文/王雅梅（四川大學，四川成都 610065）

一、歐盟區(qū)域政策及效應概述

歐盟區(qū)域政策是隨著歐洲一體化的發(fā)展而逐步形成的。消除區(qū)域差距，實現區(qū)域協調、均衡和可持續(xù)的發(fā)展，對任何一個大的經濟體來講，都是一項長期而艱巨的任務，對歐盟這樣一個處在不斷擴大中的區(qū)域一體化組織來講，更是如此。如今，歐盟已擁有28個成員國，總人口達5億多?！俺秦敻缓秃徒洕顒釉诠餐w區(qū)域之間的分配得到改善，否則經濟一體化的發(fā)展將是極其困難的，將危害共同市場的充分運行和聚合?！保?］20世紀70年代以來，歐盟先后建立了結構基金和聚合基金，用于支持落后成員國及地區(qū)的社會經濟發(fā)展和解決各種區(qū)域問題。隨著歐洲一體化的深化與擴大，區(qū)域發(fā)展干預已成為歐盟超國家調節(jié)中的一項重要內容，區(qū)域政策已成為歐盟多層次治理的重要組成部分。

歐盟的區(qū)域發(fā)展差距涉及三個層面，一是成員國之間的差距，二是成員國內地區(qū)之間差距，三是從歐盟角度來看的聯盟內部不同區(qū)域之間的發(fā)展差距?？傮w而言，歐盟的區(qū)域發(fā)展差距最突出的仍是東歐與西歐之間的差距，其次是南歐和北歐之間的差距。根據按購買力平價計算的人均GDP標準，最貧窮的地區(qū)位于歐盟的邊緣，而最富裕的地區(qū)處在歐盟的核心。歐洲一體化的深化要求成員國經濟趨同，但一體化進程的推進和不斷的擴大使其內部發(fā)展不平衡問題日益嚴重，尤其是2004年以來的三次“東擴”之后，歐盟的區(qū)域差距更加突出。區(qū)域政策的有效運用，緩解了歐盟內部發(fā)展不平衡的矛盾，使各成員國及其地區(qū)之間能夠維持一個歐洲一體化進程向前發(fā)展所要求的經濟、社會和地域聚合水平。歐盟“第四份經濟與社會聚合報告”表明，1994-2006年期間，區(qū)域政策最大的受益者——希臘、西班牙、愛爾蘭和葡萄牙，都實現了引人注目的增長。根據歐盟委員會2011年的分析，在過去的10年里，歐盟區(qū)域政策一直是促進變化的一個力量，對歐盟的趨同和增長作出了真實的貢獻，直接創(chuàng)造了超過100萬的就業(yè)崗位，對培訓的投資提高了超過1000萬人的就業(yè)能力，對超過2000公里的高速公路和4000公里的鐵路建設進行了聯合融資，建立起了至少80萬個中小企業(yè)。歐盟在其官方網頁上也列出了一些數據來說明歐盟區(qū)域政策在促進就業(yè)創(chuàng)造、經濟增長和改善生活質量等方面作出的成績。

歐盟在促進落后成員國社會經濟發(fā)展、縮小聯盟內部的區(qū)域差距方面進行了不懈的努力。但在縮小成員國內地區(qū)之間的發(fā)展差距，特別是歐盟中心區(qū)域和邊緣區(qū)域的發(fā)展差距方面收效甚微，人口和經濟活動更加集中于歐盟中心區(qū)域以及成員國首都和其他中心城市。如在愛爾蘭，增長極戰(zhàn)略所帶來的巨大的經濟增長導致了與歐盟的迅速聚合，但未能對國內農村地區(qū)產生很大的溢出效應，因而導致國內差距的擴大。愛爾蘭經濟在20世紀90年代的高增長率主要是由東部地區(qū)和南部地區(qū)迅速增長所帶來的，尤其是都柏林和其周圍地區(qū)。在過去的10年，歐盟成員國經歷了不同的經濟發(fā)展趨勢，這些趨勢加劇了歐盟內部競爭力的差距和宏觀經濟的失衡。在歐元區(qū)內，既有德國、法國、荷蘭等經濟發(fā)達的“核心國家”，也有希臘、葡萄牙、西班牙、意大利等經濟相對較弱的“邊緣國家”，歐元區(qū)也因此被分為北歐元區(qū)和南歐元區(qū)，南歐元區(qū)的經濟基礎和發(fā)展水平遠落后于北歐元區(qū)。2009年底爆發(fā)并持續(xù)發(fā)酵的歐洲主權債務危機暴露出歐盟尤其是歐元區(qū)內部在制度和經濟結構方面的深層次矛盾。成員國經濟發(fā)展的嚴重失衡放大了歐元區(qū)的缺陷，成為影響歐元區(qū)穩(wěn)定運行和引發(fā)歐洲主權債務危機的一個深層次原因。最早出現主權債務危機的希臘，經濟高度依賴旅游和航運業(yè)。受其經濟結構的影響，希臘長期增長乏力，抵御國際經濟危機的能力較弱，而現有的社會福利模式又使其財政開支居高難下。盡管金融危機刺激了所有歐盟成員國政府的預算，但成員國公共財政的實際狀況有很大的差異。這次歐元危機的根源在于歐盟把經濟實力、發(fā)展水平、財政狀況存在巨大差異的國家搞在一起而建立起一種“貨幣聯盟”。歐洲主權債務危機的出現加大了成員國和歐盟宏觀經濟政策操作的難度，反過來又進一步加劇了歐元區(qū)內部經濟發(fā)展的不平衡。

主權國家聯合體的“特性”使歐盟區(qū)域政策不僅非常重要，同時也使歐盟區(qū)域政策的制定和實施面臨許多特殊的問題和矛盾。歐洲區(qū)域經濟學專家哈維·阿姆斯壯認為：歐盟是希望成為一個近似于聯邦制的組織。然而，我們所熟知的歐盟區(qū)域政策的類型，在建立已久的聯邦國家如美國、加拿大和澳大利亞是難以找到的。因此，要理解歐盟區(qū)域政策需要理解歐洲情況的獨特性，即它是獨立的民族國家的混雜物，這些國家正在逐步地建立更密切的經濟、社會和政治關系。［2］對此，中國前駐歐盟大使丁原洪指出：“歐盟具有同美國、日本等其他大經濟體不同的特性，就是它是一個主權國家聯合體，而不是一個單一的主權國家。觀察、分析、判斷歐盟事務時，牢記這一特性格外重要?！保?］

二、歐盟區(qū)域政策在實施初期存在的問題

區(qū)域政策是政府有意識的行為，經常會由于決策層觀點和態(tài)度的變化而影響到政策實施的連續(xù)性和有效性。早在1988年，針對歐洲區(qū)域發(fā)展基金引入后，共同體區(qū)域差距出現擴大的情況，歐洲議會在一份報告中分析了區(qū)域政策未達到預期效應的基本原因：（1）投入該任務的資源不夠；（2）資助的項目和計劃在地理分布和功能上不夠集中；（3）未能準確地分析項目的選擇；（4）未遵循附加原則。

區(qū)域一體化的首要目標是追求在更大范圍內資源配置的優(yōu)化，提高資源利用的效率，增進區(qū)內國家的社會福利，使每一個成員國能獲取比單獨一國時更大、更多的利益。在歐盟區(qū)域政策實施的初期，區(qū)域資金是以成員國為單位來發(fā)放，即對每個成員國分配配額。盡管對歐洲社會基金、歐洲農業(yè)指導與保障基金的指導部分援助的缺乏優(yōu)勢地區(qū)有一定的優(yōu)先，歐洲區(qū)域發(fā)展基金有一個特定的區(qū)域投入，但所資助的項目和計劃在地理分布和功能上都不夠集中。歐盟這樣做有其合理的理由，至少每一個成員國都從這些基金的發(fā)展中獲得好處。最終導致這些基金的使用在地理上很分散，未能集中在最落后的地區(qū)。如1975-1986年，歐洲區(qū)域發(fā)展基金總額為140億埃居，分配給了10個成員國的近25000個項目。1979年后，根據共同體區(qū)域政策的目標，歐洲區(qū)域發(fā)展基金的年度撥款金額，改由歐共體委員會、區(qū)域發(fā)展委員會根據各成員國申請項目的輕重緩急，進行審核和分配。歐共體委員會獲得了支配5%區(qū)域發(fā)展發(fā)展基金的權利，可以此支持未被成員國政府選中的地區(qū)項目。在歐共體委員會關于結構基金改革的建議中，提出結構基金覆蓋的人口應限制在共同體總人口的20%的范圍，但區(qū)域資金散布面太寬的問題依然存在。一些成員國批評歐盟委員會在劃分空間目標時隨意性大并缺乏連貫性，嚴重偏離了結構基金多年來恪守的集中原則。歐共體委員會認為，共同體援助應該達到區(qū)域國內生產總值的2%，但僅占共同體國內生產總值0.3%的公共投入仍低于在其他聯邦國家對缺乏優(yōu)勢地區(qū)的轉移支付。［4］

歐共同體用于區(qū)域發(fā)展的資金本來就很有限，而有限的資金又未能集中于最需要援助的地區(qū)和領域，再加上成員國在資金管理上的不足，制約了歐盟區(qū)域援助資金使用的有效性。正如學者王繼平所言：“對資金需求不加考慮的分配平均主義，過程監(jiān)督、跟蹤不足的純粹轉移傾向，不重視基礎設施改善，結構政策實施初期的這一系列缺陷大大影響了一段時間的趨同效應?！保?］正是為了提高區(qū)域援助的有效性，歐盟在1988年區(qū)域政策的改革中確定了使用結構基金的新原則和區(qū)域政策援助的5個目標，糾正和調整了在此之前的撒胡椒面式的資金利用方式，并加強了對基礎設施的投入。通過多次改革，歐盟區(qū)域政策的集中原則逐步得到落實。2000-2006年期間，新的結構基金規(guī)則將資金集中在了歐盟目標1區(qū)域，即人均國內生產總值低于歐盟平均值的75%的區(qū)域。

在關于2014-2020年財政框架的建議（Proposals for the 2014-2020 Financial Framework）中，歐盟委員會認為結構基金應當將援助集中在數量更少的、與“歐洲2020戰(zhàn)略”有關的優(yōu)先目標上，同時聚焦援助效應、監(jiān)督協議目標的進展情況、簡化支付程序。

三、歐盟區(qū)域政策在實際運行中存在的問題與矛盾

（一）在區(qū)域干預權限和預算上面臨著來自一些成員國和地區(qū)的阻力

歐洲一體化的發(fā)展是一個成員國主權讓渡不斷深化的過程。1992年《馬斯特里赫特條約》的簽訂標志著歐共體從經濟實體向經濟政治實體過渡，向更具國家性質的歐洲聯盟的轉化。至今沒有任何其他主權國家像歐盟國家一樣，把如此之多的國家權力讓渡給一個超國家機構。2009年12月1日《里斯本條約》的生效及此前首任歐洲理事會常任主席（被稱為歐盟“總統”）、歐盟外交和安全政策高級代表（被稱為歐盟“外長”）的誕生，讓歐盟的超國家色彩更加明顯，但畢竟不是主權國家，而是由主權國家建立的超國家組織?！懊褡鍑以诮y一的歐洲中仍然是非常重要的，因為首先它們?yōu)橛辛Φ膮^(qū)域政府提供了國內憲政框架和政策支持。 ”［6］

長期以來，歐盟成員國及地區(qū)之間在區(qū)域政策領域就存在著矛盾和斗爭，首先，“是否應該有一個共同的區(qū)域政策”一直就是有爭議的問題。一些反對者認為，共同體區(qū)域政策的推行，損害了國家主權，主張把區(qū)域政策下放或者歸還給成員國，由成員國自己管理。德國主張把目前歐盟負責管轄的某些政策領域，如農業(yè)政策、區(qū)域政策等下放或者歸還各成員國管理，而法國則反對將在歐盟范圍內已經確定和執(zhí)行的各項政策再退回到各自國家政策的老路上去。在國際經濟關系中，一國落后地區(qū)的經濟發(fā)展通常被視為主權國家的內部事務。在實踐中，“雖然共同區(qū)域政策框架內的資源再分配政策沒有遭到成員國的強烈反對，但某些國家權力向歐盟機構轉移不會如此容易?！保?］

隨著歐洲一體化的不斷深化和成員國數量的增加，歐盟對區(qū)域發(fā)展干預的力度日益加大，用于區(qū)域發(fā)展的主要財政工具結構基金的數額已占到歐盟預算的三分之一以上。然而，“歐盟在地區(qū)政策問題上的積極態(tài)度有時卻導致了成員國消極抵制心理的產生?！保?］在現實中，歐盟區(qū)域政策和措施常常受到來自部分成員國和地區(qū)的阻力。如在歐盟窮國和富國之間就圍繞2000-2006年結構基金預算安排展開了激烈的爭論，德國、英國、奧地利、瑞典等富國都不愿意增加歐盟預算，并提出了多種理由，如減少國內財政不平衡等，要求減少捐款。富國的態(tài)度受到窮國尤其是葡萄牙、西班牙、愛爾蘭和希臘等的強烈反對，它們認為富國不應忘記其從歐盟內部市場擴大以及從結構基金資助的項目中所得到的利益。同時，由于歐盟和成員國都有自己的區(qū)域政策，在資源的支配權力和政策實施目標選擇方面容易產生二者的分歧。歐盟的不斷擴大，使其內部發(fā)展不平衡問題日益突出，成員國在預算開支的分配使用尤其是在共同農業(yè)政策和區(qū)域政策上的矛盾加劇。

（二）在區(qū)域政策的實施中面臨“輔助性”和“附加性”原則帶來的矛盾

根據歐盟的“輔助性”原則，只有當出現成員國政府不能有效地實施某項政府職能時，且由于所擬行動的規(guī)模或影響，最好由共同體來實現時，才能由超國家組織來接替該項職能?！案郊有浴痹瓌t是歐盟運用結構基金時的基本原則之一。該原則要求歐盟委員會遵從資金投入上的附加原則，即結構基金并非對成員國的一種補貼，更不是替代成員國在區(qū)域發(fā)展中的公共職能，只是一種補充，成員國必須為歐盟所資助的地區(qū)項目提供相應的配套資金。根據這一原則，成員國對地區(qū)發(fā)展項目的資金支持力度應相當于其從結構基金中獲得的數額，對此，在規(guī)劃通過時、在中期檢查時和結束時，成員國都需向歐盟委員會提供關于援助項目的必要信息。

按照“輔助性”原則和“補充性”原則，成員國自身在促進區(qū)域均衡發(fā)展中應承擔主要責任，歐盟的援助只起一個補充性的作用，而非取代各國自身的援助，然而成員國又是歐盟區(qū)域政策的具體實施主體，“這種雙重身份和似是而非的邏輯，勢必使結構措施及其效應陷入困境。成員國必然會盡最大可能將自身的責任轉移為爭取更多的歐盟結構政策援助，結構性措施的目的和效率自然被擺在了次要位置?！保?］因此，共同體的援助可能越來越多地被用于替代成員國的努力，而不是激勵和和補充成員國的努力。其結果必然會影響到歐盟區(qū)域政策實施的有效性，降低成員國之間、區(qū)域之間經濟、社會和地域聚合的程度。

（三）在援助資金的分配和援助方案的制定上存在著許多分歧

維護民族利益、保護民族特性是主權國家的基本責任。作為獨立的主權國家，各成員國都會盡力維護本國在歐盟內的利益。一體化程度越高，成員國讓渡的權力就越多，一體化組織就越具有超國家的性質，對成員國社會經濟的影響就越大。

就歐盟區(qū)域政策而言，成員國在結構基金以及聚合資金等財政資源的分配和援助方案的制定上，一直存在著許多分歧。如針對歐盟區(qū)域資金使用日益集中的趨勢，支持者認為，歐盟區(qū)域政策的目標既然是消除經濟上的差距，資金的使用當然應集中于最需要的地方，并且將資金用于落后地區(qū)的經濟發(fā)展，將有助于提高所有地區(qū)的經濟水平和生活水平，使干預效應最大化。根據歐盟“第二屆歐洲聚合論壇報告”，聚合政策不僅有利于接受財政援助的地區(qū)，而且也有利于其他地區(qū)，這些非受援地區(qū)都通過其他地區(qū)產生的對商品和勞務需求的日益增長和歐盟整體競爭力的增強來獲益；批評者則認為，歐盟預算基金不應過分集中于少數地區(qū)，而應該更均衡地分配到各成員國和各地區(qū)。有的批評者指出，改革后的聚合政策只是對某類聚合問題給予優(yōu)先，即只關注地區(qū)之間空間上的經濟差距，幾乎沒有把重點放在成員國和地區(qū)內部社會集團和個人之間的差別上。因此，歐盟“2000年議程”提出將結構基金的援助目標有此前的6個縮減為3個，并將歐盟為探索解決影響整個聯盟的問題而設計的特殊計劃——共同體倡議（Community Initiatives）的數目從 13個削減到 4個，各國均贊同此縮減計劃，但對于如何簡化和協調原有目標，各國卻存在分歧。與此同時，一些成員國對于把歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲農業(yè)指導和擔?；鹨约皻W洲社會基金等政策工具放在一起使用是否能保證其應有的效率也表示疑慮。

（四）在區(qū)域政策目標的選擇上會受到歐盟政治考慮的影響

歐盟不僅是一個經濟聯盟，更是政治和社會聯盟。推進歐洲一體化、最終實現“大歐洲”的夢想，成為歐洲人避免戰(zhàn)爭、享受和平與繁榮的有效途徑，該政治目標一直是歐洲一體化發(fā)展的一個巨大的驅動力。

作為一個經濟與政治聯盟，歐盟區(qū)域政策往往是其內部政治妥協的產物，基于政治上的考慮往往多于經濟上的安排。歐盟區(qū)域政策也不例外。從1975年開始，區(qū)域政策成為歐共體委員會一項獨立自主的政策，但區(qū)域政策的制定上仍然會受到歐盟政治考慮的影響。正如學者馮興元所指出的：“經常受到指責的是區(qū)域政策往往把政治考慮和促進問題區(qū)域混淆在一起，往往成為一種再分配工具。從發(fā)展角度看，歐盟區(qū)域政策通過幾次大小不同的改革逐漸在擺脫其充當再分配工具的形象?！保?0］長期以來，歐盟成員國之間就為攤款和利益分配問題而爭吵不休，成員國對區(qū)域資金如何支出以及誰有資格獲得援助，施加著極大的影響。在實踐中，區(qū)域政策成為了歐盟協調和平衡成員國利益的重要工具。如在結構基金目標中，歐盟曾專門增設了針對芬蘭和瑞典的目標，即促進人口稀少地區(qū)的結構調整與發(fā)展。芬蘭和瑞典其實相當富裕，按照歐盟此前的援助標準，它們無法獲得結構基金的援助。對中東歐國家而言，歐盟成員國身份如此值得擁有的一個原因就是他們期望加入后可以獲得大量的結構基金和聚合基金。

歐洲一體化的發(fā)展是一個成員國利益博弈和協調的過程。一體化的深化和成員國的增加，使歐盟內部的利益關系更加復雜，協調起來更難，歐盟區(qū)域政策的制定和實施不會一帆風順。然而，要維護歐盟的整體利益和長遠利益，推動歐洲一體化的向前發(fā)展，成員國之間又必須作出妥協和讓步。

四、區(qū)域政策與其他具有空間影響的歐盟政策之間協調機制的缺乏

在歐盟，除了區(qū)域政策，其他具有空間影響的歐盟政策也對歐盟成員國及其地區(qū)發(fā)展產生著重要影響。1996年出版的歐盟“第一份經濟和社會聚合報告（First Report on Economic and Social Cohesion）”認為，成員國之間的差距趨于縮小，但同時經濟活動的區(qū)域集中正在加劇，這是與空間協調機制的缺乏有關的，因此歐盟要求區(qū)域政策進一步加強與其他政策之間的協調，以提高區(qū)域援助資金使用的效應。

歐盟2002年發(fā)布的“第一份經濟和社會聚合進展報告 （FirstProgress Reporton Economic and Social Cohesion）”指出：聚合也不應該限定于結構政策，其他共同體政策，尤其是農業(yè)和農村發(fā)展政策、環(huán)境和交通運輸政策，也須為實現這個目標作出更有效的貢獻。歐盟“第二份經濟與社會聚合報告”將共同體政策對經濟與社會聚合的貢獻分為兩個部分，一是結構政策的貢獻；二是其他政策如經濟與貨幣聯一體化政策、競爭政策、共同農業(yè)政策、就業(yè)政策、交通運輸政策、人力資源發(fā)展政策、企業(yè)政策、共同漁業(yè)政策等的貢獻，這些政策被歐盟視為具有“空間影響的政策”，對解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題有著不同程度、甚至不同方向的影響。歐盟委員會經濟與金融事務總司認為，結構基金的效應相差很大，甚至當援助強度相同的時候，結構基金的效應依賴于總體的經濟環(huán)境和結構基金支出的特定的制度設計，結構基金支出效益的差異不僅是由于管理上的差異，而且還由于對基礎設施、教育和培訓的戰(zhàn)略優(yōu)先以及對私有企業(yè)的援助上的差異。因為“任何政策都會產生區(qū)域效應，這是因為人類的任何活動，包括政府政策機制和措施都存在空間和時間維度。隨著時間的流逝，政府的政策措施對經濟活動在空間上的分布產生直接或間接的影響。 ”［11］

在大多數情況下，歐盟經濟政策的目標并沒有空間特征，但它們對整個聯盟經濟活動的地理分布有重要影響，因此，歐盟通過每年的“經濟政策指南”進行協調。但在實踐中，歐盟區(qū)域政策與其他相關政策之間的協調面臨著不少困難。如經濟與貨幣一體化政策的實施要求有相應的財政轉移支付政策予以配合，以消除由于市場競爭加劇造成的地區(qū)發(fā)展不平衡問題。但歐元區(qū)只是一個貨幣聯盟，統一的貨幣政策與分散的財政政策之間形成了一種獨特的經濟調控機制。當面臨經濟衰退時，歐元區(qū)成員國只能通過擴張性的財政政策、增加財政赤字進行調節(jié)，但各國財政赤字要受到約束。歐元區(qū)統一的貨幣政策難以充分照顧到成員國經濟發(fā)展上的差異和需要。在歐洲一體化進程中，市場自由化的推進所帶來競爭的加劇，往往有利于擁有更好區(qū)位條件的發(fā)達地區(qū)，尤其是地理位置在歐洲內部大市場中心的區(qū)域。對此，歐盟地區(qū)委員會提出歐盟市場的進一步統一和自由化應當與區(qū)域政策相協調。

有歐洲學者指出：單一市場的建立過程也要求成員國放棄了一些本來可以被用來改善國內區(qū)域經濟差距的重要政策工具，例如，那些參加了歐洲經濟與貨幣聯盟的國家不能運用它們的匯率工具來幫助落后地區(qū)，并且在歐盟競爭政策背景下，成員國政府能夠用于其區(qū)域的補助的數量也有限制。國家的區(qū)域援助是歐盟成員國影響其經濟活動的空間分配和經濟增長的工具之一。歐盟委員會認為，如果區(qū)域援助被慎重和合理地使用，并被集中到最缺乏優(yōu)勢的歐盟區(qū)域，就能夠起到一個積極的作用，否則會削弱結構基金的效率。共同體條約對扭曲或有可能扭曲歐洲內部大市場競爭的國家援助是禁止的，無論資金是源自國家財政還是結構基金，其所資助的項目必須與共同體的競爭政策相符合，但有例外，尤其是對旨在促進生活水平異常低下或存在嚴重失業(yè)的地區(qū)的經濟發(fā)展的區(qū)域援助。然而由于各成員國的情況不一樣，通常最富裕國家財力雄厚，能夠提供高水平的區(qū)域援助，而較貧困的國家能夠提供的區(qū)域援助相對有限，這會損害歐盟和成員國在最薄弱區(qū)域推行區(qū)域政策努力的有效性，不利于成員國之間發(fā)展差距的縮小。

現代基礎設施是影響區(qū)位的一個重要因素，基礎設施的差異，導致經濟機會的差異。歐盟落后地區(qū)距經濟發(fā)達地區(qū)通常較遠，鐵路、公路密度較低，交通不便、運輸成本高成為制約其經濟發(fā)展的重要因素。由于缺乏足夠的交通通訊等基礎設施，歐盟的山區(qū)和邊遠地區(qū)、島嶼地區(qū)、邊緣地區(qū)等在與其他地區(qū)的競爭中處于不利的地位，缺乏有吸引力的投資和生活環(huán)境，因此改善基礎設施條件是這些地區(qū)經濟發(fā)展的必要條件。在2001年歐盟委員會發(fā)布的歐洲至2010年的運輸政策白皮書中，再次強調要關注交通運輸在地區(qū)之間發(fā)展不平衡的問題。歐盟委員會要求成員國對鐵路項目給予特別的關注。歐盟在電訊網絡發(fā)展方面取得了較大的進步，但位于中心的成員國的區(qū)域和聚合國家的區(qū)域之間以及在成員國內部的區(qū)域之間在電訊發(fā)展方面的空間差異依然存在，這要求歐盟交通運輸政策、電信政策等要從因地制宜，進一步加大對邊遠落后地區(qū)的援助和支持力度。

一般而言，一項共同政策的實行都會產生相應的利益。但由于各國、各地區(qū)在自然條件、經濟結構、發(fā)展水平、社會文化等方面存在差異，這些利益在各成員國及各地區(qū)之間往往難以達到均衡分配，一些政策的實施可能對某些成員國或地區(qū)的經濟產生不利的影響，進而加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡。如歐盟共同農業(yè)政策，它是歐盟實施的第一項、也是最重要的一項共同政策。2004年以來歐盟的三次擴大，使歐盟區(qū)域政策與共同農業(yè)政策之間的協調尤其重要，因為中東歐國家的農業(yè)在國民經濟和就業(yè)中占的比重較高。歐盟委員會認為，在擴大的聯盟中，共同農業(yè)政策將是促進區(qū)域發(fā)展的至關重要的工具，但共同農業(yè)政策對實現區(qū)域平衡發(fā)展目標的貢獻，從總體看卻是有限的。歐盟對共同農業(yè)政策的地域影響進行研究后認為：市場政策支持往往是有利于擁有大農場和失業(yè)率更低以及人口增長率高于平均水平的更發(fā)達的農村地區(qū)，這些地區(qū)更多地是集中在歐洲北部和西部的核心區(qū)域，而在歐洲東部和南部的邊緣區(qū)域較少，因為市場支持不是針對聚合目標而設計的。［12］據歐盟委員會估計，僅占歐盟農場主總數5.6%的大農場主幾乎領取了歐盟近一半的農業(yè)補貼。人均收入高的區(qū)域從歐洲農業(yè)指導與保證基金中所獲得的人均資助額反而更高。1996年，大約20%的處于最不利地位區(qū)域所獲得的共同農業(yè)政策支持支出額少于平均水平。這說明了在當年，共同農業(yè)政策對區(qū)域發(fā)展的影響屬于負效應。“來自美國和歐盟的證據表明，當前的以補貼為基礎的政策不能有效地解決農村社區(qū)面臨的一些最緊迫的社會經濟挑戰(zhàn)，對整個農村地區(qū)的影響是不平衡的?！保?3］

歐盟區(qū)域政策與其它政策之間的協調是必要的，但又是十分艱難的。隨著歐洲一體化的發(fā)展，內部邊界日益失去其分離的特征，代之以成員國城市和區(qū)域更密切的關系和相互依賴。這意味著，在一個成員國，區(qū)域、國家或共同體項目的效應對其他成員國的空間結構有一個很大的影響。“如果區(qū)域政策要實現它的目標，它必須擁有足夠的資源。而且考慮到預算的約束，與過去相比，在今天，更多的共同體其他政策將需要與聚合政策協調?！保?4］為了使歐盟區(qū)域政策與有顯著區(qū)域效應的其他政策相協調，歐盟已開始對所有重要的歐盟政策的區(qū)域效應進行評估，其目的是確保一項政策在提案階段就考慮區(qū)域因素，如果該項政策提案不符合區(qū)域政策目標，“區(qū)域效應評估”報告就會對其提出警告或修改意見，以使該政策與歐盟的區(qū)域政策目標想一致，以減輕其負面的區(qū)域影響。歐洲主權債務危機爆發(fā)后，歐盟推出了一系列促進成員國經濟政策協調和完善聯盟內部經濟治理的措施。

五、對歐盟區(qū)域政策及實踐的簡要評析

作為一個國家與超國家特征高度統一的獨特的經濟政治實體，歐盟的政策制定和實施過程充斥著眾多的利益主體和復雜的利益需求，政策的制定和實施更多地體現為艱難的利益平衡過程，一切能夠對歐盟政策構成影響的因素都在其中發(fā)揮作用。歐盟委員會區(qū)域政策總司認為，歐盟區(qū)域發(fā)展政策建立在政治原則和經濟原則基礎上。對歐盟而言，區(qū)域政策首先是一項團結政策。在歐盟內，公平目標和效率目標同樣重要。作為獨立的主權國家，各成員國都會盡力維護本國在歐盟內的利益，成員國的個體利益和歐盟的整體利益之間的矛盾協調起來并非易事。

歐盟區(qū)域政策不僅在制定和實施過程面臨著一些特殊的問題和矛盾，同時還受到包括區(qū)域政策在內的成員國社會經濟政策的極大影響。一方面，歐盟的各項政策會影響成員國社會經濟的發(fā)展，另一方面，各成員國的社會經濟政策又可以看作是歐盟區(qū)域政策的組成部分。正如歐盟委員會“第一份經濟和社會聚合報告”所指出的：“成員國的政策是聯盟實現聚合的基本工具。從這個意義上講，‘聯盟的團結是始于國內’。并且，成員國有自己可任意支配的政策工具，其公共支出占到全國GDP的40%-60%，而共同體的預算僅占聯盟GDP的約1.2%?！保?5］歐盟成員國通過將資源從國內發(fā)達地區(qū)轉移到欠發(fā)達地區(qū)來促進欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，其區(qū)域政策大約覆蓋了歐盟總人口的46.7%，其中約有一半是用于最不發(fā)達區(qū)域。

歐盟的不斷擴大使之成為一個規(guī)模巨大而又日益多樣化的區(qū)域，這不僅使歐盟區(qū)域政策更加重要，同時也對區(qū)域政策的效率提出了更高的要求，歐盟區(qū)域政策“已經成為涉及歐盟整體經濟社會發(fā)展的綜合性政策”［16］。根據歐盟對區(qū)域政策目的的新的闡釋，歐盟區(qū)域政策是一項投資政策，它支持就業(yè)創(chuàng)造、競爭力提高、經濟增長、生活質量的改善和可持續(xù)發(fā)展，同時正在向歐盟所有區(qū)域投資，更多的資金被用于環(huán)境保護和低碳經濟發(fā)展。創(chuàng)新在歐盟2007-2013年、2014-2020年規(guī)劃期區(qū)域政策中位于核心地位。對歐盟而言，如何將多層次、多部門的相關政策有機地協調和統籌起來，并嘗試制定解決區(qū)域問題的綜合性行動計劃，是其面臨的一項重要而艱巨的任務。歐盟區(qū)域政策需要在實踐中不斷地改革和創(chuàng)新，使之能更好地適應并促進歐洲一體化的發(fā)展。

歐盟區(qū)域政策的實踐對我國區(qū)域政策的制定和完善具有一定借鑒意義。西歐是區(qū)域經濟學理論和區(qū)域政策的發(fā)源地。我國與歐盟在自然條件、政治體制、經濟發(fā)展水平、社會文化等多方面有很大差異，但地域遼闊、人口眾多、多樣性突出、區(qū)域差距大，是雙方共同的特點，都面臨著許多相似的挑戰(zhàn)，并且在實現區(qū)域更加均衡發(fā)展上有著相似的目標。2004年12月在荷蘭海牙舉行的第七屆中歐領導人峰會上，平衡發(fā)展和區(qū)域政策成為雙方希望共享信息和經驗的關鍵主題領域。2006年5月中國國家發(fā)展和改革委員會與歐盟委員會在北京舉辦了第一屆中歐區(qū)域經濟發(fā)展研討會并簽署了區(qū)域政策合作諒解備忘錄，雙方正式建立了“中歐區(qū)域政策對話機制“，旨在交流雙方區(qū)域治理的成就與經驗，探討區(qū)域發(fā)展中的重大理論和實際問題，謀劃雙方合作的領域與途徑。2006年以來，中歐區(qū)域政策高層研討會已舉行了10次。第九次中歐區(qū)域政策高層研討會是2014年11月28日在成都召開的，會議的主題是“區(qū)域創(chuàng)新和城市可持續(xù)發(fā)展”。在2007年10月舉行的第二屆中歐區(qū)域政策高級研討會上，國家發(fā)展和改革委員會副主任杜鷹指出，要高度重視學習和借鑒國際經驗，特別是歐盟的經驗。2013年開始，中歐雙方啟動了示范城市合作試點，積極推動示范城市進行經驗交流。2015年6月29日，第10次中歐區(qū)域政策合作研討會在布魯塞爾展開，中歐雙方聯合發(fā)布了《中歐區(qū)域政策合作報告（2006-2015）》，共同簽署了《全面深化中歐區(qū)域政策合作聯合聲明》。

借鑒歐盟區(qū)域政策的經驗教訓，對我們更好地貫徹科學發(fā)展觀，完善我國的區(qū)域政策，更好地兼顧公平與效率兩個目標，加強中央政策和地方政策、區(qū)域政策與其他經濟政策的有機協調，處理好區(qū)域發(fā)展中的各種利益關系，改善區(qū)域政策實施的效果，加快西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興和中部崛起，實現國民經濟協調、均衡和可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現實意義。

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