趙榮根，姚文威

（上海市公安局寶山分局， 上海 201900）

關于試行主辦偵查員制度若干問題的思考

趙榮根，姚文威

（上海市公安局寶山分局， 上海 201900）

摘要：公安機關探索與建立主辦偵查員制度是適應我國刑事訴訟制度和法治建設的必然要求，具有重要現(xiàn)實意義。試行主辦偵查員制度要解決的主要問題包括：明確主辦偵查員制度的內(nèi)涵，建立嚴格、規(guī)范的選拔任用機制，依法確定主辦偵查員的相關職權，建立行之有效的責任監(jiān)督制約機制，科學合理地設定績效考核的標準，規(guī)范主辦偵查員職權的內(nèi)外關系等。

關鍵詞：主辦偵查員；制度；對策

兩漢之交時期文學家和思想家楊雄曰：“物不因不生，不革不成。”用現(xiàn)代人的話語解釋，就是事物沒有原因是不會產(chǎn)生的，沒有變革發(fā)展是不會大成的。主辦偵查員制度是中央部署深化司法體制改革和全面深化公安改革的重要舉措之一，該制度的實質(zhì)是對偵查權和責任主體的重新配置，目的是在偵查部門建立一種責任明確、高效廉潔、符合訴訟規(guī)律的運行機制，打造一支具有高度責任感、較高素質(zhì)的偵查員隊伍。就公安機關而言，改革的核心是“放權”，即打破傳統(tǒng)偵查辦案機制責權不清的現(xiàn)象，賦予主辦偵查員一定的獨立辦案權，強化公安機關具有的司法性而退去行政性，實現(xiàn)與檢法機關司法改革相銜接，形成依法獨立公正行使偵查權的運行體制與機制。

同時，主辦偵查員制度是適應我國刑事訴訟制度和法治建設的必然要求，具有重要現(xiàn)實意義。由于主辦偵查員制度在我國尚處于初步探索階段，有大量的理論和實踐問題需要研究和探討?；诖?，本文試作一些粗淺的思考和探析。

一、主辦偵查員制度可行性和必要性探尋

（一）從國家法律范疇的角度探尋

我國憲法規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和效率，反對官僚主義”。首先，公安機關是整個國家機關中的重要組成部分，屬于國家行政執(zhí)法機關和刑事司法力量，這是毫無疑問的。其次，從精簡的原則看，實行主辦偵查員制度就是要解決長期以來存在的案件審批環(huán)節(jié)過多、辦案人員諸多而主體責任不明確等錯綜而又復雜的問題；從責任制看，試行主辦偵查員制度本身就是一項以強化辦案責任為主線的制度探索和構建，是一種制度的重新設計和完善。再次，建立主辦偵查員制度的主要目標指向，就是致力于工作質(zhì)量和效率的不斷提升。另外，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第7條規(guī)定：“公安機關進行刑事訴訟，應當建立和完善辦案責任制、錯案責任追究制度等內(nèi)部監(jiān)督制度?！薄豆矙C關人民警察執(zhí)法過錯責任追究制度》第7條規(guī)定：“公安機關發(fā)生執(zhí)法過錯的，應根據(jù)人民警察在辦案中各自承擔的職責，區(qū)分不同情況，分別追究案件審批人、審核人、辦案人、鑒定人及其他直接責任人的責任?！庇缮鲜鰬椃ê头煞ㄒ?guī)條款可以說明，實行主辦偵查員制度既符合“人本”理念和法制精神，也遵循了“法律授權下而為之”的原則，具有法理依據(jù)和基礎。國務委員、公安部長郭聲琨在2014年全國刑事偵查工作會議上提出“要探索實行主辦偵查員制度，突出偵查員在辦案中的主體地位，真正落實主辦偵查員對所辦案件全程負責、終身負責，積極構建公安機關刑事偵查責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系和有關管理制度”。這為主辦偵查員制度的探索進一步指明了方向、明確了定位。

（二）從警察負有職能的角度探尋

警察是伴隨著國家而產(chǎn)生的，其職能是由國家的職能決定的。正如恩格斯所指出的：“國家是不能沒有警察的”。翻開警察史，不難看出警察有兩個基本職能：一是政治鎮(zhèn)壓職能；二是社會管理職能。這兩個職能，都是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，具有階級性與社會性相統(tǒng)一的特點。盡管兩者互相依存，但并非處于同等地位。列寧指出：在矛盾體中“同一是有條件的、暫時的、易逝世的、相對的”。在“政治鎮(zhèn)壓職能和社會管理職能”這對矛盾體中，同一是相對的、有條件的，而排斥是絕對的、無條件的。在通常情況下，前者職能處于首要位置，因為有了鞏固的政治地位，才能按照統(tǒng)治階級的意志行使社會管理職能。就我國公安機關而言，警察機關作為人民民主專政的重要工具，是國家治安行政和刑事執(zhí)法機關，其負有的專政、民主兩個基本職能都是為了維護國家和人民的根本利益。也就是講，公安機關除捍衛(wèi)和維護民主外，理應承擔起打擊違法犯罪活動，為社會和人民群眾提供良好社會秩序的職責。這就是我們通常說的“主業(yè)”亦稱主要職能。這是法律賦予的神圣使命，是公安機關的性質(zhì)、任務所決定的，同時，也是保障人民群眾享有民主、安全等合法權益的需要。而要行使好這一職能，加強公安刑偵工作是主要手段之一。這其中，最能集中反映的就是打擊破案的刑事偵查工作。所謂刑事偵查工作，是指根據(jù)國家法律有關規(guī)定，采用專門調(diào)查方法和強制措施，揭露、打擊和防范刑事犯罪的一項專門工作。顯然，為了落實和強化責任、提升執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率，試行更加準確有效依法打擊各類刑事犯罪活動、維護公平正義和社會治安秩序的主辦偵查員制度是很有必要的，是法律精神和法治原則在偵查改革實踐中的具體體現(xiàn)。

（三）從司法規(guī)律要求的角度探尋

如果單從機構設置上看，我國公安機關是各級人民政府的組成部分，屬于國家行政機關的范疇。但按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，大多數(shù)刑事案件由公安機關負責立案偵查，而立案偵查是刑事司法活動的重要內(nèi)容和必經(jīng)程序，離開了立案偵查，公訴案件的起訴和審判就無從進行。從此意義上講，公安機關無疑應當成為我國的刑事司法機關。基于此，黨中央從刑事司法改革全局的高度明確了主辦偵查員制度架構，并納入了整個司法體制改革。而推進司法體制改革必須圍繞遵循司法規(guī)律這一核心要求。有學者認為，“司法規(guī)律就是國家適用法律解決社會糾紛時的司法特性（特征）。它由司法活動的性質(zhì)和運作規(guī)律決定，并由法治實踐證明是正確的司法特性（特征）。”雖然目前很難說清楚我國現(xiàn)階段司法規(guī)律到底是什么，但不管怎樣，筆者認為，公正性是司法規(guī)律的核心所在，是司法活動的本質(zhì)特征。因為不論司法主體的專業(yè)性、司法權的獨立性，還是司法行為的規(guī)范性，最終都要體現(xiàn)公平、正義。正如習近平總書記所說的，“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公正對社會公正具有致命的破壞作用”。所以，開展主辦偵查員制度建設的探索，其根本就是要按司法規(guī)律對偵查司法權的功能重新定位，賦予它實際能夠承擔和實現(xiàn)的功能，將公安偵查原有的司法、行政雙重屬性分離開來，回歸到純司法屬性本源，融入到整個司法體制中，解決在體制、機制和制度中不符合、不順應司法規(guī)律的現(xiàn)象和弊端，從根本上改變長期以來粗放型的“大兵團”“人海戰(zhàn)”自偵模式，切實提高執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率，從而來維護司法權威和司法公正。

（四）從偵查司法獨立的角度探尋

我國的警察制度與西方的警察制度不同，警察享有法律賦予的獨立偵查權。這是我國的司法特色和政治優(yōu)勢所在。按照刑事訴訟程序的三個階段，偵查是第一個階段，然后是起訴、審批階段。可見，偵查活動是整個司法活動中必不可少的“首道工序”和重要組成部分。而司法活動的本質(zhì)屬性是獨立性，這種獨立性最終落在具體的偵查員獨立工作上，應是不受任何干涉的（除重大、疑難、復雜案件等特殊情況外）。參照國外類似偵查機關的檢察機關，獨立性往往表現(xiàn)在檢察官履行職務的獨立性上。如在俄羅斯，檢察機關內(nèi)的偵查員是獨立的偵查主體，除法律要求應由檢察長批準的情況外，他（指檢察官）獨立決定偵查方向和偵查行為，并對偵查行為及其后果承擔全部責任。在日本，檢察官在執(zhí)行職務時被視為“各自獨立的廳官”，即檢察官是以自己的名義并由自己負責處理分配給他的檢察事務。然而，從我國公安機關偵查員的情況看，長期以來這種獨立性還只是局限于不受除本機關以外其他機關、團體的干涉，承辦案件的偵查員履行職務的獨立性沒有完全體現(xiàn)；而且還要受“三級審批制度”（偵查員提出→本部門負責人審核、法制部門審核→公安機關負責人批準）的約束。其中還不包括其他層級內(nèi)部有更多的審核和審批環(huán)節(jié)。這種司法獨立屬性與行政管理屬性交叉在一起，勢必影響到辦案責任的落實和辦案人員辦案能力的提高，乃至辦案質(zhì)量和效率的提升。所以，實行主辦偵查員制度是符合司法規(guī)律和國際慣例的，也是基于我國偵查司法體制的實際所作出的必然抉擇，其順應了當下法治時代和依法治國形勢的客觀要求。

二、主辦偵查員制度階段性熱點問題追蹤

（一）怎樣理解主辦偵查員制度的概念和內(nèi)涵問題

什么是偵查員？我國刑事訴訟法中作了明確規(guī)定，是指公安機關或者檢察機關中，“為了確定犯罪事實和犯罪人而進行調(diào)查取證的工作人員”。其中公安機關偵查員，是指在公安機關中從事受理具有刑事司法屬性的犯罪案件偵查工作的工作人員。何為主辦偵查員？就目前而言，尚沒有統(tǒng)一的關于主辦偵查員制度的權威界定。按照近期公安部印發(fā)的《公安機關探索建立主辦偵查員制度試點工作方案》（以下簡稱《試點方案》）解讀，是指在公安機關履行刑事司法職能內(nèi)設機構、以偵查辦案為主要職責的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選產(chǎn)生，在案件偵辦中具有承擔主要辦案責任、依法依規(guī)享有一定辦案職權和職業(yè)保障身份的偵查人員。同時，依照《試點方案》的解釋，主辦偵查員制度是指：公安機關從建設法治公安的高度出發(fā)，在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實主辦偵查員辦案責任和突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及偵查工作機制的總稱。建立主辦偵查員制度的目的意義主要在于解決責任制問題和去行政化問題，與偵查法治建設和司法體制改革緊密結合，落實辦案責任制和辦案質(zhì)量終身負責制，構建偵查辦案責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系，追求高度的責任自覺與完善的保障機制相融合，營造管理有序、能偵會審、團結協(xié)作的戰(zhàn)斗體，體現(xiàn)公安機關嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的核心價值觀，推進偵查員隊伍和偵查法治建設的同步前行。

縱觀上述，建立主辦偵查員制度應該包括以下內(nèi)容：第一，以審判為中心，依循司法規(guī)律?！八痉ㄒ?guī)律是客觀存在的，是需要我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)，而不是我們?nèi)?chuàng)造的”。實行主辦偵查員制度的一個核心原則，就是要圍繞司法規(guī)律，適應以審判為中心的訴訟制度改革，將司法屬性與行政屬性分離，體現(xiàn)偵查的司法屬性，與檢法機關司法體制改革相配套，與檢察審批工作無縫對接，實現(xiàn)偵查方式從以辦案質(zhì)量為中心向以審判為中心的訴訟制度轉變，落實辦案主體責任制和辦案質(zhì)量終身負責制，通過落實辦案責任帶動辦案能力和水平的提升，這是開展公安分類改革的主要目的。第二，以責任為主線，貫穿刑偵工作整個過程。通過主辦偵查員制度的探建，落實“誰辦案、誰負責”辦案責任，明確辦案責任主體，建立嚴格規(guī)范有序的責任體系和保障機制，以調(diào)動偵查員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強榮譽感和責任心，更加自覺履行好職責，確保刑事偵查工作順利有效開展。第三，以放權授權為驅動，凸顯主體地位。偵查工作是一項獨立性很強的工作。實行主辦偵查員制度后，主辦偵查員享有更多來自于放權授權的權力。這就意味著要從制度上加以制約，“將權力關在制度的籠子里”，使主辦偵查員增強權限思維和底線意識，知曉“怎么可做、怎么不可做、怎么做好”，正確行使權力，認真履行職權，凸顯“誰辦案、誰負責”的主體地位和作用發(fā)揮。第四，以機制為保障，確保制度執(zhí)行順暢有效。制度的關鍵在于落實。如何保障主辦偵查員制度得到切實有效實施，除嚴格責任、明確主體、細化分工，優(yōu)化流程等外，還要建立與制度相呼應相配套的一系列管理保障機制，包括責任追究機制、案件審核委員會評審機制、案件監(jiān)督機制、考核激勵機制等。每項機制就好比環(huán)環(huán)相扣的鏈條，形成一個強有力的整體鏈，以保障主辦偵查員制度的正常運轉。

（二）怎樣理解主辦偵查員“責權利相結合”的問題

“責”就是應當承擔的責任，是職務上所對應的應當承擔的義務，是份內(nèi)做的事；“權”就是權力，是個人職務范圍內(nèi)的支配力量，是國家行政體制與行業(yè)業(yè)務中所賦予特定人（單位）的支配力量；“利”就是利益，也就是得到的好處，利益有物質(zhì)的也有精神的。按照馬克思主義辯證唯物主義觀點，責權利是一個辯證的統(tǒng)一體，它們之間是相輔相成、相互制約、相互作用的。在一般情況下，我們講責權利要對等，才能調(diào)動積極性。也就是說，負有什么樣的責任，就應該具有相應的權力，同時應該取得相對稱的利益。因此，現(xiàn)實生活中，一般貫徹“責權利相結合”原則，要做到：一是責權利三位一體，即責任、權力、利益均統(tǒng)一于責任承擔者一體，責任者既是責任的承擔者也是權力的擁有者和利益的享受者。二是責權利相掛鉤。權是由責衍生而來，利是在責權基礎上的。一方面要使成員能夠有責、有權，克服有責而無權或有權而無責；另一方面要盡可能避免有責無利的責權利脫節(jié)狀況。三是責權利明晰化，使成員知道具體的責任內(nèi)容、權力范圍和利益大小。此外，責權利要保持相對平衡，特別是不能失去對其用權的監(jiān)督，不然作用和效果適得其反，甚至很危險。

筆者認為，建立主辦偵查員制度的重點應是貫徹“責權利相結合”原則和建立“責權利相統(tǒng)一”機制?！柏煛笔侵鬓k偵查員對所偵辦的案件負主要職責和主要責任，這是實行主辦偵查員制度的首要保證和重要基礎。其具體反映在工作任務的落實上：從案件受理開始，要熟悉案情，開展初查工作，進行甄別、定性，對立案作出決定；立案后要制定偵查計劃，采取偵查策略，設計抓捕方案；在預審階段，要制訂審訊計劃，圍繞逮捕、起訴，合理調(diào)取、組合證據(jù)，結案時要寫出結案報告，等等。此外，還要負責制作各類法律文書以及對搭檔每天的工作安排等。在偵查工作任務中，他始終處于主角的位置，起到組織、指揮、安排、帶領、承辦和協(xié)商、指導、檢查的作用?！皺唷笔侵鬓k偵查員在案件偵辦過程中有決定權和指揮權，這是落實主辦偵查員制度的必要條件和內(nèi)在要求。決定權主要體現(xiàn)在：與搭檔成員互相協(xié)商的基礎上，如對案件的偵查方向、措施等有分歧時，主辦偵查員對此有決定權。當然，他也可以將意見反映給上級分管領導，由領導協(xié)調(diào)解決。指揮權主要體現(xiàn)在：主辦偵查員有對副辦偵查員和小組其他人員工作的指揮權，要負責對本辦案組所有成員每天的工作安排，辦案組所有成員必須全力配合實施，以確保案件偵查的進度和效率?！袄笔侵鬓k偵查員在考核獎金的分配、先進評比的名額、職級晉升的可能、職務待遇的享有等方面，相比于非主辦偵查員和其他成員有一定的有利條件。這是在考核機制中對主辦偵查員“責、權”落實情況的一種相應反饋和必要體現(xiàn)。從正面講，案件辦得好，主辦偵查員得到的獎金多、利益多；反之，承擔的追責和處罰、處分也多。

（三）怎樣理解“落實辦案質(zhì)量終身負責制”的問題

中央在《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案中，明確要“探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質(zhì)量終身負責制”。這里將辦案質(zhì)量終身負責制作為一項制度配套列入主辦偵查員制度中特別加以強調(diào)。顧名思義，“終身負責”是指一生、一輩子對做的事負責。“辦案質(zhì)量終身負責制”，通俗地講，就是一旦案件（指刑事案件）出現(xiàn)質(zhì)量問題，尤其是出現(xiàn)冤假錯案，原辦案的主辦偵查員及相關人員不管是否退休、調(diào)離或升職，只要活著都將依據(jù)實際職責承擔必要的行政和法律責任。這就意味著，退休不再是“避風港”，調(diào)離也不再是“安全著陸”，責任不再隨著時間和空間的變化而失效。

為什么要在主辦偵查員制度中，要落實辦案質(zhì)量終身負責制，其目的意義何在？筆者認為，不外乎以下方面：一是有助于更加凸顯主辦偵查員制度的核心要求。這個核心要求就是辦案責任。偵查人員享有獨立偵辦權，主辦偵查員具有更多的職權，這些權力如不與責任對等，勢必影響辦案的質(zhì)量和效率，甚至會帶來嚴重的危險?！敖K身追究”，雖不是一貼“靈丹妙藥”，但面對政治生命、職業(yè)生涯和個人自由的代價，辦案民警必定不會“眼花”或刻意地徇私枉法、觸碰法律底線，而是保持應有的責任心和責任感，審慎對待和處理每一起案件。二是有助于從源頭上防止與遏制冤假錯案。實際中，大多數(shù)冤假錯案都反映在命案等重大、復雜案件上，而命案等重大、復雜案件按主辦偵查員制度設計要求，應經(jīng)案審委員會集體討論。也就是說，一旦出現(xiàn)錯案，“終身追究”的不僅是主辦偵查員和相關承辦人員，而且涉及案審委員會領導成員，包括辦案期間如有領導干部干涉插手的，均予以同體問責。因此，對各級領導干部而言，“終身負責制”也是一種靈魂深處的警示和觸動，必將促使其產(chǎn)生責任感、危機感和對權力的敬畏，倒逼其嚴密把關、主動作為、慎重決策，防止和杜絕類似“趙作海案”“李懷亮案”“浙江張氏叔案”等冤假錯案的發(fā)生。三是有助于提升偵查員辦案能力和水準。要確保嚴格規(guī)范公正有效地辦好每一起案件，保持高度的責任心是前提，具有高超的偵查辦案技能是基礎。偵查工作業(yè)務涉及面廣、技術含量大、程序要求高，尤其是在當下治安日益復雜、刑案持續(xù)高發(fā)，且犯罪的智能性、暴力性、流竄性、結伙性特征日趨明顯的背景下，對偵查工作提出的要求越來越高，偵查員既要依法辦案又要按規(guī)操作；既要注重證據(jù)，又要保證人權；既要講求效率又要避免差錯，這對每個偵查員的獨立綜合辦案能力是一種考驗。從此角度講，“終身負責制”無疑能起到激發(fā)和激勵的正面作用，使偵查辦案人員注重從專業(yè)化方向發(fā)展，自覺圍繞“辦案質(zhì)量和效率”，不斷在勘查、偵查、獲取證據(jù)等方面的業(yè)務素質(zhì)與技能提高上下功夫。宋代詩人蘇洵曰：“心誠則志專而氣足，千磨百折而不改其常度，終有順理成章之一日”。

（四）怎樣理解主辦偵查員制度探索的昨今異同問題

上世紀末至本紀初，全國多地公安機關和檢察機關，如湖南省懷化、衡陽市公安局，上海市公安局普陀分局，江蘇省揚州市公安局邗江分局和廣州市白云區(qū)人民檢察院等，為適應社會治安形勢發(fā)展的需要，為充分調(diào)動偵查人員的工作責任心和積極性，尤其是在1997年公安部主導推動刑偵改革工作的背景下，均從自身實際出發(fā)，嘗試建立以落實辦案責任為核心的主辦偵查員制度和類似的偵查員等級制度。雖然取得了一定成效，且有些好的做法可為當下主辦偵查員制度的探索提供一定的參考和借鑒，但是仍然沒有從根本上解決好職責不明、權責不清的問題，僅是在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)進行機制性的局部改良，沒有從偵查權屬中央事權這一關鍵點進行制度設計與改革，與眼下的主辦偵查員制度的探索相比，主要有以下幾個異同點：

一是實施背景不同。此次試點探索，是根據(jù)黨的十八大作出“全面推進依法治國，進一步深化司法體制改革”的戰(zhàn)略部署，并根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會提出一系列改革措施和任務進行的；是按照《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）及相關改革方案，再次明確提出“探索建立主辦偵查員制度”展開的。二是開展規(guī)模不同。此次的試點范圍，涉及代表全國各地的檢察機關偵查部門和公安、安全機關偵查部門。單就公安機關而言，待試點取得可復制、可推廣經(jīng)驗后，要將凡具有刑事司法屬性的部門全部納入，其中涵蓋治安部門和派出所。三是改革深度不同。按照深化司法體制改革的部署要求，探索建立主辦偵查員制度，與主審法官、主任檢察官并列作為刑事執(zhí)法流程中的責任主體，要突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用，落實辦案質(zhì)量終身負責制，構建偵查辦案責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系。四是放權尺度不同。為了能夠突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用，此次試點工作，遵循“必要、充分”的原則，在法律框架內(nèi)，探索建立主辦偵查員“職權清單”，必須賦予其不同于一般偵查人員的職權，讓其充分發(fā)揮主觀能動性，凸顯主辦偵查員個體辦案責任的落實。五是保障措施不同。此次的試點，明確要按照責權利一致原則，建立與主辦偵查員職責任務相適應的職業(yè)保障制度，如主辦偵查員崗位津貼制度、辦案績效考核獎金制度和主辦偵查員職級晉升機制、表彰獎勵傾斜機制等。

三、探索建立主辦偵查員制度亟待解決的重點問題

（一）明確主辦偵查員制度的內(nèi)涵

其一，不能混淆主辦偵查員和民警的職位職務。主辦偵查員制度旨在強化辦案責任，這種責任體現(xiàn)在主辦偵查員身上重點應在“主辦”兩字，首先其是辦案中的“角色分工”；其次，為了能夠勝任“主辦”工作，需要偵查員具備一定的能力水平，從這個角度說，其也應代表一定的“資質(zhì)”或“資格”。同時，要看到現(xiàn)有的公安機關的職務序列中，已經(jīng)有領導職務（警官）和非領導職務（警員）兩個序列，如再設置主辦偵查員職務，無論作為領導職務或者非領導職務，都與現(xiàn)有的法律、法規(guī)有沖突，顯然是不合適的。就此，公安部作了統(tǒng)一規(guī)范，在《試點方案》中也強調(diào)了主辦偵查員的業(yè)務屬性，突出其在偵查辦案中的地位和作用，明確主辦偵查員是“在案件偵辦中具有承擔主要辦案責任、依法依規(guī)享有一定辦案職權和職業(yè)保障身份的偵查人員”。所以，我們一定要弄清楚主辦偵查員究竟代表什么的問題，克服界限模糊的現(xiàn)狀。要充分認識到建立主辦偵查員制度是一種改革探索，這種探索的前提是于法有據(jù)，如果“法無授權”那么制度所涉及到的職位職務認定等都不可為。其二，不能以提高偵查員的職級待遇、物質(zhì)待遇為目的。毫不否認，主辦偵查員制度確實能夠提高偵查員的社會地位和增強其職業(yè)自豪感，在調(diào)動廣大民警的工作積極性方面發(fā)揮一定作用。但這絕不是、也不應當成為該制度的主要目的。主要目的，黨的十八屆四中全會決議等文件已經(jīng)說得很清楚，就是嚴格落實“誰辦案、誰負責”的辦案責任制。從黨的十八屆四中全會決議看，除主辦偵查員制度外，還要求“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”等相應配套制約制度。這些都是為了突出偵查員的辦案主體地位，強化辦案責任。因此，我們不要把建立在主辦偵查員制度基礎上所給予的相應待遇看成是主要激勵手段和目的，或作為對偵查員的一種施舍和恩賜，否則容易將這項制度異化、誤導民警追求功利。其三，不能把主辦偵查員制度的作用意義無限放大。按照辯證唯物主義觀點，任何事物都有它的局限性一面。主辦偵查員制度雖在提升公安機關執(zhí)法公信力、提高辦案水平等方面是一劑“良藥”，但不能“包治百病”。首先，它只有與其他管理制度系統(tǒng)配套，形成鎖鏈式有機整體，才能發(fā)揮聯(lián)動效應；其次，它的存在需要經(jīng)過實踐的檢驗，并結合形勢和外部環(huán)境的變化不斷創(chuàng)新、完善，才能產(chǎn)生最佳效能，發(fā)揮更大作用。故要消除通過本制度的設立，能將長期存在的偵審分離、權責不明等問題一攬子解決等不切實際的觀念和想法。

（二）建立嚴格、規(guī)范的選拔任用機制

選任什么樣的主辦偵查員，事關主辦偵查員隊伍的整體素質(zhì)，事關各偵查團隊的活力和戰(zhàn)斗力；更進一步說，關系到這次主辦偵查員制度改革的成效和成敗。因此，建立嚴格、規(guī)范的選拔任用機制，有助于公平、公正地選任主辦偵查員，提高遴選公信力。一是要建立遴選委員會。遴選委員會既是加強對主辦偵查員統(tǒng)一管理的工作平臺，同時又是把好主辦偵查員入口關的重要組織形式。它的主要職責功能實際上就是解決主辦偵查員的提名問題，換句話說，主辦偵查員的產(chǎn)生和任用都須經(jīng)過這一組織的遴選和決定。顯然，搭建怎樣的遴選委員會是關鍵。就目前的現(xiàn)狀，大多數(shù)試點單位是從自身內(nèi)部人員中挑選或指定人員組成的。筆者以為，在沒有統(tǒng)一規(guī)定和硬性要求的前提下，此作為過渡性的臨時做法，是可行也是必要的，但從長遠講，還是要突出廣泛性和專業(yè)性，“廣泛性”體現(xiàn)在委員會成員有著廣泛的代表性；“專業(yè)性”體現(xiàn)在較大部分成員是偵查方面的行家、專家，使遴選委員會組成人員真正具有代表性、權威性和民意性，確保從專業(yè)的角度選出優(yōu)秀偵查員擔當主辦偵查員。二是要建立資格準入制度。主辦偵查員資格準入包括遴選標準、遴選范圍、遴選比例，對此，公安部《試點方案》中均作了一些相應規(guī)定和說明，其中也明確了各試點單位可根據(jù)實際情況來確定。這里涉及怎樣把“規(guī)定動作與自選動作”有機融合在一起，做到“參考不照搬、借鑒不硬套”，以筆者之見，要本著“重實際、重能力、重業(yè)績”的導向思路來處理好資格準入的問題。在遴選上，應嚴格把好選任標準關，注意數(shù)量的限制和質(zhì)量的上乘，按照“德能勤績廉”的標準和“好中選優(yōu)、打造精英團隊”的思路，在堅持政治標準的同時，要著眼于偵查辦案能力和實際辦案水平。設定的準入門檻不能過高，過高了不利于形成良好的競爭氛圍，同時容易將品學兼優(yōu)、德才兼?zhèn)涞膫刹閱T排除在外。對于確實辦案水平高、業(yè)務能力強，但目前尚未取得中級執(zhí)法資格或不具備本科以上學歷等“硬件”條件的偵查員，可以破格讓其參加遴選。在遴選范圍和比例上，參照“兩院”的員額制做法，將遴選范圍選定在具有刑事司法職能的內(nèi)設機構，并在小范圍（如刑偵、經(jīng)偵等偵查部門）試點基礎上再逐步擴大。遴選比例可以內(nèi)設機構中偵查人員總數(shù)35%至45%作為參考，但具體比例數(shù)應由各試點單位在綜合考慮轄區(qū)人口數(shù)、發(fā)案數(shù)、已發(fā)案件的復雜程度、辦案平均周期、民警數(shù)量等因素，并對上述數(shù)據(jù)做相對精確測算的基礎上合理確定。三是要建立遴選程序。按照本人申請、部門推薦、遴選考核、組織認定等一般程序，通過競爭上崗的方式進行遴選，真正把綜合素質(zhì)高、辦案能力強、辦案經(jīng)驗豐富、敢于擔當?shù)膬?yōu)秀偵查人員遴選出來，作為偵查職能的主要履行者和辦案責任的主要承擔者，確保遴選結果的公平、公正。

（三）依法確定主辦偵查員的相關職權

關于怎么來真正“放權”于主辦偵查員、“放哪些權”、是否所有的辦案職權都要放，目前有些試點單位存在較多的顧慮、疑慮，害怕一旦放權后會出現(xiàn)這樣那樣的問題而影響辦案的質(zhì)量和效果，以致實際中有的明放權、暗收權，主辦偵查員在執(zhí)法辦案上仍然要聽從領導的指令和安排，事無巨細仍需請示、匯報，使設立的主辦偵查員制度形同虛設。這就存在著主辦偵查員的權力應如何界定、主辦偵查員與其他相關人員和部門之間的職權如何界定和分配的問題。這也是目前主辦偵查員制度改革試點中普遍感到的棘手難題。根據(jù)公安機關偵查工作實際，依照“法定職權和內(nèi)部授權相結合”的原則，主辦偵查員應享有的職權主要有四個方面，即管理指揮權、審批決定權、建議請求權以及其他相關職權。其中審批決定權是焦點，它涉及到現(xiàn)行法律制度的約束和簡政放權的實質(zhì)問題。筆者認為，圍繞落實主辦偵查員辦案責任，突出主辦偵查員在偵查辦案中的首要地位作用，依法賦予主辦偵查員一定和必要職權是必須的。但不等于應無限制地擴大主辦偵查員的辦案權力，不等于完全取消“公安機關負責人”審批環(huán)節(jié)，這里關鍵是要找到“放權”與“制約”的平衡點。因為現(xiàn)行的《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》中都對案件審批規(guī)定了需“經(jīng)公安機關負責人”批準或決定。因此，在上述法律與規(guī)章尚未進行修改之前，“放權”應是取消或削減介于“主辦偵查員”和“公安機關負責人”之間的審批環(huán)節(jié)。此方面，目前一些地方檢察機關的改革實際已有了既定模式可資借鑒。所以，在設計主辦偵查員制度時，必須遵循偵查辦案規(guī)律，科學設定職責權限，對于有些權限與現(xiàn)行的法規(guī)要求存在一定程度矛盾的，特別是公安部規(guī)章規(guī)定個別權限需要縣一級公安機關領導審批或決定，要統(tǒng)籌考慮和平衡“必要充分”和“慎重適度”的兩個要素?！氨匾浞帧保杭闯浞纸o予主辦偵查員自主空間，減少層級審批，對標主體責任和終身責任的需求進行授權；“慎重適度”：即強化執(zhí)法監(jiān)督，減少執(zhí)法風險，根據(jù)確保執(zhí)法質(zhì)量的需求進行授權，并根據(jù)實際運作情況不斷作出修改調(diào)整，使授之的權力權限在不違反法律的前提下有助于主辦偵查員依法獨立正確行使職權，開展偵查辦案工作；同時有利于兼顧處理好與主辦偵查員密切相關的上下左右的權限和權重關系，使其相應的權力配置更趨合理、規(guī)范。至于在試點過程中，對于法律有規(guī)定的、法律沒有規(guī)定而公安部有規(guī)定的或法律和公安部均沒有規(guī)定而地方公安機關有規(guī)定的三種情形的授權，須按公安部《試點方案》明確的程序和要求執(zhí)行?？傊?，要整合辦案力量，簡化審核審批，優(yōu)化機制流程，探索建立與主辦偵查員工作實際、辦案特點、辦案責任相適應的“權力清單”，規(guī)范權力運行，提高辦案效率。

（四）建立行之有效的責任監(jiān)督制約機制

監(jiān)督制約是完善主辦偵查員制度的重中之重，在保障嚴格公正執(zhí)法、司法公正的前提下保證主辦偵查員依法獨立行使職權，是主辦偵查員辦案責任制成敗的關鍵。按照“建立執(zhí)法責任清單制度，將法律賦予的執(zhí)法職責細化分解到每個執(zhí)法單位、執(zhí)法崗位，明確辦案、審核、審批責任，打造覆蓋執(zhí)法辦案全過程、全環(huán)節(jié)的責任鏈條”的要求，公安機關在對主辦偵查員擴大放權的同時，應當加強監(jiān)督，建立健全主辦偵查員辦案責任制的內(nèi)外監(jiān)督制約機制。內(nèi)部：要構建案審委員會和法制、督察、紀委監(jiān)察部門齊抓共管、相互合作的職權監(jiān)督機制。一是突出案審委員會加強對授權以外的職權行使事項的監(jiān)督，督促主辦偵查員必須依法依規(guī)報請審核、審批后開展實施；二是突出法制、督察部門加強對主辦偵查員在偵辦案件時進行實時、動態(tài)、全程監(jiān)督，確保執(zhí)法程序合法規(guī)范；三是突出紀委監(jiān)察部門加強對主辦偵查員的違法違紀情況檢查，對徇私枉法、濫用職權、執(zhí)法不公等行為的舉報進行調(diào)查處理。外部：要構建與檢察機關有機統(tǒng)一、相互銜接的責任監(jiān)督體系。對于檢察機關提出的立案監(jiān)督、糾違通知和檢察建議等法律監(jiān)督措施，按照規(guī)定積極落實整改。同時，要健全完善責任倒查和錯案問責制度。在建立包括主辦偵查員個人在內(nèi)的相關執(zhí)法檔案的基礎上，對有違法或者不當執(zhí)法行為，未發(fā)生重大責任事故、事件的相關執(zhí)法、辦案人員和部門、機構要嚴格問責；對因不執(zhí)法、亂執(zhí)法、執(zhí)法不當?shù)葘е乱粋€地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責任事故、事件或者嚴重違法案件的，在依法追究相關人員和部門責任的同時，要追究有關領導直至行政首長的責任。此外，要借鑒“兩院”的做法，建立領導干部干預執(zhí)法辦案活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；建立公安機關內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究制度等。通過積極探索建立主辦偵查員履行職責保護機制和權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序的職權運行機制，確?！坝袡啾赜胸?、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究”落到實處。

（五）科學合理地設定績效考核的標準

績效考核作為當今管理學中一項非常重要的管理措施，應當成為主辦偵查員獎懲、職務升降、培訓和辭退的重要依據(jù)。目前的績效考核普遍存在為數(shù)據(jù)考核而考核的情況，沒有與偵查部門的實際情況結合起來，致使考核的結果缺乏科學性和合理性。所以，對主辦偵查員的考核應著眼于以辦案的質(zhì)量和效率為側重點，尤其是案件的質(zhì)量。對并非主觀惡意或重大過失導致執(zhí)法過錯的，比如，認定事實、適用法律錯誤，應報捕、移送起訴而未報捕、移送起訴等，不應過于強調(diào)對主辦偵查員及其成員的責任追究。畢竟，很多時候案件偵辦質(zhì)量的高低并不完全由偵查人員的能力決定，錯案的形成也并非全是因為偵查人員不負責任，且案件辦理要受辦案條件、技術水平、案件具體情況的影響。當然，對因故意或重大過失造成嚴重后果的，要依法依紀追責。至于考評對象，應當側重于主辦偵查員所在的整個偵查團隊。過于突出對主辦偵查員個人的考核不利于團隊作用的發(fā)揮，難以落實辦案團隊其他偵查人員的辦案責任。如何進行考核？對優(yōu)秀的偵查員該如何獎勵？如何做到有進有退？這需要建立以考核為杠桿的相應配套的保障運行機制。一是考核制。建立相應的考評機構，由該機構在明確主辦偵查員及非主辦偵查員的工作職責權限和考評標準的基礎上，結合公務員的考核要求進行績效考核?？己藘?nèi)容包括工作任務量、辦案質(zhì)量、辦案效率、執(zhí)法過錯等，考核結果計入個人執(zhí)法檔案，并作為崗位津貼、晉升獎勵等主要依據(jù)。二是淘汰制。通過建立退出機制，確立優(yōu)秀、合格、不合格的考評等次，對考評結果不合格或發(fā)生重大過失的，取消其相應的待遇，乃至取消其主辦偵查員、偵查員資格。三是等級制。結合考核工作，根據(jù)主辦偵查員和非主辦偵查員的職責履行、業(yè)務水平和偵辦能力等，對主辦偵查員按照高、中、初級主辦資格等級進行評定；對非主辦偵查員按照主辦偵查員資格進行選任。此外，應當探索建立主辦偵查員辦案不受干擾的履職保護機制，防止由于偵查崗位的臨時性，異化為對部門領導的業(yè)務依附，影響獨立辦案。

（六）規(guī)范主辦偵查員職權的內(nèi)外關系

主辦偵查員職權所涉及的內(nèi)外關系，主要體現(xiàn)在與上級領導的關系、與其他偵查人員的關系、與公安機關外部的關系、與公安機關其他專業(yè)警種的關系。這是目前試點單位試點改革中普遍感到難于全面把握和正確處理的問題。其中既有現(xiàn)實因素的考量，也有受法律法規(guī)規(guī)定及體制制約的因素。按照“落實辦案職責，賦予主辦偵查員一定的偵查職權，突出其在偵查辦案中的主體地位和主導作用，形成新型的偵查辦案模式，以保證職責和職權的一致性”的要求和思路，就規(guī)范主辦偵查員職權的相關關系，筆者以為：（1）主辦偵查員與上級領導之間應是一種理性的、融合型的關系。鑒于我國公安機關目前偵查權具有行政和刑事司法雙重屬性的情況，作為上級領導理應也必須對下級偵查部門加強領導，且這種“領導”更多是業(yè)務上的，是對主辦偵查員業(yè)務授權事項的檢查、監(jiān)督、督促、指導與幫助，而不是要求每起案件辦理都要請示、匯報，或事無巨細過問偵辦情況（除重大、復雜、疑難的案件外）。（2）主辦偵查員與其他偵查人員之間應是一種既有分工又有協(xié)作的關系。按職責分工和地位作用，這兩者之間是指揮與被指揮的關系，且在管理職權上是絕對的。這不是說其他偵查人員沒有案件建議權和向上反映權，如果主辦偵查員在案件偵辦方面有不妥、不當或有違法情節(jié)，提出的建議和意見得不到接受的，可隨時向所在部門負責人或上級領導反映，這是每個偵查員必須具有的責任和義務。（3）主辦偵查員與公安機關外部之間應是建立在密切溝通、職能互補基礎上的關系。比如，通過建立與主任檢察官、主審法官的案件溝通銜接制度，便于說明辦案情況，避免在案件辦理手續(xù)交接上可能產(chǎn)生的誤解和脫節(jié)的情況；通過建立與犯罪嫌疑人律師會見制度，聽取律師的意見，有利于主辦偵查員全面掌握案件情況，主導案件進程。（4）主辦偵查員與公安機關其他專業(yè)警種的人員之間應是建立在共支撐、共合作的關系基礎上的。一方面，偵查辦案具有的團隊作戰(zhàn)特點，決定了主辦偵查員有權按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序，申請相關專業(yè)警種提供專業(yè)技術支持，以及提供其他必要保障；另一方面，從公安機關共同完成辦案任務的要求出發(fā)，其他專業(yè)警種對主辦偵查員的合理建議請求有不可推卸的配合、支撐的責任。當然，這里關鍵是單位的領導或辦案部門負責人應及時予以明示，做好牽頭、協(xié)調(diào)和協(xié)商工作。

結 語

主辦偵查員制度改革是整個司法體制改革任務的一個重要內(nèi)容，是一項全新的改革舉措，它涉及的矛盾和難題方方面面，既有法律、法規(guī)層面的，又有體制、機制和制度層面的，還有落實、操作層面的，其中包括的問題有員額制、遴選制、等級制、考核制、淘汰制等核心項目怎么設定標準和構建；主辦偵查員權和責該如何界定和統(tǒng)一；主辦偵查員制度改革與檢法機關司法改革何以有效對接；對主辦偵查員“一案到底”主體責任制與刑事案件“兩統(tǒng)一”（統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口）工作機制是歸并在一起執(zhí)行、還是分開執(zhí)行，等等。這些均需深層次研討和探索。

中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱2015年4月17日在北京召開的司法體制改革試點工作專題座談會上強調(diào)，要“以堅韌不拔的勇氣、積極進取的精神、扎實細致的作風，直面問題、敢于擔當，知難而進、攻堅克難，堅定不移推進司法體制改革”。顯然，抓住當前全面深化改革的大好機遇，按照中央的部署要求，圍繞探索建立主辦偵查員制度的總體要求，深入研究、勇于創(chuàng)新、突出重點、把握原則、精心組織、統(tǒng)籌兼顧，將實踐探索與制度建設有機結合起來，將優(yōu)化體制機制與提升隊伍素質(zhì)有機結合起來，切實增強試點工作的計劃性、操作性、建設性，推進試點工作的有序、有力、有效開展，努力實現(xiàn)“從無到有”“從有到優(yōu)”的跨越，積極探索出主辦偵查員制度可復制、可推廣的經(jīng)驗，是目前公安機關各試點單位必須完成的“硬任務”。

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中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1008-5750(2015)05-0040-(12)

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.005

收稿日期：2014-12-27責任編輯：何銀松

作者簡介：趙榮根，男，上海市寶山區(qū)副區(qū)長，上海市公安局寶山分局黨委書記、局長，本刊編委；姚文威，男，上海市公安局寶山分局指揮處干部。

Speculate on Problems Concerning Trial Implementation of Investigator System

Zhao Ronggen， Yao Wenwei
（Bao Shan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 201900， China）

Abstract:It is signifi cant for police agencies to make attempts to establish the investigator system to be aligned with the development of criminal procedure system and law governance. The main problems which need be solved in the trial implementation of the investigator system include clarifi cation of the investigator system， establishment of strict and standard selection and nomination mechanism，determination of investigators’ related responsibilities and power by law， establishment of an effective monitoring mechanism， setup of performance evaluation standards in the reasonable and scientifi c way and regulation of investigators’ relationship with agencies and outside agencies.

Key Words:Investigator； System； Countermeasure