhǔn)太低，安置方式單一，農(nóng)民生活沒有保障，由此引發(fā)的社會問題居高不下。

據(jù)不完全統(tǒng)計，1996—2003 年，我國耕地面積從19.5 億畝減少到18.51 億畝，失地農(nóng)民問題越來越嚴(yán)重[2](P92)。耕地的流失主要源于這樣幾個途徑：建設(shè)占用耕地，大量耕地的違規(guī)、非法占用，不斷侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，也危及國家糧食安全；水土流失造成耕作層的土地流失；污染對耕地的破壞；人為的落荒；缺水導(dǎo)致耕地減少等。1978 年全國城市建成區(qū)面積7438 平方公里，到2002 年達(dá)到25972 平方公里，每畝最低按10 萬元計算，農(nóng)民為城市化和工業(yè)化提供了10 萬億的土地資產(chǎn)。如果按照市價給農(nóng)民征地補償款，每年400 萬畝，相當(dāng)于4000 億元人民幣，相當(dāng)于2004 年中央財政給“三農(nóng)”支援資金的13 倍[3](P260)。另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，1978 年以來農(nóng)民失地的財產(chǎn)權(quán)益損失約5 萬億元[4](P61)。據(jù)統(tǒng)計，到2003 年底，我國失地農(nóng)民高達(dá)4000 萬，1980—2004 年各級政府從農(nóng)民手中拿到的土地級差地租高達(dá)10 萬億元[5](P226)?？梢?，所謂“經(jīng)營城市”實質(zhì)就是通過不合理的征地制度廉價獲取農(nóng)民的土地利益。

2002 年，針對一些地方征地工作存在補償?shù)?、費用不到位、安置不落實，損害了被征地農(nóng)民利益的情況，為確保被征地農(nóng)民合法權(quán)益，國家下發(fā)《關(guān)于切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》?！锻ㄖ窂娬{(diào)：一、充分認(rèn)識做好征地工作的重要性，征地工作涉及被征地農(nóng)民的切身利益和長遠(yuǎn)生計；二、依法把好征地補償安置審查關(guān)，征地首先要考慮農(nóng)民的補償安置；三、大力加強征地批后跟蹤檢查工作；四、積極探索解決征地問題的有效途徑；五、嚴(yán)厲查處征地中的違法違紀(jì)行為?！锻ㄖ分赋觯簩φ鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置措施不到位、失地農(nóng)民生活無出路的，要及時向當(dāng)?shù)厝嗣裾畢R報，采取補救措施；要推廣各地做好征地工作的成功作法，采取多種途徑，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

針對征地制度暴露出的問題和矛盾，黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出，要根據(jù)保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度、完善征地程序，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，征地必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時給予農(nóng)民合理補償。2004 年10 月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，對改進征地程序和健全對被征地農(nóng)民補償機制等方面作了規(guī)定。2005 年，針對一些地方違法征占農(nóng)民耕地，不給農(nóng)民合理的經(jīng)濟補償和生計安置，引發(fā)農(nóng)村群體性事件的情況，溫家寶在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上就農(nóng)村土地問題發(fā)表重要講話，提出要加強土地管理，堅持土地基本經(jīng)營制度不動搖，保護農(nóng)民的土地承包權(quán)益，要嚴(yán)格控制建設(shè)用地，運用法律手段管好土地，切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。溫家寶指出：“近些年，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，不僅為工業(yè)和城市發(fā)展提供了土地資源，而且通過土地征用和出讓，為城市建設(shè)籌集了大量資金，這是一些地方城市建設(shè)之所以能快速發(fā)展的一個重要原因。但這也是以對農(nóng)民補償偏低、犧牲大批良田為代價的。如果不清醒地看到這一點，就會盲目圈占耕地，使投資規(guī)模膨脹和投資結(jié)構(gòu)失衡，并產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，給農(nóng)村和整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的問題。因此，我們在宏觀調(diào)控中啟用了土地和信貸兩個“閘門”，其中土地這個閘門對抑制部分地區(qū)、部分行業(yè)投資過熱具有釜底抽薪的作用，既控制了投資的盲目過快增長，也保護了最珍貴的土地資源，效果是顯著的。但我們也必須看到，現(xiàn)在固定資產(chǎn)投資反彈的壓力仍然很大，一些地方占用土地的沖動仍然十分強烈，保護耕地特別是保護基本農(nóng)田的任務(wù)仍然十分艱巨。特別需要指出的是，一些地方違法征占農(nóng)民耕地，不給農(nóng)民合理的經(jīng)濟補償和生計安置，引發(fā)農(nóng)村群體性事件，仍然是影響農(nóng)村乃至社會不穩(wěn)定的一個突出問題，必須引起各級黨委和政府的高度重視。我們要長期堅持最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的占用規(guī)模。嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補平衡制度，而且決不能搞賬面平衡，必須做到面積和產(chǎn)能的雙平衡。要依法加強土地管理。無論是土地承包、流轉(zhuǎn)，還是土地征收征用，我們都已經(jīng)有了比較完備的法律法規(guī)。要充分運用法律手段管好土地，切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利?！盵6]2004 年中共中央1 號文件提出要“加快土地征用制度改革”：要切實落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴(yán)格遵守對非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃；要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍；完善土地征用程序和補償機制，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，改進分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障；積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進入市場的途徑和辦法[7](P679)。2005年中共中央1 號文件對于嚴(yán)格保護耕地提出進一步指導(dǎo)意見。2006 年中共中央1 號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出要加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進一步探索改革經(jīng)驗；完善對被征地農(nóng)民的合理補償機制，加強對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對被征地農(nóng)民的社會保障。2008 年，中共中央1 號文件提出“切實保障農(nóng)民土地權(quán)益”：繼續(xù)推進征地制度改革試點，規(guī)范征地程序，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，健全對被征地農(nóng)民的社會保障制度，建立征地糾紛調(diào)處裁決機制；對未履行征地報批程序、征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償不及時足額到位、社會保障不落實的，堅決不予報批用地；對違法違規(guī)占地批地的，堅決依法查處；嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，嚴(yán)禁通過“以租代征”等方式提供建設(shè)用地；城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”；開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的試點，必須嚴(yán)格控制在國家批準(zhǔn)的范圍之內(nèi)；依法規(guī)范農(nóng)民宅基地整理工作[1](P146)。

2008 年，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。《決定》提出要進一步完善農(nóng)村土地管理制度：按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度；堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅決守住十八億畝耕地紅線；劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。繼續(xù)推進土地整理復(fù)墾開發(fā)，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡；搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利；加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模；完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地；改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制；依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障；在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益；抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革。《決定》為農(nóng)村土地制度改革指明了方向，為進一步保障農(nóng)民土地權(quán)益奠定了基礎(chǔ)[1](P668)。

2010 年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》提出“有序推進農(nóng)村土地管理制度改革”：堅決守住耕地保護紅線，建立保護補償機制，加快劃定基本農(nóng)田，實行永久保護；落實政府耕地保護目標(biāo)責(zé)任制，上級審計、監(jiān)察、組織等部門參與考核；加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費納入財政預(yù)算；力爭用3 年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織；有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護農(nóng)民利益；按照嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點；加快修改土地管理法[8](P348)。針對一些農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)或戶籍變動土地利益受損的情況，2012 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》強調(diào)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護?，F(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。引導(dǎo)農(nóng)民進城落戶要遵守法律法規(guī)和國家政策，充分考慮農(nóng)民的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計，不能脫離實際，更不能搞強迫命令。堅持土地用途管制，不得借戶籍管理制度改革突破土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，切實避免擅自擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，損害農(nóng)民權(quán)益。禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的政策。《通知》的下發(fā)，對保護農(nóng)民工土地權(quán)益起到一定作用，特別是有利于遏制城鄉(xiāng)上下的“圈地風(fēng)”。

為進一步解決土地的保護、使用、效益等問題，推動城鎮(zhèn)化健康、有序發(fā)展，2012 年8 月《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》強調(diào)：一，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，全面推進集體林權(quán)制度改革，完善草原承包經(jīng)營制度，健全覆蓋耕地、林地、草原等土地資源的家庭承包經(jīng)營制度。保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，全面落實農(nóng)村土地承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。在依法自愿有償和加強服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。二，有序推進農(nóng)村土地管理制度改革。加快推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作。完善農(nóng)村宅基地管理制度，嚴(yán)格宅基地管理，禁止違規(guī)多占宅基地，在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活和利用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地，探索開展農(nóng)村閑置宅基地的退出和補償機制。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤改革試點，嚴(yán)格控制試點范圍和試點規(guī)模，確保土地增值收益及時全部返還農(nóng)村。三，改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，嚴(yán)格履行征地程序，完善征地補償制度。提高農(nóng)村土地征收補償水平，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價的原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓納入現(xiàn)行的城市國有土地市場統(tǒng)一管理，對依法取得的農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。黨的十八大報告提出：改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

2012 年11 月28 日，國務(wù)院通過土地管理法修正案（草案），對農(nóng)村集體所有土地征收補償制度作了修改，本次修改的主要內(nèi)容是提高征地補償數(shù)額，提高額度至少為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10 倍。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換成商業(yè)、住宅、工業(yè)用地，是合理的城市化和工業(yè)化進程，但必須確保農(nóng)民的利益補償，方能促進社會經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，既是保障農(nóng)民土地權(quán)益的要求，也是有效控制征地規(guī)模的有效措施。這對土地征用中存在的征用范圍過大、征地標(biāo)準(zhǔn)過低并且補償不到位特別是失地農(nóng)民的生活保障問題的解決起到很好作用。

2013 年中共中央1 號文件指出：建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。一，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題。土地流轉(zhuǎn)不得搞強迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。深化國有農(nóng)墾管理體制改革，擴大國有農(nóng)場辦社會職能改革試點。穩(wěn)步推進農(nóng)村綜合改革示范試點。二，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5 年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政予以補助。各級黨委和政府要高度重視，有關(guān)部門要密切配合，確保按時完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。深化集體林權(quán)制度改革，提高林權(quán)證發(fā)證率和到戶率。推進國有林場改革試點，探索國有林區(qū)改革。加快推進牧區(qū)草原承包工作，啟動牧區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點。三，加快推進征地制度改革。依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例。完善征地補償辦法，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準(zhǔn)和實施征地。改革和完善農(nóng)村宅基地制度，加強管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。依法推進農(nóng)村土地綜合整治，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進入市場。這對尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利起進一步指導(dǎo)作用。土地征用政策體現(xiàn)國家對土地的終極所有權(quán)，它有利于限制地方政府濫占耕地、非法征地的行為，但由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)本身的模糊性，在補償標(biāo)準(zhǔn)和補償費用的分配上存在較多的問題。黨的十八大強調(diào)：解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑；要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮；堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。這對切實保障農(nóng)民土地權(quán)益，推進新農(nóng)村建設(shè)將起重大積極作用。

［1］十七大以來中央文獻(xiàn)選編（上）［C］.中央文獻(xiàn)出版社，2009.

［2］石磊著.三農(nóng)問題的終結(jié)［M］.江西人民出版社，2005.

［3］同春芬著.轉(zhuǎn)型時期中國農(nóng)民的不平等待遇透析［M］.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［4］牛若峰等著.中國“三農(nóng)”問題回顧與展望［M］.中國社會科學(xué)出版社，2004.

［5］丁長發(fā)編著.農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)［M］.廈門大學(xué)出版社，2006.

［6］人民日報［N］.2006-1-20.

［7］十六大以來中央文獻(xiàn)選編（上）［C］.中央文獻(xiàn)出版社，2005.

［8］十七大以來重要文獻(xiàn)選編（中）［C］.中央文獻(xiàn)出版社，2011.