李瑞昌

完善“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全的社會(huì)管理

李瑞昌

公共安全是指多數(shù)人的生命、健康和公私財(cái)產(chǎn)的安全。公共安全與人密切相關(guān)，公共安全管理的目的是保障人的安全。從威脅到人的安全源頭來看，一個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)源，二是重特大的突發(fā)事件。風(fēng)險(xiǎn)源是隱藏的、潛在的威脅到人的安全的危險(xiǎn)，而重特大的突發(fā)事件是已經(jīng)發(fā)生的、明顯地威脅到人的安全的危險(xiǎn)。因此，重特大的突發(fā)事件是現(xiàn)在的危險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)源是未來的威脅。因此，以“風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理是通過管控現(xiàn)存的風(fēng)險(xiǎn)源，從而實(shí)現(xiàn)管理未來重特大突發(fā)事件的前瞻性舉措。

一、“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全管理的雙重過程

公共安全管理過程既是一個(gè)技術(shù)應(yīng)用的過程，也是一個(gè)社會(huì)管理的過程。公共安全管理的技術(shù)過程是指科學(xué)技術(shù)、管理技術(shù)等諸多硬軟技術(shù)在公共安全管理中應(yīng)用的過程，其目的是保障公共安全管理的科學(xué)性。公共安全管理的社會(huì)過程是公共安全及相關(guān)管理活動(dòng)被社會(huì)認(rèn)知、接受和落實(shí)的過程。

風(fēng)險(xiǎn)是由情景、概率和后果三個(gè)基本要素組成的。情景是指在特定的危險(xiǎn)源存在的情況下可能發(fā)生的一系事件。概率是事件發(fā)生的可能性。后果是這一系列事件發(fā)生后形成的實(shí)際結(jié)果。因此，準(zhǔn)確全面認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)既需要借助科學(xué)技術(shù)又需要依據(jù)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理技術(shù)過程是風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)和各個(gè)領(lǐng)域的專門科學(xué)技術(shù)（如疫苗開發(fā)等）應(yīng)用過程，而“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理的社會(huì)過程是危險(xiǎn)源管理、風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)溝通和社會(huì)管控過程?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全管理的技術(shù)活動(dòng)是由專業(yè)人才完成的，需要使用大量的專業(yè)知識(shí)；其社會(huì)活動(dòng)則是由政府、自治組織、科研機(jī)構(gòu)、媒體和公眾等共同完成的，是專業(yè)知識(shí)向社會(huì)知識(shí)轉(zhuǎn)化的過程。

“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理的技術(shù)活動(dòng)是將“風(fēng)險(xiǎn)”弄明白和找到根治的方法。例如，每次流行病爆發(fā)，公共衛(wèi)生的科研部門均要投入大量的科研力量及時(shí)發(fā)現(xiàn)何種病毒肆虐、病毒的結(jié)構(gòu)以及形成機(jī)理，最好要找到相關(guān)的疫苗和治療方案。這一過程復(fù)雜而冗長，有時(shí)甚至得不出任何有效結(jié)論。而社會(huì)過程則是未弄明白風(fēng)險(xiǎn)之前先進(jìn)行社會(huì)管理，降低社會(huì)破壞性，以及弄明白風(fēng)險(xiǎn)之后向公眾說清楚風(fēng)險(xiǎn)是什么。例如，流行病大范圍爆發(fā)之前，管理部門就開始實(shí)施社會(huì)管控、通過相關(guān)知識(shí)宣傳提高人們警惕性，甚至采用隔離等限制人身自由的辦法減少病毒在人際間傳播；而一旦弄清楚病毒產(chǎn)生的原理尤其是研制出疫苗后，管理部門向民眾解釋病毒傳播途徑，消除人們恐懼心理，增加防疫知識(shí)，提供人們對流行病風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。如果說，技術(shù)活動(dòng)是探索真知過程；那么，社會(huì)活動(dòng)是傳播真知過程。

二、“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全管理的社會(huì)過程意義

第一，有助于改變過于依賴技術(shù)發(fā)展消除風(fēng)險(xiǎn)的習(xí)慣思維。科學(xué)技術(shù)無疑是消除危險(xiǎn)源、降低風(fēng)險(xiǎn)的最根本辦法。但是，科學(xué)技術(shù)發(fā)明和應(yīng)用需要長時(shí)間探索，而諸多公共安全問題一觸即發(fā)、一發(fā)難以收拾，因此，過于依靠科技發(fā)明來消除風(fēng)險(xiǎn)的習(xí)慣思維可能會(huì)阻礙有效的公共安全管理。重大的科學(xué)技術(shù)發(fā)明是科研人員孜孜不倦長期探索的結(jié)果，但多數(shù)時(shí)候則是科研人員意外的發(fā)現(xiàn)，并不能按照預(yù)期就能取得設(shè)計(jì)的成果。因此，不能依靠等待科技突破消除某種風(fēng)險(xiǎn)，而要加強(qiáng)社會(huì)管理控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，從而為科技發(fā)明贏得時(shí)間。

第二，有利于增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員能力。公共安全管理是社會(huì)管理的重要組成部分。動(dòng)員公眾參與到公共安全管理過程中不僅是事發(fā)后救援和重建需要公眾捐款捐物、相互扶助，而更為重要的是讓公眾每天都有一雙發(fā)現(xiàn)安全隱患的眼睛，并積極向有關(guān)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)報(bào)告隱患，幫助專業(yè)管理部門消除危險(xiǎn)隱患。因此，“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理將管理關(guān)口前移，有助于增強(qiáng)自身的社會(huì)動(dòng)員能力。

第三，有益于向社會(huì)普及專業(yè)知識(shí)。專業(yè)知識(shí)普及成為一種大眾知識(shí)是知識(shí)社會(huì)化過程。向公眾說明科學(xué)是提供全 民科學(xué)素養(yǎng)的重要舉措?！耙燥L(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全管理不僅注重公共突發(fā)事件發(fā)生后由專家向公眾普及科技專業(yè)知識(shí)，更加注重日常生活中由媒體與專家合作通過喜聞樂見的方式向公眾傳播科學(xué)技術(shù)，告知相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，逐步提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平。

三、建立“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全的社會(huì)管理制度

“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”公共安全的社會(huì)管理制度是通過建立社會(huì)活動(dòng)管理制度，防范風(fēng)險(xiǎn)的蔓延、削減風(fēng)險(xiǎn)的影響力和增加風(fēng)險(xiǎn)決策的確定性。這些社會(huì)管理制度包括：危險(xiǎn)源的社會(huì)管理制度、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)共享制度、風(fēng)險(xiǎn)感知管理制度、風(fēng)險(xiǎn)溝通制度和社會(huì)管控制度。它們之間相互依存，需要配套使用，形成管理流程的環(huán)路。

第一，危險(xiǎn)源的社會(huì)管理制度。危險(xiǎn)源管理包括危險(xiǎn)源的專業(yè)管理和社會(huì)管理兩個(gè)部分。危險(xiǎn)源的專業(yè)管理是由專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)對危險(xiǎn)源進(jìn)行登記、設(shè)置標(biāo)示、變更、備案和建立業(yè)務(wù)管理制度的活動(dòng)；危險(xiǎn)源的社會(huì)管理是指由基層政府組織社會(huì)公眾學(xué)習(xí)相關(guān)危險(xiǎn)源知識(shí)、知曉相關(guān)危險(xiǎn)源的位置，自行遠(yuǎn)離危險(xiǎn)源并自我約束接觸、開啟和濫用危險(xiǎn)源的自治行為。它是由危險(xiǎn)源的專業(yè)管理部門與基層政府、社會(huì)自治組織或社會(huì)機(jī)構(gòu)共同實(shí)施的危險(xiǎn)教育和管理活動(dòng)，也是公眾自我防范的自治行為。只重視專業(yè)管理不重視社會(huì)管理的危險(xiǎn)源管理并不是有效公共安全管理。

公共安全常態(tài)管理中經(jīng)常出現(xiàn)，一些危險(xiǎn)源所在區(qū)域的專業(yè)管理部門與基層政府缺乏有機(jī)配合，導(dǎo)致危險(xiǎn)源不被周邊群眾所熟知，出現(xiàn)群眾的無意之錯(cuò)釀成巨大災(zāi)難事故，損失慘重。因此，危險(xiǎn)源的社會(huì)管理越來越受到各國重視。美國在印度博帕爾事件后，出臺(tái)了《社區(qū)知情法》，要求企業(yè)必須向社區(qū)公開告知企業(yè)名稱、生產(chǎn)何種產(chǎn)品以及相關(guān)管理措施。社區(qū)居民在知情后，可以向企業(yè)提出自己的擔(dān)憂，企業(yè)必須建立與社區(qū)建立起共同管理風(fēng)險(xiǎn)的制度。因此，建立“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理既要加強(qiáng)危險(xiǎn)源的專業(yè)管理，還要突出危險(xiǎn)源的社會(huì)管理的重要性。

第二，風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)共享制度。風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)富有爭議的知識(shí)范疇。它既包括了客觀的危險(xiǎn)源也隱含了主觀的概率，可以將其視為損失后果也可以看到收益結(jié)果。不同領(lǐng)域?qū)＜铱创粋€(gè)風(fēng)險(xiǎn)有不同結(jié)論。因此，要降低風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響、提升其積極效應(yīng)，以及要減少不確定性、增加確定性，那么，就需要在全社會(huì)不同的群體之間建立一種風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)共享制度；促使他們從不同角度、不同目的利用風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，從而為找到削減風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)路徑。例如，新型或變異的流感病毒總是不斷涌現(xiàn)，但是，每一種新型流感病毒出現(xiàn)之后，均很難在短時(shí)間找到疫苗阻止其大范圍傳染。公共衛(wèi)生專家面對流感病毒能做的是減慢它的傳播速度。而要做到這一點(diǎn)，他們必須先知道這種流感出現(xiàn)在哪里。長期以來的做法是門診臨床醫(yī)生在接診病歷后，發(fā)現(xiàn)新的病毒，并報(bào)告給疾控中心，由疾控中心確證后發(fā)布疫情，此時(shí)，流感已經(jīng)進(jìn)入爆發(fā)期。因?yàn)?，一方面感染流感病人?huì)選擇病情嚴(yán)重之時(shí)才會(huì)去醫(yī)院，另一方面臨床醫(yī)生也需要通過常規(guī)藥物試驗(yàn)后才能確認(rèn)發(fā)現(xiàn)是不是新病毒。然而，這種傳統(tǒng)的做法在2009年因風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)共享制度而終結(jié)了。

2009年出現(xiàn)了一種新的病毒，后被命名為甲型H1N1流感病毒。然而，令人咂舌的是預(yù)測這次流感病毒爆發(fā)的機(jī)構(gòu)不是公共衛(wèi)生部門或疾控中心，而是由互聯(lián)網(wǎng)巨頭谷歌公司的工程師們。在甲型H1N1流感爆發(fā)的前幾周，谷歌公司的工程師們在《自然》雜志上發(fā)表了一篇引人注目的論文，提出了通過對人們在網(wǎng)絡(luò)上搜索的“哪些是治療咳嗽和發(fā)熱的藥物”等海量數(shù)據(jù)就可以預(yù)測到流感在冬季什么時(shí)候和哪個(gè)州將發(fā)生。谷歌公司通過近十年的人們在網(wǎng)上搜索治療感冒藥物的數(shù)據(jù)記錄，利用各種數(shù)學(xué)模型，從而預(yù)測出流感爆發(fā)的信息；然后，根據(jù)疾控中心公開發(fā)布的數(shù)據(jù)，比對預(yù)測準(zhǔn)確性，修正數(shù)學(xué)模型。于是，通過這種途徑不僅可以提前數(shù)周就能預(yù)測流感爆發(fā)，而且能夠時(shí)刻監(jiān)視到哪個(gè)州可能有新的疑似感染者出現(xiàn)。海量數(shù)據(jù)建立起來的數(shù)學(xué)預(yù)測模型就打破了傳統(tǒng)依靠臨床醫(yī)生獲知流感和發(fā)現(xiàn)新流感病毒的方式，甚至可以根據(jù)先期患者所試用藥物的藥效排除以前多種治療方案，減少了公共衛(wèi)生專家試錯(cuò)成本。風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)共享促使公共衛(wèi)生專家、疾控中心的工作人員以及互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)人員一起合作，提前預(yù)知了病情，從而為尋找治療藥物贏得了寶貴的時(shí)間。

第三，風(fēng)險(xiǎn)感知管理制度。風(fēng)險(xiǎn)評估關(guān)注災(zāi)難的客觀損失，如財(cái)務(wù)成本等；風(fēng)險(xiǎn)感知?jiǎng)t關(guān)注與災(zāi)難和風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的心理狀態(tài)和情緒反應(yīng)。社會(huì)對風(fēng)險(xiǎn)感知對公眾行為有著重大影響。因此，弄清楚不同群體對風(fēng)險(xiǎn)感知差異以及群體對不同風(fēng)險(xiǎn)差異，并采取相關(guān)的管理和服務(wù)措施，對于引導(dǎo)公眾風(fēng)險(xiǎn)行為具有重要意義。

一般而言，專業(yè)人員對高概率、低損失的事件比較敏感；而普通人則對低概率、高損失事件感覺更為強(qiáng)烈。換句話說，普通公眾對概率缺乏認(rèn)識(shí)，而對事情損失認(rèn)知深刻。另外，普通公眾對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知分化嚴(yán)重，一些公眾將低概率事件視為偶然現(xiàn)象，側(cè)重從冒風(fēng)險(xiǎn)的收益進(jìn)行決策和行動(dòng)；而另一些普通公眾則將低概率視為必然現(xiàn)象，偏重于從風(fēng)險(xiǎn)的損失進(jìn)行決策和行動(dòng)。因此，這就要求政府制訂風(fēng)險(xiǎn)感知管理制度，將公眾與專業(yè)人員感知差異納入決策中重點(diǎn)考慮的因素范疇，并借助媒體等第三方力量改變風(fēng)險(xiǎn)傳播方式和途徑，架通公眾與專業(yè)人員之間風(fēng)險(xiǎn)感知差異的橋梁；與此同時(shí)，政府針對普通公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知的特點(diǎn)采取相應(yīng)的矯正措施，幫助普通公眾對風(fēng)險(xiǎn)形成合理的認(rèn)知。

第四，風(fēng)險(xiǎn)溝通制度。風(fēng)險(xiǎn)溝通是在個(gè)人、團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行信息和意見交流的交互過程。交流的內(nèi)容包括涉及風(fēng)險(xiǎn)特性的多種信息，以及并不完全與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的其他信息——表現(xiàn)為擔(dān)心、意見或?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)信息或?qū)Ψ珊蜋C(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理安排的反應(yīng)。公共風(fēng)險(xiǎn)溝通就是通過協(xié)商和交流交換信息來提供一種確實(shí)的證據(jù)以消除公民的擔(dān)心和疑慮，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理和民主化決策的目的。

風(fēng)險(xiǎn)溝通的前提是信息公開，但是，風(fēng)險(xiǎn)溝通遠(yuǎn)不是突發(fā)事件發(fā)生后信息公開發(fā)布而更加偏重于平時(shí)各種信息公開發(fā)布。如果平時(shí)信息公開發(fā)布及時(shí)、全面和準(zhǔn)確，一些專業(yè)人士對信息精密分析就可以生產(chǎn)出新信息，再由信息傳播者或溝通者用通俗的形式傳播給非專業(yè)人士。于是，就避免了非專業(yè)人士對信息的誤讀，防止了全媒體時(shí)代突發(fā)事件信息被誤傳誤解，培養(yǎng)了公民沉著應(yīng)對各種突發(fā)事件的習(xí)慣。也可以說，相關(guān)部門日常公開發(fā)布相關(guān)信息與數(shù)據(jù)，是一種風(fēng)險(xiǎn)溝通；不同領(lǐng)域的專業(yè)人士會(huì)利用政府發(fā)表的各類信息，并利用一些看似無用的信息，尋找到各種信息間的相關(guān)性，形成新的判斷；并與普通公眾開始風(fēng)險(xiǎn)溝通，從而建立起了多元的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制。

今日乃至未來的“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全管理過程中，人們已經(jīng)不滿足于信息公開，而需要更多風(fēng)險(xiǎn)溝通，讓其了解事件的來龍去脈。而風(fēng)險(xiǎn)本身包含的科學(xué)不確定性以及社會(huì)對風(fēng)險(xiǎn)的恐慌性，需要借助其他看似毫無相關(guān)或相關(guān)微弱的信息提前預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與發(fā)展，這就是大數(shù)據(jù)能達(dá)到的功能。通過數(shù)據(jù)預(yù)測可能的風(fēng)險(xiǎn)，并用其與民眾溝通，增強(qiáng)民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力。只有這樣，媒體與公眾才不會(huì)總是指責(zé)政府公開發(fā)布的信息太晚。信息技術(shù)的發(fā)展，人類正進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，完整的數(shù)據(jù)鏈正成為預(yù)測與管理事態(tài)的新走勢。突發(fā)事件應(yīng)對過程中也應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)事件的預(yù)防與處置，逐步形成“信息公開發(fā)布——大數(shù)據(jù)運(yùn)用——風(fēng)險(xiǎn)溝通”的新流程，將公共安全管理的平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)的相關(guān)信息連通起來。

第五，社會(huì)管控制度。重大突發(fā)事件發(fā)生之初，科學(xué)技術(shù)發(fā)明尚未成功，合法合理的社會(huì)管控有助于防范公共安全風(fēng)險(xiǎn)四處蔓延。合理合法的社會(huì)管控既不是向媒體和社會(huì)公眾隱瞞風(fēng)險(xiǎn)源，也不是在重大突發(fā)事件發(fā)生后隱藏真想，而是出于普通公眾的生命安全考慮而采取的信息告知、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及公眾行為約束的管制行動(dòng)。因此，準(zhǔn)確拿捏社會(huì)管控尺度是有效管控風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)社會(huì)秩序的基本前提。

有效的社會(huì)管控要有完善的組織體系。中國共產(chǎn)黨和政府均有發(fā)達(dá)、完整的組織體系，不僅日常管理過程中能夠?qū)⒄?、命令和各種管制措施自上而下落實(shí)，而且在應(yīng)急管理活動(dòng)中能夠有效地組織動(dòng)員公眾和管控社會(huì)。有效的社會(huì)管控還需有完備的法律制度規(guī)定。社會(huì)管控權(quán)實(shí)質(zhì)是限制公民人身自由權(quán)利、擴(kuò)大國家權(quán)力；因此，必須重新確定國內(nèi)公共安全管理過程中公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的關(guān)系，規(guī)范社會(huì)管控權(quán)的使用范圍，防止國家權(quán)力過度使用而傷害公民權(quán)利。

隨著公共安全領(lǐng)域范圍擴(kuò)展，保障公共安全管理中的公民權(quán)利日趨重要。從黨的十八大到十八大四中全會(huì)報(bào)告，重新界定了公共安全范圍，將食品藥品安全、生產(chǎn)安全、災(zāi)害安全、社會(huì)治安和網(wǎng)絡(luò)與信息安全均納入公共安全范疇，并認(rèn)為這些公共安全問題相互關(guān)聯(lián)、彼此集合共同威脅到人民生命財(cái)產(chǎn)安全，提出了建設(shè)公共安全體系和加強(qiáng)公共安全法治保障的基本目標(biāo)。根據(jù)現(xiàn)有法律狀況，公共安全法治保障不僅要出臺(tái)各門類的綜合性法律，如《公共衛(wèi)生法》；還需要制訂一部公共安全領(lǐng)域中具有憲法性功能的《公共安全法》，逐步形成“單項(xiàng)法律+門類綜合性法律+領(lǐng)域憲法性法律”的法律體系，為“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的公共安全的社會(huì)管理提供完整的法律依據(jù)?！?/p>

（李瑞昌，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院應(yīng)急管理研究中心副教授。）

維度二：公民權(quán)利義務(wù)在公共安全事件中的法律問題

【題記】在突發(fā)公共事件中如何維護(hù)和平衡國家利益、社會(huì)公共利益與公民合法權(quán)益，為此需要對緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行界定，明確公民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，建立程序制度保障和救濟(jì)機(jī)制，以尋求突發(fā)公共事件中行政緊急權(quán)力與公民權(quán)利保護(hù)的平衡。因此，明確突發(fā)公共事件中公民的權(quán)利義務(wù)既是維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的需要，也是保護(hù)最廣大人民群眾根本利益的需要。上海市政協(xié)學(xué)習(xí)委員會(huì)常務(wù)副主任柴俊勇和上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員尤俊意教授，對突發(fā)公共安全事件中的公民權(quán)利與義務(wù)的法律問題進(jìn)行了闡釋。